第九章危机决策.ppt

1、第九章 危机决策,危机决策概述 政府危机决策,一、危机决策概述,什么是危机 危机的特征 危机决策概念,1.什么是危机,“危机管理”的这一概念是美国学者在20世纪60年代提出来的，首先是用于国际政治和外交领域。80年代末，逐渐发展为两个重要分支：社会公共危机管理理论和企业危机管理理论，前者以罗森塔尔(Rosenthal )和皮内伯格( Pijnenburg )为代表，后者以劳伦斯.巴顿（Barton ）、史蒂文.芬克（Steven Fink ）诺曼.奥古斯丁及罗伯特.希斯(Robert.heath )为代表,人们在对危机进行研究时，发现一个令人困惑的问题，即如何定义危机。浏览有关文献，一大堆词汇

2、与危机相联，冲突、革命、暴动、政变、动乱、战争等。就家庭而言，人们经常会谈到情感危机、家庭危机；就社会而言，人们经常会谈到环境危机、能源危机、金融危机、文明危机。就国际关系而言，人们经常会谈到外交危机、人质危机、军事危机。那么什么是危机呢 危机的定义众说纷纭，以致罗宾逊在国际社会科学百科全书评论到“危机有时定义得太精确和专门，以致于不能广泛运用到每一种情况、组织和主题。有时又定义得太宽泛，以致不能区别什么是危机，什么不是危机。”的确，对于危机人们可以从多种角度进行界定和透视,(1)赫尔曼（Herman, 1972 ）将危机定义为：危机是威胁到决策主体根本目标的一种形势，在这种形势下，决策主体的

3、反应时间非常有限，且形势向着决策主体意想不到的方向发展 (2)福斯特 ( Foster ,1980 ) 指出，“危机具有四个显著特征：急需快速作出决策、严重缺乏训练有数的员工、物质资源紧缺、处理时间有限,(3)巴顿（Barton，1993 ）认为，危机是会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其结果可能对组织和员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大损害。巴顿将危机影响的范围扩大到了包括人和组织的名声。由此认为危机中的沟通和形象管理是必要的 (4)罗森塔尔 ( Rosenthal , 1989 )勾勒出更广泛的危机概念：“危机是指具有严重威胁、不确定性和有危机感的情景。”,危机（Cri

4、sis）从字源上考察是一个医学术语，指人濒临死亡，游离于生死之间的那种状态 中文现代汉语词典中对危机的解释：危险的根由；严重困难的关头 英文袖珍牛津词典的解释：危险和非常困难的时期；决定性的瞬间或转折点 危机：各种紧急的、突然发生的、对人员、组织和其他资源有重大损害或潜在重大损害的重大事件,2.危机的特征,尽管危机的定义难以统一，但诸家所列出的危机特征却大同小异。台湾学者洪秀菊女士在其危机决策处理谈判美伊人质危机个案一书中总结到：危机界说所应具备的基本要件是 一系列或一连串互动 行为者限于主权国家的政府 利益的冲突 务必是实际行为的冲突 可能爆发战争，却没有实际战争行为,归纳起来危机的特征有以

5、下表现 破坏性、无序性 对组织管理者及员工心理震撼大，威胁到组织的基本价值或主要发展目标 不确定性 必须在时间紧迫、人力、财力、物质资源及信息匮乏的情景下，进行快速、灵活的决策，使决策主体面临的决策环境达到可以承受的最低限度 双重性：“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”,3.危机决策概念,罗伯特.希斯：危机管理需要一个既使用权威又使用民主的决策程序，在此环境下激发反应者一个富有弹性但又极具力度的决定 叶海卡.德罗尔在逆境中的政策制定中指出：危机决策不过就是控制危机并使其转化为原先的状态 我国学者畅铁民：危机决策就是指在有限的时间、资源等约束条件下，管理者为了不失良机而打破常规，省去决策中的某些“繁文

6、缛节” 制定应对危机的具体措施，以尽快的速度作出的应急决定,危机决策的特点 非程序化 危机决策是一种非程序化的决策，但危机决策也不同于普通的非程序化决策 时效性 决策条件的约束性 决策效果的不可预期性,危机决策的困难 难以事先规定解决方案和决策程序 决策方案不可能经过局部试验和大规模修正 危机决策制约因素特殊，主要有 事态不确定 时间紧迫 信息有限 主体盲思 技术支持稀缺,危机决策的模式 罗伯特.希斯认为：危机管理有两种决策模式危机事前决策和危机事中决策 事前决策要多方参与，在时间允许、信息充分的情况下，应当做集体决策、评估方案，做出最优决策 事中决策程序会受到环境限制，程序不同，可能用“次优

7、的”和“满意的”代替“最优的”决策，但要尽可能做到最好,危机决策应对的5S原则 速度第一原则（Speed） 系统运行原则（System） 承担责任原则（Shoulder the matter） 真诚沟通原则 (Sincerity) 权威证实原则（Standard）,二、政府危机决策,政府危机决策及其意义 我国政府危机决策机制的缺陷 加强我国政府危机决策能力建设的基本构想 危机决策案例分析,一、政府危机决策及其意义,政府危机决策是政府组织在有限的时间、资源和人力等约束条件下，所采取的应对危机的具体措施,危机决策的现实意义 减少或降低国家和人民生命财产损失的重要举措 政权稳定与建设和谐社会的重要举

8、措 维护政府权威的有力手段,二、我国政府危机决策机制的缺陷,缺乏独立常设的危机管理与协调机构 缺乏危机统一立法 缺乏完善的信息系统 缺乏有效的危机管理绩效评估体系 决策者综合素质不高,三、加强我国政府危机决策能力建设的基本构想,建立健全政府危机管理的应急决策机制 树立正确的危机决策意识 制定并完善国家危机管理的法律、法规和规章制度 建立危机的预警系统 建立全面的危机决策管理 提高政府决策者和社会公众防范危机的能力,四、危机决策案例分析,人质危机 古巴导弹危机,1.人质危机,假设你们都是某个西方发达国家(Ambrosia)政府的重要成员。在 10周前，你们国家驻中东某个伊斯兰国家(Eshtan)

9、的大使馆遭到该国学生革命军的袭击。所有大使馆的工作人员都被挟持为人质。为营救人质所进行的谈判一直在进行，但毫无进展。总统竞选迫在眉睫，公众强烈要求对人质危机采取行动。假设你们是政府决策小组的成员，你们必须对人质危机做出必要的行动反应(决定采取何种行动) 。决策小组包括总统、副总统、外交部长、国防部长等内阁重要成员，学员将扮演这些人的角色，每个人都将分别提供一份注明他们各自观点和立场的简要说明，并彼此保持信息的独立。,下面是可供选择的行动 (1) 组织一次军事营救行动 (2) 对该国发动军事进攻 (3) 对该国进行军事封锁 (4) 对该国进行经济制裁 (5) 经联合国讨论后再采取相应行动 (6)

10、 直接与该国政府进行谈判或通过调停人 (7) 缴纳赎金解救人质,方案1组织一次军事营救行动,任何形式的军事营救活动都是很冒险的，它需要8架直升飞机以很低的高度飞行，并需要中断无线电通讯联系，从本国的一艘航空母舰飞行600英里到达Eshtan的初始着陆点。在这里他们将与已乘运输机先期到达的100名突击队员汇合，直升机需要从运输机上重新加油，然后把突击队员运到位于Eshtan首都南面50英里的第二着陆点。特工人员将在这里与突击队员汇合，并把他们带到山中的隐蔽点。到了晚上，突击队员将被重新集结，特工人员用卡车把他们运到Eshtan首都外围的某个地方，从那里，突击队员将对大使馆发动进攻，营救人质，然后

11、把救出的人质带到附近的一个足球场，直升飞机在这里等他们，从这里把他们转移到另一个机场，在那里运输机将带他们离开这个国家。 时间安排、人员调动和后勤保障不允许出现半点差错，否则后果不堪设想。,估计进行军事营救行动要冒相当大的风险，各种不定因素难以把握，成功的可能性不大。因为这个方案牵涉到营救突击队进入Eshtan驻该国的大使馆，然后再从该国返回。其中最重要的是避免人员的伤亡。这一系列行动所需要的后勤保障是相当困难的。尽管如此，政府要平息公众对它不采取行动的指责和要为即将到来的总统竞选赢得获胜的机会，需要对人质危机采取必要的行动。因此，军事营救计划也被列为可行性方案之一。,方案2对该国发动军事进攻

12、(空中打击),从游弋在附近海域的Ambrosia的航空母舰对Eshtan进行空袭是相对容易的，这种行动并不能直接解救人质(除非同时组织营救行动)而是对人质被扣事件的惩罚性回答。它可能会迫使Eshtan 政府设法释放人质以避免进一步受到空中打击。这将迎合Ambrosia公众和政府内部要求采取行动的意愿，而且将恢复世人对Ambrosia作为重要国际力量的信心。但实施这种方案会受到来自国际社会的严厉谴责，而且会造成一定的人员伤亡和Ambrosia飞机的损失，尽管Eshtan对Ambrosia进行军事反击和经济封锁的可能性极小(但这种可能性也是有的) ，可是Eshtan还可以采取其他的报复性手段，如恐

13、怖行动或虐待Ambrosia人质等。,方案3对该国进行军事封锁,这种方案实施起来相对容易些，但是Eshtan的周边国家将有很大可能参与帮助Eshtan，从而会削弱军事封锁的实际作用。虽然军事封锁提供了政府采取决策行动的有力证据，但却不能明确表现出这种方案所能带来的最终结果。而且，这种行动可能并不会促进人质尽快得到释放，对恢复和提高总统个人的威望也并无明显的作用。,方案4对该国进行经济制裁,强有力的经济制裁是一个十分严峻的选择，困难在于制裁所引起的任何影响都将是国际性的。从某种意义上讲，经济制裁只会伤及皮肤，不会触及骨肉，而且国际性制裁可能会带来更为严重的后果，因为伴随着这个方案的实施， Amb

14、rosia将不得不对国际社会施加压力，迫使他们对Eshtan施以同样的经济制裁，这并不是一件容易的事情。 这一方案的另一个问题是经济制裁并不能产生即时的效果，因此这种选择更需要的是耐心，很显然，如果制裁是国际性的， Eshtan政府几个月后就会迫于国内压力为使制裁终止而释放人质。Ambrosia政府需要做的工作是使国内的公众舆论认识到这是一种最理想的选择，只要人质不受伤害。等上几个月要远比以人质生命为代价冒军事行动的风险要强得多。,方案5经联合国讨论后再采取相应行动,这一方案将会陷入一个非常长的谈判过程，优点在于运用了合法的手段以确保Ambrosia始终处于正义的一方，而Eshtan 却处在非

15、正义的一方。但由于过程很长，所以难以令国内的公众满意，他们希望政府采取更果断的行动。,方案6直接与该国政府进行谈判或通过调停人,与长期手段和激烈方式相比，这是一个能较好解决人质危机的折中方案，但问题是与Eshtan政府谈判会表现出Ambrosia政府的妥协和软弱，使绑架人质的非正义一方处于主动地位。这种谈判将会严重威胁Ambrosia作为发达工业国的国际声声誉。,方案7缴纳赎金解救人质,这是最后一个可以求助的手段，也是万不得以情况下才会进行的选择。因为，这种做法一旦公开，Ambrosia的国际形象将受到极大的损害。国际社会将视这种行为是对绑架人质的鼓励，是对恐怖主义的妥协。可是，如果这一切能秘

16、密进行的话，倒不失为一个解决问题的好办法。,2.古巴导弹危机,1962年10月，苏联在古巴布署导弹，从而引起美国的强烈反应，爆发了震惊世界的古巴导弹危机。美苏两个核大国眼珠对眼珠，剑拔弩张，剧烈对抗，使世界处于核战争的边缘。如何正确处理这次危机?美国总统肯尼迪召集了重要的政府阁员进行紧急的磋商，他们重点讨论了下列六项对策，在对正反两方面意见进行充分讨论的基础上，作出了群体的选择。,(1)无所作为。对苏联在古巴建立导弹基地一事不予理睬,分析：用设置在苏联本土的远程导弹对美国实施攻击与从古巴进行导弹攻击在本质上并无太大区别，真正的危险不是苏联所采取的行动而是美国的过度反应。如果美国采取一种无所谓的

17、姿态，那么就会使赫鲁晓夫自讨没趣，瞎忙活一场。 对此方案的否定意见提出了如下理由： 第一，过低估计了苏联这次行动的军事意义，苏联在古巴建立导弹基地不仅能够使其军事进攻能力成倍增加，改变美苏间的战略平衡，而且苏联从古巴对美国实施导弹攻击会使美国的早期预警能力完全遭到挫败。进一步讲，苏联不会就此止步，它将寻找机会，加强布署，投入更大力量发展短程导弹，这种趋势对美国极为不利。,第二，苏联以捍卫古巴革命成果为借口，悍然在美国的家门口舞起刀枪，它的这次布署有着不可否认的政治意义。如果认为其只是出于防务性需要，对此不应神经过敏，那就大错而特错了。苏联的这次行动说明它根本没有把美国总统在多种场合提出的郑重警

18、告放在眼里，已经对美国提出了严重挑战，如果美国无所作为，那么其今后的国际许诺将不会使人相信，外强中干的形象将成为世人的笑谈。,(2)施加外交压力。呼吁联合国或美洲国家组织进行干预，或者与赫鲁晓夫进行秘密或公开的接触,分析：不论通过哪种形式的外交努力，最后的裁定总会伴有一定的交换条件，如美国从意大利和土耳其撤出其导弹布署。当然，美国如果这样去做确是无关痛痒的事，肯尼迪总统也曾在多种公开场合表示过这样的姿态，但是撤可以却绝不能选择这样的时机，美国的这种让步会大长苏联之士气，大灭美国之威风，使苏联得寸进尺，胃口越来越大。而且，欧洲国家会认为美国在关键时刻为了自己的利益会牺牲欧洲的利益，是一位不可信赖

19、的朋友”，在“窃贼”面前，不应考虑怎样进行妥协，而应考虑如何抓住“窃贼”。,此项方案有许多不利的条件： 第一，苏联是联合国安理会的成员，它对安理会的决议具有一票否决的权力。 第二，外交斡旋所耗费的时间往往是很长的，也是难以预料的，这会使苏联赢得充裕的时间把在古巴的导弹基地布署完毕，增加其在谈判桌上的砝码。 第三，派秘使与赫鲁晓夫进行接触，会把外交上的主动权拱手相让，使自己处于一个非常被动且十分软弱的地位。 第四，两国政府首脑的峰会接触，必然导致美国的进一步让步，否则就将难以取得任何进展。,(3)秘密接触卡斯特罗。利用各种渠道，通过多种手段，赋予优厚条件，设法使卡斯特罗与苏联分裂，从而解决古巴导

20、弹危机,分析：古巴导弹危机为美国提供了分裂国际社会主义阵营的一次机会，如果古巴能够在各种利益的强大诱惑下，投入美国的怀抱，那么是再好不过的事情。但是，这种结果的可能性到底有多大，谁都难以作出判断。而且，“请神容易送神难”，导弹设施属于苏联，苏联军人全权负责运输、安装、保护和控制导弹，所以，会不会撤出导弹看来最终要取决于苏联的决定。,(4)武装入侵古巴。导弹危机正好为美国入侵古巴提供了一个借口可以使美国实现其消灭卡斯特罗统治的多年愿望,分析：这个对策直接且简单，不仅能够彻底摧毁苏联设在古巴的导弹基地，而且可以消灭卡斯特罗的政权统治。美国军方已经为此进行了长期的准备，在加勒比地区集中了强大的军事力

21、量，只是苦于没有适当的借口实施这种行动，现在正是一次难得的机会。但是，武装入侵并非上策，似乎缺少理性的考虑。发动地面进攻将使美军面对面地和两万多苏联军人发生冲突，这会把美苏两个超级大国拖入核战争的边缘。不仅如此，比较现实的问题是，苏联很有可能发动对西柏林的军事进攻，从而导致更大规模的军事冲突,(5)实施外科手术式空袭。轰炸苏联在古巴建立的导弹基地，可以显示美国的强硬态度,分析：这是一种积极有效的反应方式，首先能够使苏联在古巴的导弹系统运转失灵，其次能够使苏联人明白，美国处理这次导弹危机的坚定决心，即只要发现威胁美国国家利益的事情，美国就会首先采取坚决的反击行动。当然，空袭行动也面临一定的困难：

22、 第一，轰炸能做到像一次外科手术一样吗? 第二，苏联的轰炸机同样可以轰炸美国本土或美军在国外的基地。,第三，没有炸毁的一些导弹设施有可能发射导弹攻击美国。 第四，轰炸越密集，苏联军人伤亡的可能性就越大，苏联在国内和国际各方面的压力下，不可能不采取报复性行动。 第五，空袭要想取得理想的效果就应采取突然袭击的方式，但这与美国人的传统价值观背道而驰，美国人忘不了珍珠港事件”给他们带来的刻骨铭心的伤痛。,(6)进行海上封锁。通过这种常规形式来处理核冲突，把下一步棋的决策负担甩给赫鲁晓夫,分析：这是一种间接的军事行动，在无所作为与武装入侵之间进行折衷选择。既可避免一定的战争风险又足以表示美国坚定且不妥协的态度。决策在进退两难之时，中庸之道往往成为最佳的选择。美国的这种反应方式会把难题留给赫鲁晓夫，看他下一步如何动作，然后再进一步采取相应对策。相对而言，海军的介入对美国来说是最可取的军事对抗形式，美国海军具有举世公认的强大实力，而且又是在自己的家门口实施封锁行动，成功的把握很大。美国若采取这种常规的形式处理核冲突，