中国城市规划法规体系概要

城市规划体系中的《城乡规划法》惠州市市规划局学习班讲义城市规划体系中的<城乡规划法>1.城市规划与法律---城市规划的形态研究2.城市规划法规的历史演变---城市规划法规的历史研究3.中国城市规划法规体系4.城乡规划法解读1.城市规划与法律---城市规划的形态研究

1.城市规划与法律---城市规划的形态研究城市规划科学与城市规划法律是两个不同的领域。科学是道理，法律是准则。科学道理是一种客观的自然存在，是不以人的意志为转移的；法律准则是人类社会的产物，他与人类的政治、历史与文化密切相关，并且随着他们变化而变化。城市规划法律是城市规划领域的行为准则。城市规划是一个非常复杂和含混的概念，其复杂性表现两个层面，其一他可以从他涉及的对象—即城市规划的领域来认识；其二他也可以将他视为一项集体行动、或组织行为；规划的对象-城市是一个复杂而综合的领域，他包括：土地、建筑、环境、交通、体育与文化设施等，规划法律涉及的空间范围很大，几乎函盖人类所有的物质生活层面；其二规划行为的类型比较多，包括行政管理行为、规划编制行为和开发建设行为等诸多行为主体和活动类型，每种行为都有比较具体的行为规范。这两种复杂性结合在一起构成异常复杂的城市规划法律体系。1.城市规划与法律---城市规划的形态研究1.城市规划与法律---城市规划的形态研究1.城市规划与法律---城市规划的形态研究中西法律的实质与差别。在西方的封建社会中，君主并没有绝对的权力，教王、贵族与君主之间一直存在长期的对抗。在这种特定的历史条件下，就产生了不同于中国的神学，君主的权力或法律的本质归之于人格化、偶像化的上帝。法律是建立在自然法、理性、正义、人权、社会契约等基础上的。正是在这些学说的指引下，形成了西方两大法系共同的法律观念以及法律的基本原则和制度。规划法的作用及其局限性。法是社会团结的底线，否则社会将要崩溃。法也是社会共处的工具，作为社会共处的工具他与社会政治制度密切相关；在专制制度中法是一个阶级统治另一个阶级的工具；其地位低于统治阶级。在民主制度中，他是社会各组织、团体和个人之间的公共契约，其地位高于社会所有成员。法律很难实现一个完美的道德理想的世界。2.城市规划法规的历史演变---城市规划法规的历史研究

2.城市规划法规的历史演变---城市规划法规的历史研究2.城市规划法规的历史演变---城市规划法规的历史研究2.城市规划法规的历史演变---城市规划法规的历史研究当前城市规划的法制化是社会改革的必然趋势，也是法制社会建设的必然要求。在城市规划领域他表现以下几个方面：第一，城市建设的主体多元化，包括外资、国内企事业单位、集体与个体企业公司和个人；第二，政府的职能也发生了变化，一方面其作为城市建设的主体地位更加突出，另一方面它又要协调其他因素之间及利益主体之间的矛盾，使之形成合力促进城市建设。第三，城市社会的分层与分区、城市社会的差异化、利益主体多元化和文化价值上的冲突，使得城市规划的任务不仅仅是建设，还要肩负起“协调”的功能，在城市建设过程中政府不仅是建设的主体，而且还要肩负起协调各方利益的“裁判”角色。第四，伴着城市建设主体的利益多元化，城市规划管理方式与手段亦随之发生深刻的变化。由计划经济时代的行政管理方式向以“法”为手段的社会管理方式的转变。2.城市规划法规的历史演变---城市规划法规的历史研究综观历史发展，解决城市问题存在不同的思想的诸多不同的手段，比如；行政手段是通过权利来干预和限制建设活动，中国古代社会既是如此；习俗和道德对建设活动的自我约束，传统乡村社会就是如此；法律是将社会共识转化为行为规范,并通过国家机器保障；科学的研究和宣传是通过一个理想城市来引导人们的主动建设行为。在解决城市问题的手段中，法律不是全能的、唯一的、最优的手段；他是特定社会制度和社会发展阶段的产物，正确的态度是不能忽视。也不能迷信。法律手段应当与社会制度想结合。3.中国城市规划法规体系中国的法规体系是以宪法为顶端的锥状网络结构；城市规划法规体系是其中的一个支系，《城乡规划法》是仅次于宪法的、处于第二位阶的法律，是城市规划与建设领域的核心法律。规划法规的体系与国家的法规体系是同构关系，也是以《城乡规划法》为顶端的锥状网络结构，不过在规划法的外部环境中还有其他法律，除了上位的宪法之外，还有同位阶的其他法律，比如：土地管理法、水法、行政复议法等几十个法律。城市规划法与宪法是纵向关联，城市规划法规与其他法规也存在一定的联系，这主要是由于城市规划法所涉及的对象——城市规划区是一个复合的空间范围，其中包括土地、建筑、道路、文物、水资源等。城市规划法与这些对象的专门法律的关系，就其法律地位而言，有一些的地位是平等的，有一些的法规地位较城市规划的地位低，但分属于不同的部门和领域，因而，规划法与相关法律的关系是互相协调。3.中国城市规划法规体系3.中国城市规划法规体系3.中国城市规划法规体系b.行政法是调节国家行政机关职权和活动的法律。中国行政法可划分为一般行政法（总则）和特别行政法（分则）。特别行政法通常指民政、治安、文教卫生、交通、市政建设等各方面行政管理的法律、法规。从80年代初《文物保护法》到1997年《公路管理法》都属于特别行政法。一般行政法包括一般行政程序法和行政诉讼法。它涉及对所有行政机关组织活动、程序和行政法律关系都共同适用的基本问题。在城市规划领域，针对政府部门编制、实施规划的行为约束；违反城市规划的行政处罚；针对规划部门决策的法律申诉适用于几部主要的一般行政法，包括《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等。在一般行政法和特别行政法中，都既有实体行政法又有程序行政法。值得注意的是，行政实体法偏重于肯定一般行政机关作为行政主体而享有的管理指挥者的优越地位，确认其所发出的行政行为（对一般行政相对人而言）具有不可抗拒的法律效力，着眼于保证行政权力畅通地运作。尽管实体法内也有行政机关义务和责任方面的条款。但是通常只属一些原则性、概括性的规定，而难以将其具体化和操作化。从某种意义上说，行政实体法仅仅是行政机关用来实施管理的法，而不是用来管理行政机关的法，单凭行政实体并不能真正有效地防止行政机关滥用权力。当前的《城乡规划法》作为城市规划部门主要的管理依据，也具有这些共同的问题。为此，行政法学界一直在推动行政程序法的确立，欲将行政权力的行使规范于安全的轨道。已颁布的《行政许可法》在城市规划领域的适用上，明确了行政许可的种类、原则，城市规划行政许可实施的程序以及相关的法律责任。但对于整体城市规划运作的行政约束，仅有的这部法律仍远远不够。需要程序约束的内容还体现在：3.中国城市规划法规体系d.《物权法》--城市规划在处理土地利用的矛盾时，必然会涉及个人或团体的权利和利益。《物权法》目的就是要确认和保障个人的私有财产利益，其涉及到的利益关系与城市规划同样息息相关。相邻权在性质上是对相邻不动产所有权的延伸或限制，不是一种独立的物权，《物权法》则是对物的支配权进行了全面的限定。物权可以按照不同的标准分为多类。按照权利人是对自有物享有物权还是对他人之物享有物权，将物权分为自物权和他物权。所有物是自物权，所有权之外的其他物权就是他物权。根据标的物是动产还是不动产，将物权可分为不动产物权和动产物权。不动产指土地、附着于土地的建筑物等不能移动或虽可移动但移动就会损害价值的物。不动产之外的物就是动产。因为土地的重要性和有限性，不动产物权的重要性高于动产物权。他物权制度主要就是为不动产设定的。他物权根据设定目的不同，又可分为用益物权和担保物权。用益物权顾名思义就是以实现对物的使用、收益为目的而设立的他物权，如土地承包经营权、国有土地使用权等。目前《物权法》中几个较为突出的提法包括了建筑物中“区分所有权”的规定、国有土地使用权期满后转让的规定、因公共利益而征收或拆迁私人不动产的规定等。这些条例的推出，反映了法律对私人财产的保护和尊重，但具体的标准、条件、程序等仍需要细致的讨论。城市规划在现实的运作中需要时刻关注相关法律对权力的划分和限定。3.中国城市规划法规体系e.在民法法系国家中，经济法一般被认为是介乎公私法之间或公私法混合的一个部门法，是通过国家对经济事务日益增多的卷入而发展成为一个特殊的法律部门。在普通法法系国家，由于缺乏公私法之分的传统，因而虽然存在大量有关国家对经济管理方面的法律，但一般不存在经济法作为一个独立的部门法。中国法学界一般认为，民法主要调整平等主体间的财产关系，即通常所讲的横向的财产、经济关系。至于政府对经济的管理、国家和企业之间以及企业内部等纵向经济关系或行政管理关系，它们不是平等主体间的经济关系，主要由有关经济法、行政法调整，民法基本不作规定。因此经济法作为一个部门法，它调整的对象是国家在对经济实行宏观调控过程中的关系。《城乡规划法》是否属于经济法范畴？从不同层面理解可以有不同的解释。1990年代以前我国的经济形态依然以计划经济为主，城市规划作为“国民经济的具体化和空间化”实质是国家实施经济计划的一个手段，因此，计划经济时期的城市规划相关法规不言而喻地可以归属于我国对经济法划分的范畴。而从经济法的广义对象看，凡调整不同生活领域中的财产关系的法律规范，都是经济法（见1920年代苏联法学界观点）。《城市规划法》主要调整的是在城市地域范围内进行各项建设活动过程中所发生的各种社会经济关系，既包括了国家——地方的经济调控关系，也包括了市场经济中各种利益主体的经济协调关系，因此，它也属于经济法的广义范畴。3.中国城市规划法规体系中国城市法规体系结构是一个以《城乡规划法》为核心的锥状网络结构的城市规划专门法规体系。其特点是纵向联系，表现为以《城市规划法》为顶端的分支式层级结构，《城市规划法》是这个领域的最高法律和核心法，其他行政规章和地方法规是他的配套与完善，他们都不得同《城乡规划法》相抵触，同时这个体系的结构是上位法制约下位法，下位法是上位法的补充与完善。3.中国城市规划法规体系3.中国城市规划法规体系第二层次A：国家城市规划部门法规主要包括建设部（单独或连同相关部门）在城市规划编制、管理实施方面出台了一系列与规划法相配套的法规。由于城市规划基本法具有纲领性和原则性的特征，它不可能对细节性内容作出具体规定，因而需要有相应的配套法来阐明基本法的有关条款的实施细则。如《城市规划编制办法》、《建设项目选址规划管理办法》、《历史文化名城保护规划编制要求》等。3.中国城市规划法规体系3.中国城市规划法规体系第二层次C：地方城市规划法规包括了省级和市级两个层面。地方立法部门根据国家城市规划法和相关的法律法规，结合当地社会、政治经济文化等方面的具体情况，确立地方城市规划制度的基本框架，明确地方城市规划编制、实施的程序和原则，建立城市规划法规与各地方法规之间的相互协同关系。如《广东省城市控制性详细规划管理条例》，《广州市城市规划条例》等。3.中国城市规划法规体系3.中国城市规划法规体系第四层次：市、县人民政府颁布的规章、条例和规范，以及城市总体规划、分区规划、详细规划和其他专项规划等。城市规划经法律程序的审批后具有法律效力，因此城市规划文本同样具有法律法规的特征。城市规划文本是根据国家和地方的各项法律法规，针对特定地域范围内的城市建设和发展内容进行具体规定的法定文件。城市规划文本应当包括两部分内容，即文字性的文本和对文字文本进行说明或具体化的图纸。我国城市规划编制的完整过程由两个阶段五个层次组成，即总体规划阶段和详细规划阶段；市（县）域城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划。其中城镇体系规划还包括全国性和省域，也可以根据现实需要制定跨区域城镇体系规划。3.中国城乡规划法规体系3)城乡规划法的构成与配套法律的关系3.中国城乡规划法规体系3.中国城市规划法规体系4)城市规划相关法律：城市是人类社会存在的主要形式，他是一个综合而复杂的对象和领域，为了人类社会稳定和谐的发展，针对城市中的不同要素、或不同层面和属性制定了一系列的法律法规，城市规划法规只是其中的一个部分。也正是城市这个复杂而综合的对象使得城市规划法规与其他法规发生联系，这种联系是复杂而多样的。站在城市规划的角度，相关法律主要与城市规划编制和城市规划行政管理有关行为相联系，有些相关法律是与城市规划法律相平行的法律规范文件。就法律地位而言，城市规划法比相关法规的某些文件要高，但它不能决定和支配这些法规。根据与城市规划法律法规的相关性，可大致分为三类：1)与土地权属、用途管理、土地特征及其要求相关的法律，如《土地管理法》、《文物保护法》；2)与城市重要设施有关的法律，如《城市道路管理条例》、《城市绿化条例》；3)在城市规划和建设过程中与城市环境和社会安全有关的法律，如《建设项目环境保护法》、《保守国家秘密法》等。这类法律均与城市规划的编制和实施存在一定的相关性。3.中国城乡规划法规体系城乡规划相关法律的分类构成3.中国城市规划法规体系4.城乡规划法解读1。立法目标的转变，从实现社会主义建设目标转变为“改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。2。建立“城乡空间一体”的规划体系框架3。调整并更加明确的规定各级地方政府的权力和义务。4。重构了城乡规划体系5。调整和完善了城乡规划实施过程中“规划许可证”制度6。建立了城乡规划修改和城乡规划的监督制度。7。强调公民法人的合法权益的保护，相关利益人的知情权，以及社会成员监督城市规划的权力。8。明确了违法行为和法律责任4.城乡规划法解读城乡规划的结构与构成

第一章总则第二章城乡规划的制定

第三章城乡规划的实施

第四章城乡规划的修改

第五章监督检查

第六章法律责任

第七章附则4.城乡规划法解读—总则总则：1。立法目的、2。适用范围、3。权力的划分、4。规划体系、5。规划制定和实施的原则和要求等4.城乡规划法解读—总则立法目的：

为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。

“为了加强城乡规划管理制定本法，清晰的表明规划法属于行政法范畴。规划法的目标是：协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，是立法目标。显然，这里混淆了城市规划的目的与规划法的目的。城乡规划法的功能是为制定城乡规划的参与者提供一些原则和规则（有些规则是强制性的，有些规则是非强制性的），同时为已制定的城乡规划的实施提供法律上保障手段，属于为决策和执行决策服务的范畴（刘家海/蒋明杰）。规划法既作为规划工作（规划制定）的框架，又作为实施规划的工具的重要意义（G.阿尔伯斯）。”协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展“的目的只能通过具体城乡规划制定和实施来实现，这个目标的实现取决于规划制定和实施过程中参与者主观和客观方面非常复杂的因素，法律作为工具和手段无法实现上述具体的功能目标。法律作为行为规范是实现这个目标的保障措施之一。立法的目标应当是权利的界定保障和行为的限定，城乡规划法的目的应当是城乡规划的制定、城乡规划的实施、城乡建设活动，以及城乡规划的监督等领域参与者的权利界定和保障，以及各项行为的规范。4.城乡规划法解读—总则法律的适用范围--名词概念的法律界定条文：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。

本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

4.城乡规划法解读—总则本条阐明规划法是使用范围，包括：1）行为范畴：制定、实施和建设；2）行为的空间范畴：建设活动限定在“规划区”。本条界定了“城乡规划”和“规划区”两个概念，“建设活动”没有法律解释，显然不完备。城乡规划的监督和城乡规划的公共参与没有纳入本法范畴也存在缺失。城乡规划作为法律地位的文件，规划制定过程中公共参与是规划成果合法性的基础。公共参与行为必须获得法律保障。4.城乡规划法解读—总则“建设活动”没有法律的解释，在实践中容易导致法律适用的混乱。旧法建设活动的法律解释是：指在城市规划区内所从事的一切与城市规划有关的建设活动。具体由以下几方面组成：1）任何部门、单位、集体和个人在城市规划区内，以新建、扩建、改建方式进行的各类房屋的建设，以及房屋建筑附属或单独使用的各类构筑物的建设。2）市政建设部门及有关部门在城市规划区内，以新建、扩建、改建的方式进行的城市道路、桥涵、地铁、广场、停车场及附属设施，对外公路、铁路、港口、机场及附属设施等的建设。3）市政建设部门及有关部门在城市规划区内，以新建、扩建、改建的方式进行的给水管道及水源地设施、排水管道及污水处理设施、燃气输送管道及各类调压设施、热力输送管道及集中供热设施、电力输送线路及供变电设施、通讯线路及附属设施等的建设。4）市政建设部门及有关部门在城市规划区内所进行的防灾工程、绿化美化工程、以及其他工程的建设。5）为了完成上述各项建设工程或因其他需要而进行的各类结构简易的临时性建筑物、构筑物、工程管线或其他设施建设。4.城乡规划法解读—总则法律规定主体的权力与责任城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。

县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。

县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。

制定城乡规划是法定的责任和义务，这个责任和义务的主体依据城乡规划的类型来确定；1）全国城镇体系规划—建设部；2）省域城镇体系规划---省建设厅3）城市总体规划---市政府5）镇总体规划：A县政府所在地—县政府;B其他镇—镇政府6）分区规划---市镇规划局7）乡村规划—县以上政府划定需要编制乡村规划的区域，该区域内的乡镇政府是乡村规划的主体。8）国家鼓励和指导未纳入规划区域的乡村编制规划，编制主体和该规划的法律地位不明确。这个规定在城乡规划制定的章节有详细的规定。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求，规划要求在具体在规划成果中体现，从而在法律层面上肯定规划成果的地位，规划区内的建设活动违法规划要求就是违法。在国家法律层面上确定规划成果对建设活动的限定的法律地位。4.城乡规划法解读—总则

第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。1）制定城乡规划的一般原则：应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则。2）制定和实施城乡规划的要求：改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

3）城镇总体规划制定的要求合理确定城市、镇发展规模、步骤和建设标准。4）规划区内建设活动的要求：a.遵守城乡规划法（第二条）b.符合规划要求（第三条）符合城乡规划成果的要求c.遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。（第四条）4.城乡规划法解读—总则4.城乡规划法解读—总则4.城乡规划法解读—总则4.城乡规划法解读—总则4.城乡规划法解读—总则第七条经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。

本条重申了城乡规划成果的法律地位。依法批准的城乡规划就是指具体的城乡规划成果。

4.城乡规划法解读—总则4.城乡规划法解读—总则4.城乡规划法解读—总则4.城乡规划法解读—总则4.城乡规划法解读—城乡规划的制定法律是行为的规范，城市规划制定行为包括：组织编制、编制和审批三种行为和三个环节；规划制定的三种行为分别对应三个不同的主体：组织编制的责任主体、规划设计单位、规划审批的责任主体，规划的组织编制和审批权力属于不同层级的政府及其部门。我国城乡规划制定的基本法律制度是按城乡规划体系的类型确定相应的组织编制主体、规划设计单位、审批主体；规划法以空间尺度划分城乡规划体系，与政府行政管辖范围相对应。本章的主要内容包括：1）城乡的组织编制：组织编制的的责任主体、组织行为的准则与程序；2）城乡规划的规划审批：规划审批的主体与相关组织、审批的要求与审批程序3）城乡规划的编制：规划编制的单位的资质要求、城乡规划编制的基础资料、城乡规划的主要内容、空间范围与时限要求，编制的程序要求；4）城乡规划的公布：4.城乡规划法解读—城乡规划的制定4.城乡规划法解读—城乡规划的制定4.城乡规划法解读—城乡规划的制定4.城乡规划法解读—城乡规划的实施4.城乡规划法解读—城乡规划的实施城乡规划的管理简化“一书两证”制度，调整“一书两证”发放的使用条件。调整“一书两证”发放的机关主体；其一上移：上级政府城乡规划行政主管部门有直接干预许可证发放的权力；其二下放：省、自治区、直辖市人民政府授权的镇人民政府有权核发建设工程规划许可证。乡村区域实行“乡村建设规划许可证”。4.城乡规划法解读—城乡规划的实施其他一般要求：建设过程中处理保护与发展的原则临时建设的规定规划验收权利与规定强化土地出让环节的规划设计条件的法律地位，和作为土地使用权证的前提条件。4.城乡规划法解读—城乡规划的修改城乡规划的修改城乡规划修改实行申请-批准制度城乡规划修改的事由、要求和过程1）城镇体系规划、城镇总体规划修改2）控制性详细规划的修改3）村庄规划的修改4）近期建设规划的修改5）“一书两证”内容的修改6）批准后的修建性规划总平面的修改。

4.城乡规划法解读—城乡规划的监督检查监督检查规划监督的主体包括：1.行政、2.人大、3.社会监督；监督的对象:1.行政机构:规划组织编制、审批、修改和实施的行政机构，2.规划的内容:监督的内容包括组织编制、审批、修改和实施。4.城乡规划法解读—城乡规划的监督检查行政监督的权力：1）上级政府监督下级政府，及城乡规划行政主管部门。同级政府监察城乡规划主管部门，主管部门内部领导监察下级，纪律检查业务等构成行政监察的系列。2）