中国公共安全管理现状

中国公共安全管理现状

第二章中国的自然灾害及其管理

中国是受自然灾害影响最为严重的国家之一，几乎所有类型的自然灾害在中国都有不同程度的发生。因此，中国政府与人民同自然灾害的斗争也有久远的历史，对于一些常见的灾害如洪水等，积累了丰富的应对经验。新中国成立后，中国陆续颁了许多与自然灾害防治和应急管理相关的法规和条例，形成了政府统一领导、部分分工负责的管理体制，在自然灾害的防治和灾民救助与帮助灾民恢复生产、生活方面发挥了巨大的作用。第一节中国自然灾害概况

在原始社会和封建社会中，自然灾害对人民的生命和生产、生活的打击往往是毁灭性的。人类出于基本生存的需要，与自然灾害展开了殊死的抗争。可以说，与自然灾害的斗争伴随着人类的整部发展史。一、自然灾害的概念和种类自然灾害是指由于自然原因而发生的对人类的生命、财产及其赖以生存的资源和环境造成威胁和损害的事件。依据形成发展过种的长短，自然灾害可分为突发型与缓发型（或称累积型）灾害；依据因果关系可分为原生灾害、次生灾害和复合灾害；依据灾害的成因可分为气象灾害、海洋灾害、地质灾害、生物灾害、宇宙灾害等。（见表2.1）分类标准分类举例形成发展过程的长短突发型（致灾因子达到一定强度，在很短时间内迅速发展、爆发的灾害）海啸、龙卷风、火山爆发、地震、山洪等缓发型（致灾因子经长期积累，使胁迫逐渐增强，直至造成的灾害）干旱、冷害、温害、森林病虫害等因果关系原生灾害（灾害链中最早发生起主导作用的灾害）

可以引发滑坡、涨石流的暴雨

次生灾害（由原生灾害诱导出的灾害）

暴雨所引发的洪水、滑坡或泥石流

复合灾害（多种灾害伴随发生的灾害）台风，包括风灾、暴雨、巨浪、风暴潮灾害成因气象灾害（由于大气圈的异常活动和变异引发的灾害）干旱、洪涝、低温、高温、风灾、冰雹、沙尘暴、雪崩等

海洋灾害（由于水圈异常活动和变异引发的灾害）

风暴潮、海啸、灾害性海浪、冰山等地质灾害（由于岩石圈的活动引发的灾害）滑坡、崩塌、泥石流、地裂、地震、炎山喷发等生物灾害（由于生物圈的异常活动引发的灾害）农作物和森森病害及是害、农作物草害、畜禽病等宇宙灾害（由于天体和宇宙异常现象引发的灾害）陨石、强紫外线辐射杀伤、太阳电磁波紊乱等表2.1自然灾害分类二、中国自然灾害概况

中国是世界上自然灾害最严重的国家之一。灾害种类多、发生频率高、分布地域广、灾害强度大、造成损失重大。从1949年至20世纪末，自然灾害给中国造成的直接经济损失多达数万亿元人民币，年均损失约占国内生产总值（GDP）的3%~6%，约占财政收入的30%。其中20世纪50年代平均每年直接经济损失476亿元，60年代为564亿元，70年代为635亿元，80年代为760亿元，90年代前半期就已超过1000亿元。20世纪90年代至今，随着社会经济的进一步增长，自然灾害带来的经济损失也更加巨大。从1998~2004年，年均直接经济损失达2023亿元。

同时，自然灾害也造成重大的人员伤亡。见表2.2表2.21993~2004年中国灾情统计

在所有的灾害中，对中国影响最大的主要有：

气象灾害中的干旱、洪涝、热带气旋、低温迸冻害、冰雹；海洋灾害中的风暴潮和海浪；地质灾害中的地震、崩塌、滑坡、泥石流；生物灾害中的农作物病虫害、森林虫害。

（一）气象灾害据世界气象组织统计，气象灾害占自然灾害的60%左右。在中国，气象灾害是最为广泛、最为严重的自然灾害。

1.干旱在中国，干旱是气象灾害中影响面最广、最为常见的气象灾害。据统计，从公元前206年到1949年，中国几乎每2年就要发生一次较大的旱灾。1949年以来，每年因旱受灾的农作物约达2000万公顷。根据民政部公布的数字，在2000~2002年的3年间，因旱受灾面积10121.7万公顷，平均每年3373.9万公顷，约占全部受灾面积的66%；因干旱绝收1699.4万公顷，约占全部绝收面积的66%；因干旱绝收1699.4万公顷，约占全部绝收面积的68%。洪涝灾害是指洪水灾害与雨涝灾害。洪灾是指江河或人工水流泛滥造成的灾害；涝灾是由于长时间降雨产生大量的积水径流，淹没地势较低处所造的灾害。中国是世界上洪涝灾害最严重的国家之一，特别是中国的东部和南部地区遭受的损失尤为严重。从公元前206年到1949年间，中国平均2年就会遭遇一次较大的洪涝灾害。从1949年到2000年，中国因洪涝灾害受灾面积每年平均为920万公顷，在2001~2003年的3年间，平均每年受灾面积达1254万公顷，呈逐年递增趋势。

2.洪涝3.热带气旋热带气旋是指在地球上热带或亚热带海洋地区出现的气旋型旋涡。在中国，依据强度，热带气旋可分为热带低压、热带风暴、强热带风暴和台风。中国是世界上受热带气旋影响最严重的国家之一，平均每年约有7个热带风暴或台风登陆。热带气旋的影响范围主要是太行山—武陵山以东地区，特别是东南沿海地区，具体包括辽宁、山东、浙江、福建、广东、广西、海南、台湾等地。4.低温冻害

寒潮、霜冻、大雪、结冰、冷雨等带来的灾害统称为低温冻害。由于高纬度地区聚集的强冷空气入侵造成的大范围剧烈降温，并伴有大风、雨雪和冻害等现象的天气过程叫寒潮。中国的低温冻害以东北最为严重，其次是华北、西北和长江流域，华南地区受影响最轻。以2003年为例，中国农作物因低浊冻害而受灾的面积达448.3万公顷，绝收37.9万公顷。5.冰雹

中国是世界上受冰雹影响最大的国家之一，为此每年会遭受几亿到十几亿元的经济损失。冰雹大体沿着山系分布，受害最严重的地区是青藏高原，其次是北方山地地区以及云贵高原。

（二）海洋灾害

中国濒临太平洋、渤海、黄海、东海以及南海海域，大陆海岩线总长度为18000千米，海岛海岩线长14000千米。海洋提供的丰富资源和便利条件使我国东南沿海地区成为经济发达区域，GDP占全国的58%，人口近5亿，占全国的40%。但是，海洋在为中国带来巨大的财富的同时，也带来相当多的灾害；而发达的经济和密集的人口也使海洋灾难造成的损失更加巨大。1991~2000年的10年间，海洋灾害带来的直接经济损失平均每年129.4亿元，最严重的1997年，高达310亿元，死亡人口平均每年390余人。中国遭遇的海洋灾害一般有风暴潮、海浪、赤潮、海冰等，其中以风暴潮和海浪灾难最为严重。1.风暴潮

风暴潮是指由于大气的扰动（通常为温带气旋或台风），海平面异常升高，使潮位远远超过正常潮位而漫溢至陆地的现象。根据诱发原因，风暴潮一般分为温带风暴潮和台风风暴潮，中国是世界上少数能遭受到两种风暴潮的国家之一。风暴潮是中国第一大海洋灾害，其经济损失约占全部海洋灾害经济损失的80%。中国历史上死亡人数最多的风暴潮发生在清康熙三十五年的上海，共10万余人丧生。仅在1989~1998年的10年间，风暴潮造成的直接经济损失达1200多亿元，死亡人口达2690人。

2.海浪

海浪是中国的第二大海洋灾害，它是指由海面风产生的海面波动。海浪的波高一般是几厘米至20米。浪高超过3米的大浪就可能对过往的绝大多数船只带来威胁；而浪高超过6米的狂浪则会成为较大灾害。据统计，在1966~1990年的25年间，中国近海及其邻近海域出现了700次6米以上的狂浪。通过对1982~1990年中国海浪灾害的统计可以看到，中国平均每年沉损2600艘船舶，死亡520人，每年的直接经济损失约10亿元。

3.赤潮赤潮是海水中某些小的浮游植物、原生动物或细菌，在一定环境条件下突发性地增殖聚积，引起一定范围内一段时间的海水变色现象。赤潮并非总是红色，还可在呈黄、绿或褐色。赤潮会威胁海洋生物的生存条件，毒害海洋生物，甚至间接造成海产品食用者的死亡。如1998年的赤潮，由于时间长、范围大，经济损失高达10亿元。近20多年来，中国沿海的赤潮灾害呈逐渐上升趋势。20世纪70年代年均不到两次，80年代年均近21次。90年代年均二三十次以上，而2001~2003年共发生264次，年均达到88次。

中国的海冰灾害主要发生在渤海、黄海北部海区，海冰灾害会导致船只滞留海中，中断运输、海上生产与海上工程；破坏船，造成人员伤亡、漏油、溢油等次生灾害。中国在1947年、1957年、1969年和1977年等年份生过严重的海冰灾害。特别是1969年1月下旬到3月中旬的海冰，使整个渤海几乎全部被冰覆盖，造成直接经济损失近亿元，间接经济损失数亿元。

4.海冰2008年5月12日汶川大地震2.滑坡、崩塌、泥石流

滑坡、崩塌、泥石流也是比较严重的地质灾害，分布面积约占中国国土面积的45%，其中以西南、西北地区为主。据调查，全国有滑坡数万条，坍塌数千处，灾害性泥石流沟1.2万条。从1949年至1990年，此类灾害给中国至少造成100亿元的直接经济损失，年均死亡200余人。

2008年9月8日，山西襄汾溃坝事故，

共造成260人遇难。

（四）生物灾害

中国主要的生物灾害是农作物生物灾害和森林生物灾害。

农作物生物灾害，是指对农作物有害的病、虫、草、鼠等生物在一定条件下大量流行，使农作物大面积变质、减产甚至绝收的灾害。中国重要的农作物生物灾害约有1400种，其中包括550种病害、770种虫害、60种草害和20种鼠害。中国每年因农作物灾害损失200亿公斤粮食、2亿公斤棉花，经济损失近百亿元。森林生物灾害，是指森林的微生物、昆虫、鼠类超过一定的限度，使林木死亡、减产的灾害。中国的森林生物灾害主要包括5020种虫害、2918种病寄存器和160多种鼠害。20世纪80年代以来，中国每年森林生物灾害面积超过1亿亩，林木生长量减少约1000万立方米，因灾枯死的森林面积约500万亩。三、中国自然灾害的特点

中国幅员辽阔，地形条件和环境条件复杂；濒临太平洋、渤海、黄海、东海以及南海海域，大陆海岸线总长度为18000千米；地处欧亚、太平洋和印度洋三大板块交汇地带；受季风气候影响强烈；同时中国人中众多，经济欠发达，抗灾能力相对较低……种种因素使中国的自然灾害具有如下主要特点：

（4）灾害具有地区性差异。如东北平原、三江平原以及青藏高原是低温冻害的多发、重发区，其次是江淮平原，基本呈面状分布。再如西南地区和青藏高原东南部是滑坡、泥石流的多发、重发区，其次是华中地区和黄土高原地区。（5）人为因素不可忽视。人口日益增长、掠夺式开发，这些都会对地球的环境产生影响，而这种影响达到一定程度，也会以自然灾害的形式降临。因此，在探讨如何应对自然灾害的时候，对人类自身的行为也要进行必要的检讨。第二节中国自然灾害管理

一、自然灾害相关法规和文件

灾害立法是灾害管理的制度保障。在与自然灾害的不断斗争中，中国已经颁发了近百部防灾、减灾类的法律、法令。特别是近几年来，中内和地方各级政府又制定了多项自然灾害应急管理预案。在中国的自然灾害管理逐步走向法制化的同时，也为我国综合应急管理机制的形成和发展积累了宝贵的经验。

目前，中国自然灾害管理的法律、法规及相关文件主要包括：二、自然灾害相关管理机构三、自然灾害相关管理实务

鉴于中国自然灾害管理是分灾种、分部门进行的，因此，我们分别以地震、洪水灾害为例，分析中国的自然灾害管理的内容和过程，并探讨作为灾害救援主责部门的民政部的灾害应急工作方法。（一）从地震防治看中国自然灾害管理

（3）防震减灾的宣传、培训。各级政府应当组织有关部门开展防震减灾知识的宣传教育，增强公民的防震减灾意识，提高公民在地震灾害中的自救、互救能力；加强对有关专业人员的培训，提高抢险救灾能力。（4）救灾的资金与物质储备。根据需要，地方政府在财政预算和物资储备中应安排适当的抗震救灾的资金与物资。

在此过程中相关部门应承担各自的职责，如：卫生及相关部门：灾区县级以上地方政府组织卫生、医药和其他有关部门实施伤员医疗救助和卫生防疫等工作；民政及相关部门；灾区县级以上地方政府组织民政和其他有关部门，设置避难所和救济物资供应点，提供救济物资，妥善安排灾民生活，做好灾民的转移和安置工作；审计部门：各级政府的审计部门应当加强对地震救灾资金使用情况的审计监督，严防任何单位和个人截留、挪用地震救灾资金和物资。（二）从洪水灾害管理看中国的自然灾害管理

洪水是中国发生比较频繁的自然灾害之一，在与洪水的常年斗争中，中国积累了比较丰富的经验，形成了比较完善的应急管理机制。有防污抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门。国家防汛指挥机构制定长江、黄河、淮河、海河的防御洪水方案。跨省、自治区、直辖市的其他江河的防御洪水方案，由有关流域管理机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府制定。有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府根据流域综合规划、防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准等相关法规，制定防御洪水方案（包括对特大洪水的处置措施）。各级防汛指挥机构和承担防汛抗洪任务的部门和单位，必须根据防御洪水方案做好防汛抗洪准备工作。各级人民政府防汛指挥机构根据当地的水情宣布进入紧张防汛期。在紧急防汛期内，气象、水文、海洋、电信、运输、电力、物资材料供应等有关部门应争按照各自的职责保证防汛抗洪工作的进行。中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应执行国家赋予的抗洪抢险任务。图2.1中国备灾机制示意图灾害相关部门科研机构及大学灾害相关部门中央政府地方政府制定应急措施

（2）应对工作

1)紧急转移灾民2)各级政府组建的灾害评估小组，迅速赶赴灾区，对灾情和灾区的需求做出全面评估

3)采取多种方式，妥善安置紧急转移出来的灾民4)解决灾民的吃穿困难5)解决治病问题6)组织发动救灾捐赠（3）恢复工作

洪灾过后，中央政府确定灾后重建方针，同时对灾民生活做出了妥善安排。据统计，用于灾民吃、穿、住、治的款物总计达141.5亿元，为帮助灾区群众渡过难关奠定了坚灾的物资基础。

1）帮助灾民抢建过冬住房；

2）区别不同情况、采用不同方式解决灾民的吃粮问题。（三）民政部的灾害应急工作

民政部是中国专门负责灾害救助的部门。2004年6月国家颁布实施了《民政部应对突发性自然灾害工作规程》（以下简《规程》），完善了此前的工作规程，确立了民政部灾害应急工作的四级响应制度。《规程》还特别指出，如遇“事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡，需要紧急转移安置或生活救助的”，也应按此工作规程操作。2004年民政部启动此应急响应12次，其中四级6次、三级5次，二级1次。此四级响应制度分级依据是灾害损失情况，详见表2.4。表2.4民政部四级响应分级标准

灾情分级省（自治区、直辖市）灾害损失死亡人口（人）转移安置人口（万人）倒塌房屋（万间）四级30~5010~3010~0三级50~10030~8010~15二级100~20080~10015~20一级200以上100以上20以上

进入响应状态后，民政部应采取相应的措施，一般包括：管理、评估、发布灾情和救灾信息；协调有关部门落实中央的救灾措施，安排灾民转移后的基本生活；派遣工作组，指导灾区救灾和灾后重建工作；为灾区调拔救灾资金和物资；组级社会的救灾捐赠，呼吁国际援助等。灾情和救灾工作稳定后，由有关部门人员确定响应状态的终止。图2.2一级响应启动流程图四、中国自然灾害管理中存在的主要问题

中国的灾害管理体