领导者应对突发事件的方法与艺术案例研讨

清华大学中国应急管理研究基地博士后/专职研究人员王郅强博士2009-05-192025/4/111主要内容

一、导言二、案例：“5.12”大地震后的政府应急响应三、理论：如何认识突发事件应急管理四、反思：贵州省“6.28”翁安事件五、结语2025/4/112一、导言

“我们不能因为

问题困难就不去做；

恰巧相反，正是因

为我们不做，才使

问题变得越来越困

难。”

2025/4/113社会发展与时代特点：2025/4/114忧患意识：最好的时候也许是最危险的时候2025/4/1152025/4/116二、“5.12”大地震后的政府应急响应2025/4/117提纲：有关的背景汶川大地震响应的特点成功的原因存在的问题未来的思考2025/4/118有关背景：中国位于世界两大地震带-环太平洋地震带与欧亚地震带的交汇部位。在20世纪里，全球共发生3次死亡人数过20万的强震，其中两次在我国；一次是1920年宁夏海原地震，造成23万多人死亡；一次是1976年唐山地震，造成24万多人死亡。上世纪以来，中国共发生6级以上地震近800次。1900年以来，中国死于地震的人数达55万之多，占全球地震死亡人数的53%；1949年以来，100多次破坏性地震袭击了22个省(自治区、直辖市)，其中涉及东部地区14个省份，造成27万余人丧生，占全国各类灾害死亡人数的54%。地震及其他自然灾害的严重性构成中国的基本国情之一。2025/4/1192025/4/1110有关背景：1900年至2001年6级以上地震分布20世纪我国地震情况：8.0级以上地震17次；7.0~7.9级地震65次6.0~6.9级地震382次2025/4/11112008年5月12日14时28分，四川汶川8级特大地震大地震的特点：突发性并特别紧急震级高、范围广、后果特别严重？人员伤亡？财产损失？地质灾害？疫病流行？经济危机？社会秩序？政府形象？国际声誉？救援难度特别大？抗震救灾的阶段划分：初期响应：救人中期安置：安置后期恢复：重建汶川大地震82025/4/1112应急响应的五大特点1、非常快速。2、非常有效。3、以人为本。4、信息透明。5、协同应对。2025/4/1113特点1：非常快速2025/4/1114特点1：非常快速2025/4/1115特点2：非常高效据总参谋部报告，截至7月８日２４时，抢险救灾人员已累计解救和转移１４７９７２８人。据民政部报告，截至7月９日１２时，向灾区调运帐篷１５７．９７万顶、被子４８６．６９万床、衣物１４１０．１３万件、燃油１８３．６万吨、煤炭３９２．１万吨。据住房城乡建设部报告，截至7月８日，地震灾区过渡安置房已安装４４．７６万套、正安装２．３６万套、待安装５．０６万套，生产地发运１．７５万套。据财政部报告，截至7月９日１２时，各级政府共投入抗震救灾资金５６０．８８亿元。中央财政投入５０７．４８亿元，地方财政投入５３．４０亿元。据民政部报告，截至7月９日１２时，全国共接收国内外社会各界捐赠款物５６９．２５亿元，到账款物５６５．０２亿元，已向灾区拨付捐赠款物合计２０４．７９亿元。据交通运输部报告，截至7月９日１２时，公路受损里程累计５３２９５公里，已修通５２４１８公里。据水利部报告，截至7月９日１２时，受损供水管道累计４８２７５．５公里，已修复４４６２６．１公里。2025/4/1116特点3：以人为本2025/4/1117特点4：信息透明2025/4/1118特点5：合作应对政府机构之间相互合作政府与社会各类企事业单位和民间组织等之间的通力配合真诚接受各种国际人道主义援助。国家危机应对网络志愿组织中央政府地方政府私人组织国际资源社会及民众2025/4/1119四川汶川“5.12”地震灾后反应:2025/4/1120应急成功的原因各级政府及其领导人亲民、为民、以人为本的意识非常强烈。对于地震灾害，我们有一整套应急准备与响应预案。本次特大灾害发生后的风险有相对确定性的把握2025/4/1121尚存的问题（1）自然灾害应急救助预案中的预警与响应分级标准对跨域灾害、巨灾等规定不够明确没有宣布国家总体应急一级响应预案的启动，或没有宣布某些特定受灾区域进入紧急状态没有及时启动地震灾后专家咨询机制这次巨灾也暴露了我们在防震减灾和抗震救灾方面的诸多具体问题。受灾地区有关政府部门对该地区的中长期地震风险重视不够，他们在灾前普遍没有做好地震风险的各项准备与防灾减灾工作。2025/4/1122尚存的问题（2）应急避难场所的建设，除了成都外，其它城市普遍没有大的进展；如建筑的防震标准普遍偏低，尤其是学校医院等建筑的防震标准偏低；政府及权威媒体灾前对公民的防震教育普遍缺位；其它与抗震救灾相关的巨灾保障性准备也非常欠缺，如交通保障、通讯保障、物质保障、设备保障和巨灾风险保障等均不充分；国家及地方的地震专业救援队伍建设远远满足不了实际的救灾需求；众多部门及相关主体卷入救灾后的前线指挥依然存在协调不畅的问题等。2025/4/1123面向未来的思考2025/4/1124三、总结：如何认识突发事件应急管理

1、概念界定所谓应急管理，就是通过一系列有效行为措施来预防和处理突发公共事件，以保障人们正常生产和生活，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。从最广泛的意义上说，应急管理包含对危机前、危机过程中、危机后所有方面的管理。

应急管理的最关键要素：如何争取更多时间？如何获得更多信息？如何降低损失与成本？如何变威胁为机遇？

2025/4/11252、突发事件应急管理的特征2025/4/11263、突发公共事件应急管理的阶段模式（1）三阶段模型：事前－事中－事后事后管理：做好善后、恢复、总结和改进事前管理：防范于未然，做好预防、预测和预案

事中管理：控制事态，处理好危机事件,将损失降到最低限度应急管理阶段及内容2025/4/1127（2）四阶段模型：芬克（Fink）提出第一阶段：征兆期，有线索显示有潜在危险的危机可能发生；第二阶段：发作期，具有伤害性的事件发生并引发危机；第三阶段：延续期，危机的影响持续，同时也是努力消除影响、降低损失的过程；第四阶段：痊愈期，危机已经完全解决，恢复、总结、完善、提高。2025/4/1128阶段特征事前（酝酿）阶段危机发生前各种先兆出现的阶段。社会系统或者组织长时间的积累矛盾，处于量变阶段。这是预防、解决危机事件最容易的时期，但是却因为没有明显的标志，事件没有发生或未引起人们关注而不易被人察觉。当这些先兆处理得好，危机往往得到避免。否则，就会进入下一个阶段。事发阶段关键性的标志危机发生，事件演变迅速，出人意料。它在四个阶段中持续时间最短，但是社会冲击、危害最大，马上引起社会关注。事中阶段危机得到迅速控制，但没有得到彻底解决，事件的影响还在持续，应对不当，还有激化升级的可能。事后（解决）阶段问题逐步得到妥善解决，关注度下降，逐步恢复正常状态。此阶段是消除事件影响，进行组织再造和改革的有利时机，处理得好，可以避免以后类似事件得发生，还可促进组织进入新的发展周期。（3）应急管理四个阶段特征与行动事前事发事中事后1.预防准备2.监测预警3.信息报告4.决策处置5.善后恢复6.调查评估7.公共沟通8.社会动员9.应急保障应急管理阶段行为过程图示2025/4/11292025/4/1130（3）处置与救援---初期响应：隔离事态第一，现场人员保持冷静，尽快组织自救和互救第二，有关机构迅速启动预案，成立机构，组织人员第三，价值偏好：以人为本，生命财产安全，环境安全，社会稳定……第四，及早注意隔离心理危机与媒体危机及其他衍生危机第五，保证组织内其他部门正常运转第六，防止“谴责游戏”2025/4/1131---全面响应：全面管理第一，领导作用：如何理解领导亲赴第一线？（象征、协调、关键决策）第二，危机决策（与常规决策的本质差别）第三，协调管理（等级与非等级协调；资源协调；部门协调）第四，公共沟通（信息公开、透明、知情权、监督权）第五，公民参与（主体多元化趋势）（4）恢复与重建-如何持久（灾害恢复的持久性与人焦点注意力转移性）-对事件原因和处理过程调查与分析（避免随意性）-总结经验与吸取教训（奖励与问责）-下一步怎么办？（应该有超越）2025/4/1132比如:现场恢复恢复责任追究宣布应急结束的程序

事故调查与后果评价现场清理和受影响区域的连续检测撤离和交接程序

恢复正常状态的程序

2025/4/1133左上为三个事件相关者右下为死难学生李淑芬四、贵州省“6.28”瓮安事件2025/4/1134瓮

安

县

情况2025/4/11352025/4/11362025/4/11376.28瓮安事件的初始经过：2025/4/11382025/4/11392025/4/11402025/4/11412025/4/1142事件起因经过：2025/4/1143事件造成直接后果2025/4/11442025/4/1145事件发生时政府应急处置2025/4/11462025/4/11472025/4/11482025/4/11492025/4/11502025/4/1151事件发生后的善后处置：2025/4/1152事件发生后的善后处置（续）：2025/4/11532025/4/1154思考：为什么一起并不复杂的溺死案件为何激化为影响恶劣的群体性突发事件？什么原因？激化机理？如何规避？怎么处理？………2025/4/1155思考：一起并不复杂的溺死案件为何激化为影响恶劣的群体性突发事件？2025/4/1156事件发生后的反思：2025/4/1157川渝9～10月教师罢课事件

湖南吉首9·3非法集资事件

重庆巫溪9·19车祸事件

河北省廊坊10·19铁路征地事件

江西铜鼓县10·24山林纠纷事件

重庆出租车11·3罢运事件

深圳宝安区11·7对讲机砸人事件

甘肃陇南11·17事件

湖北武汉11·18下岗职工上访事件

重庆开县11·21村民煤矿冲突事件

广东东莞11·25劳资纠纷事件……

中国问题还在继续……

2025/4/1158小结：如何认识和应对群体性突发事件？（一）具有一般突发事件的前述共同属性紧急性——高度的时间压力危害性与机遇性——风险巨大与结果的不确定性不确定性——成因、特征、趋势等难以完全公共性——需要调动公共资源加以应对2025/4/1159（二）社会突发事件发展趋势特点发生次数、参与人数、事件规模呈上升、扩大态势。涉及领域广泛，参与主体多元化行为激烈，对抗性加剧，破坏性日益严重组织化程度明显提高事件发生地区、行业相对集中，并具反复性多种矛盾问题交织，处理难度加大

2025/4/1160（三）社会突发事件的性质界定视角1：制度内、制度外、反制度视角2：结构良好与结构不良好视角3：人民内部矛盾与敌我矛盾视角4：合法合理、合法不合理、非法合理、非法不合理视角5：直接利益、无直接利益视角6：法治思考：新群体事件观？？2025/4/1161旧群体事件观：

——在理念上，习惯以“阶级斗争为纲”时代的“好人不闹事，闹事不好人”的政治化思维定势。——凡事发生，匆忙定性；“有组织、有预谋”；“极少数别有用心的人煽动、教唆”；“有黑社会势力操纵”；“不明真相群众”；“闹事者”；“不法分子”；“少数别有用心的坏人”。——在处置措施上，随意动用警力，随意采用采用强制措施，随意使用警械，简单地以暴制暴。2025/4/1162新群体事件观：——亲临现场，靠前掌控；——就事论事，准确定性；——信息公开，及时准确；——反思、自责；——“切割”、问责。参见：刘子富《新群体事件观——贵州瓮安6.28事件的启示》一书。2025/4/1163(四)社会突发事件处理的基本方