行政管理本科毕业论文-基于新冠肺炎疫情的政府公共危机管理研究

i摘要近年来，随着我国市场经济不断地进步和发展，改革的不断推进和深化，中国作为国际经济的一个强国更加深层次地参与到了国际事务当中去，在一些领域当中，社会矛盾逐渐得到了凸显，公共危机等重大事件出现的次数增加，频繁地被引入到公众的视野中。尤其是在2020年突发的新冠肺炎病毒疫情,危害较大,影响区域覆盖面很广,且持续时间较长。给人民生命健康带来巨大威胁的同时，也向地方政府的公共危机管理能力提出挑战。根据大连市自2020年1月至5月采取的新冠肺炎疫情防控措施，依据危机管理理论、社会治理理论与协同治理理论，采用文献整理分析法、案例分析法和比较分析法，将理论与实际相联系，梳理大连市在新冠肺炎疫情防控的实践与效果，聚焦大连市新冠肺炎疫情防控管理的现状。关键词：新冠肺炎疫情；公共危机；公共危机管理；问题；对策

绪论当前社会，各种各样的公共危机事件接连发生，不确定性充斥着人类的日常生活。随着近年来我国社会主义经济的蓬勃腾飞,改革和开放也取得了历史性的巨大成果,我国对于国际各项事务的参与程度也在不断提高。国际环境的错综复杂与科技的快速发展让原本就潜伏着各种危机因素的社会生活增加了更多的风险。频发的公共危机事件不仅对社会的发展及稳定产生了巨大的影响，同时也威胁着人民群众的贴身利益。因此，通过地方政府的公共危机管理水平的提升来稳定社会发展及保障人民群众的利益成为一项尤为重要的任务。习近平主席曾强调：“郡县治，天下安。”地方政府作为国家治理的基础，其处理突发公共危机事件的能力与水平对于促进社会稳定与发展具有重要意义。尽管在2009年大连市正式颁布《大连市突发事件应急预案管理办法》并于2020年对其进行了一系列的修改和完善，但是在此次新冠肺炎疫情防控工作中依然存在着“一案三制”建设不够充分、生治理存在着缺陷、资源配置不合理等问题。这些问题是否能够得到有效地解决，对于是否能够有效提升大连市公共危机管理能力具有重要意义。大连市新冠疫情公共危机管理存在的问题缺少对境外疫情输入风险的认识2020年3月1日下午。针对国外疫情的暴发，国务院联防联控机制召开新闻发布会，详细介绍依如何法有效防控海外疫情输入的有关情况。3月2日，针对境外疫情输入大连市政府召开市应对疫情工作指挥部第三十八次工作调度会，会议指出要谨防内部反弹，强调重视境外疫情输入，要求全面落实《黑龙江省应对新冠病毒肺炎局部暴发的应急预案》工作要求。从初期看针对境外疫情，大连市政府保持了高度重视的态度，却没有根据境外输入的危机提出具体的应对措施。3月25日，黑龙江省决定将疫情防控应急响应级别由重大突发公共卫生事件二级响应调整为三级响应。根据黑龙江省卫健委的通报，3月18日黑龙江省新增一例境外输入病例。在25日的全国疫情数据显示境外输入确诊病例单日新增67例。可见疫情境外输入风险增加。但是黑龙江省作为我国的边境省份，在存在境外输入病例的情况下，下调相应等级，对于境外输入的风险没有足够的重视，对于危机的预警与分析能力不足，以至于疫情反弹情况的发生，造成了危机突发的局面。公共危机管理能力不足以应对危机政府的公共危机管理能力的高低在政府面临突发的公共危机时至关重要，决定着危机治理的成效。在此次疫情防控中，暴露出大连市政府公共危机管理能力存在的一些缺陷，主要体现在公共卫生方面。一方面是应急物资储备不足。具有充足的应急储备物资是处理突发的公共危机重要基础。但是疫情防控中，大连市的应急物资储备情况暴露出一系列问题：应急物品和药品数量不足且种类较少；应急物资分布不均衡，绝大多数的应急物资储备于市区内，而县、乡应急物资储备严重不足。这也就导致了在一些乡镇由于应急物资的缺少，当面临突发危机时应急预案往往难以落实。另一方面是信息系统建设存在着滞后现象。大连市各个疾控机构在疾病监测、公共卫生应急治理管理、公共卫生疾病防治等方面尚未建立起自上而下的信息系统。信息沟通不畅使得如疫情监测等部门难以发挥作用，医疗服务组织难以及时地做出应急反应。公共危机管理部门不能依法行政2003年“非典”疫情过后，我国更加重视“一案三制”的建设，在2006年党的十六届六中全会上正式提出按照“一案三制”的总体要求建设应急管理体系。在2020年的疫情防控中，大连市政府“一案三制”存在的建设不完善的情况致使公共危机管理部门不能够依法行政。疫情出现时，尽管大连市政府及时成立疫情防控指挥部，但却没能及时制定有关于新冠肺炎疫情的防控预案。应急预案在危机管理中有着规划、纲领、指南的作用，是危机管理部门在进行危机管理工作时的有力“抓手”。应急预案的缺失使得大连市危机管理部门在进行疫情防控工作时缺少基本的行政依据，同时无法可依的状态衍生出部门行政不作为、执行不规范、问责不到位等现象。这些现象也是导致大连市疫情反弹的重要原因。除此之外，在危机管理过程中，预案法制的缺失往往导致具体的政策适应性降低，政策的真正实行效果往往与预想效果相去甚远。如大连市一老人无法扫码被拒载一事充分体现了政策不能普遍适应引起的不良反应。公民防范疫情意识淡薄公众的危机素养是危机管理的关键。在西方的危机管理成功案例中，公众的危机素养是最根本的经验。公共危机管理中政府应积极运用各种力量来最大限度地发挥公众的作用。2020年爆发的新冠肺炎疫情即暴露出公共危机管理中政府组织存在的问题，也体现出非政府组织存在的一些问题。纵观疫情防控过程，政府之外的力量很少参与到疫情防控之中。非政府组织、私人部门和公众绝大多数时间只是被动地接受政府的领导。而政府对疫情“填鸭式”说教的宣传难以引起公众的重视，加之简单疫情数据播报，使大多数公众的疫情防范意识大打折扣。被动地接受和防范意识的降低使得在疫情防控放松后，由聚集引起的疫情反弹紧接出现，甚至出现公众不配合疫情防控现象。同时大连市政府缺乏与民众良好的互动，没有协调好政府、媒体与公众之间的关系，在宣传上缺乏对民众的心理救助而导致民众心理恐慌，在疫情发生后没有第一时间向政府报告，使得在疫情反弹后源头迟迟未发现，进一步促使疫情的恶化。大连市新冠疫情危机管理存在的问题成因公共危机预警体系不完善危机预警是指根据危机的数据、情报等资料运用科学的推理和预测方法，来对危机的出现的约束性条件、发展趋势与规律等作出估计与推断，并发出警示信号与信息，使政府与居民提前了解危机发展的状态，及时采取措施，放置于消除不利后果。危机预警作为危机管理的事前阶段，在整个危机管理过程中尤为重要。及时准确地预警可以最大限度地减少危机爆发所带来的损失。在党的十六届四中全会中提出：“要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。”尽管大连市公共危机预警机制基本建立，但是危机预警体系依旧存在着缺陷，主要表现在以下几个方面。首先是政府部门及其工作人员缺乏危机意识满足于常态化管理，面对危机缺乏主动性，重视应对而忽视预防。在2021年12月31日，武汉市卫健委发布公告称发现确诊病例27例。而大连市直至2020年1月21日才召开新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作任务部署会议，距离武汉市疫情通告发布已经过去了21天。在后期的防控工作中，随着国内疫情态势的好转而放松警惕。公共卫生治理体系建设不平衡在疫情反弹中，绝大多数是确诊病例陈某住院期间的病友以及病友的家人、陪护人员。除此之外还包括2名医生和6名护士。这也暴露出大连市公共卫生治理体系存在的一些问题。首先是医疗服务组织基础建设不完善，应急能力不足的问题。公共卫生应急管理是一项公共物品，其建设需要政府资金的长期投入。但是目前大连市对公共卫生的财政投入不能够满足公共卫生应急管理建设的需要。从表2-2可以看出2019年大连市财政支出决算总额为9,584,676万元，医疗卫生支出决算总额为687,971万元，占比为7.18%；2020年大连市财政支出决算总额为9,621,654万元，医疗卫生支出决算总额为703,817万元，占比为7.31%；2021年大连市财政支出决算总额为11,011,389万元，医疗卫生支出决算总额为752,289万元，占比为6.83%。表2-22019—2021大连市医疗卫生财政支出决算时间（年）财政支出总额（万元）医疗卫生支出总额（万元）比例（%）2019202020219,584,6769,621,65411,011,389687,971703,817752,2897.187.316.83来源：大连市财政局虽然大连市医疗卫生的支出总额在不断增加，但是其所占财政支出总额的比重很小，在2021年，所占比与2020年相比明显下降。如表2-3所示，2021年大连市公共卫生财政支出为29,085.67万元，其中应急救治机构支出总额为5,019.07万元，占比17.3%。结合两表可以看出，大连市对卫生应急机构的财政投入较少，这也就导致公共卫生组织建设受限，应急物资储备不足，面临突发危机时应急反应能力不足。表2-32021年大连市公共卫生财政支出决算编号项目支出总额（万元）比例（%）21004012100402210040321004052100406210040721004082100409疾病预防控制机构卫生监督机构妇幼保健机构应急救治机构采供血机构其他专业公共卫生机构基本公共卫生服务重大公共卫生专项4,988.021,395.604,160.445,019.0711,177.86792.8869.591,482.2117.14.816.417.338.42.70.25.1合计公共卫生29,085.67100其次是公共卫生体系中人才紧缺的问题。由于资金的短缺以及激励机制的不完善导致公共卫生专业人才紧缺。在危机管理中，危机管理人员的专业素质决定着危机管理的成败。从2013年发布的数据来看，大连市19个（区）县级疾病预防控制中心工作人员总数955人，平均每个机构53人，疾病预防控制中心专业技术人员726人，占工作人员总数的76.02%，但是从其学历构成图来看中专及以下学历占30.03%，大专占35.54%，本科占31.821/0，硕士仅占2.62%。应急人员的学历普遍较低，这也导致应急人员的科研水平较低。在公共危机爆发时受科研人员素质的限制，对于危机管理措施的实施往往不能够达到预想效果。而在此次疫情中还暴露出传染科、呼吸科医生工作者短缺的问题。人力资源的不足严重制约着大连市公共危机管理能力的发展。图2-12013年大连市疾病预防控制中心工作人员学历构成公共危机管理法律法规不健全从公共危机管理的以往经验来看，现代国家对公共危机管理的实质是对法律的管理。在公共危机管理过程中，法律的缺失导致失去法律支撑的行政部门不能够依法行政。尽管在2009年，大连市政府颁发了《大连市突发事件应急预案管理办法》，但在公共危机管理法律建设方面有着缺陷。一是现有的法律覆盖不够全面。在《大连市突发事件应急预案管理办法》中对于工作原则、事件的等级划分、应急预案制定的主体、预案的审批与修订等方面作出了规定，但是并没有规定公共危机管理预案制定所应当遵循的法律法规。对于预案的制定缺少约束性规定，在后续出台的各种预案来看，大多数预案侧重于事后的应对，对于如何减少危机的发生没有做出规定。同时大连市近年来的预案制定多是有关生产生活或者环境污染，对于公共卫生问题、公共安全的预案较少。这导致了法律法规的覆盖不够全面的问题的出现。除此之外，大连市缺少对应急机构监督的法律。法律法规赋予了应急机构相应的公权力，同时也应当加强对该权力的监督，以保证该权力被正确的实施。在《大连市突发事件应急预案管理办法》之中，对如何监督公共危机管理权力并未作出明确的规定。加之公众对各项预案的认识程度较低，导致缺乏对危机管理机构实施有力的监督。监督的缺少往往会使危机管理机构在进行危机管理的过程中出现执法不严或者行政不作为的现象。应急预案缺乏良好的实施环境，应急措施贯彻不够彻底，受灾群体难以获得救济，危机持续的时间就会延长，危害结果会进一步扩大。公共危机管理法律层次的缺陷一定程度上阻碍着公共危机能力的提升。政府应对危机协调能力不足面对突发的公共危机，往往需要不同部门之间的相互配合。大连市一方面利用网络平台与公安、消防等部门相互沟通协调，另一方面在2006年，大连市疾病预防控制中心与兽医防保总站联合共同发布了《大连市人畜共患传染病突发公共卫生事件协调文件》，形成了联防联控机制。总体而言，大连市建立了基本的公共危机治理的协同合作机制。但是在大连市构建的机制中，主体是政府部门，这也就导致在疫情防控之中，出现政府大包大揽，极少有其他社会组织参与的情形。在公共危机管理中，社会组织往往能够起到关键作用。社会组织因为更切近于民众，对于其所在地的基层基本信息往往比政府更加了解。但是由于缺少政府的支持，一些不具有官方背景的社会组织、民间团体很难通过合法途径参与到危机管理当中。同时政府受自身能力的限制，危机管理的过程中不能够资源利用效率的最大化。各项事务的繁杂也会使政府各部门之间出现权力交叉，责任划分不明、相互推诿的情况。除了社会组织，政府还应协同民众参与危机管理中。公民在面临危机时往往会展开自救。政府要提升其危机素养，提升公民自救能力。在疫情防控过程中，尽管大连市及时通报疫情数据，但是宣传内容单一。仅限于宣传与传染病防控有关的法律法规、防治知识和引导民众科学防控等内容。这种宣传由于经常使用，很难引起民众的重视，其次这种“单通道”、“填鸭式”的宣传模式存在着硬性完成任务的嫌疑，忽视了媒体民众的诉求，导致了一些谣言出现，造成不必要的恐慌。提升大连市政府危机管理能力的对策完善公共危机预警体系危机预警系统的建设是一项复杂的系统工程，需要投入大量的人、物进行系统研究，为此，需要建立一定的组织来负责。从大连市公共危机管理组织机构建设来看，建立一个独立专一的危机预警系统是有必要的。虽然大连市应急管理局中设立了风险监测和综合减灾处承担危机预警的职责，但从其职责描述看，其工作重心在于减灾，使得对于危机预警的工作缺乏力度。预警与减灾的合并难免会出现责任划分不清，不能有效问责的问题出现。以至于危机预警不能及时进行，错过危机处置最佳时期。而建立单一的危机预警机构，不仅有利于明确责任，使机构完全发挥作用，提升危机预警的能力。同时作为一个常设机构，通过采取对该机构的有效问责机制，可以使危机预警工作逐步常态化，避免了公共危机发生次数的减少使相关人员危机预防警惕性降低的问题的出现。危机预警机构除了需要承担预测监察危机的发生的职责之外，还承担着向外部传递危机信号的功能。乡镇等偏远地区由于资金技术等资源的缺少，对于公共危机的预防与治理的能力远低于城市，危机爆发时造成的危害也就更加严重。对于民众而言，对危机的感知预测能力远低于政府，通常情况下民众自身会夸大或者缩小危机，为后续的危机治理带来阻碍。构建专业的危机预警机构，可以将危机信息精简，尽可能地使预警信息简单易懂，设置具有代表性的危机预警信号。在及时地向下级与公众传递危机预警信息的同时，也能使接受者清楚地了解危机预警信息的含义。加强公共危机管理基础建设保证物资的供给是有效的应对公共危机之根本。公共危机管理首先考验的是物资的准备。如果在公共管理的过程中，出现物资缺乏的情况，政府的公共危机管理将会陷入被动局面，很难取得成功。因此，在危机管理的过程中，必须有足够的资源供政府进行调配。这就要求政府改善应急物资储备机制，在危机来临时有足够的应急物资为公共危机管理提供物质保障。当前，大连市对于应急物资储备的财政投入较少，这也是限制大连市危机管理能力和水平的原因。因此完善应急物资资源的储备机制必须提高资金的投入。大连市政府可以根据实际情况，设立专项资金。专项资金的设立一方面可以使政府公共危机管理的基础设施建设中统揽全局，合理分配。避免了重复建设、资源浪费的情况的出现。另一方面，当公共危机爆发时，专项资金的存在为政府公共危机管理提供了资金支持与保障。除了设立专项资金，大连市政府还可以根据本市发生频率较高的危机种类，进行应急物资储备，并建立相应的物资清单，以便在进行危机管理时能够迅速便捷地调配物资。而对于发生概率较小的公共危机，则通过建立商品信息库的方式进行储备。在危机爆发时，通过储备的信息迅速投入生产，并快速投放到受灾群体当中去，保证受灾群体能够第一时间接收到这些物资。提升政府危机管理中依法治理的能力危机管理预案是公共危机管理工作的最基本的行政依据。在进行危机管理工作时要严格按照预案的要求开展工作，并且能够根据危机的实际情况，因地制宜的预案进行变通。对于预案的制定，应当做到因时因地因事：生产行业易出现安全生产事故；人员密集的公共场所易出现公共安全事故。应当根据公共危机的特点与规律，预测其发生的地点时间，提前制定应急预案。在制定应急预案时要注意应急预案的形式，明确各部门的职责划分，同时应当全面系统地制定预案，尽量达到预案全覆盖，避免出现缺失空白。预案应当定期进行修改。例如大连市冬季雾霾严重，呼吸道疾病高发，根据出现的新问题，对预案进行及时的修改。通过及时修改于预案，可以预案的时效性得到保证，对于突发的具有性特点的公共危机更加具有适应性。危机管理的法律法规的建设除了包含要完善事前的危机预案，还应完善事后补偿的法律，在疫情防控过程中，大连市的企业为了疫情防控的需要，关停了很长一段时间，政府一些疫情防控的政策给私人和民营企业造成了损失。这就要求大连市政府出台有关事后补偿的法规，明确补偿机制，以保障恢复工作的顺利进行。提升政府协调治理能力提升政府应对危机协调能力就必须整合优化应急力量和资源，推动形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的中国特色应急管理体制是新时代我国应急管理体系建设的新目标。在构建危机协调管理体系市，大连市首先应当树立危机协同治理的理念。在公共危机这样一个具有高度的开放性和复杂性的系统之中，一些原本无关紧要的因素也会被卷入其中，成为政治性问题。因此政府必须从多角度看待公共危机。除此之外，随着科技的进步，网络技术的发展将人类带入信息时代。在互联网如此发达的今天，政府已经很难做到信息垄断，个人组织甚至能够第一时间获得政府尚未掌握的信息。因此政府部门必须重视社会力量在危机管理中的作用，协同社会组织进行危机管理。其次，要打破部门之间的壁垒，推进信息与权力的纵向与横向的整合。通过推进电子政务和大数据平台的构建，在不同部门之间实现信息共享。对消防抢险、安全生产、环境保护、医疗卫生等部门进行整合。实现信息收集、储存、分析和运用的高效对接，改变过去部门各自为政的局面，整体提升应对危机的实力。同时将各部门责任进行明确的划分，健全跨部门问责机制。使其在危机爆发时能够认真履行自己领域内的责任，方便统一协调管理，避免扯皮怠政的问题的出现。结论公共危机管理的好坏，不仅会对政府的威信和形象产生影响，同时也对社会的稳定和发展产生一定影响。当前，我国正处在全面深化改革的关键期，越来越深入地参与到国际事务当中。这也就使得我国面临的风险挑战加大，公共危机出现的可能性增加。需要我国政府不断提升危机管理水平和能力去