行政管理本科毕业论文-乡镇政府公共政策执行力存在的问题及对策研究

i摘要乡镇政府是我国行政体制中最基本的行政机构，是联系党、政府和人民的纽带。它们在整个国家的经济和社会发展中发挥着基础性作用。乡镇政府的行政权力直接影响党和国家重大政策的落实。研究乡镇政府的行政权力具有重要意义。本文以乡镇政府促进公共政策执行为研究对象，分析乡镇政府公共政策执行情况，对突出问题进行分类，找出问题的原因，作为研究和改进乡镇政府执行公共政策的依据。并提出了促进乡镇政府公共政策实施的积极建议。关键词：乡镇政府；公共政策；执行力；对策

乡镇政府公共政策执行力内涵的理解在深入讨论乡镇政府公共政策执行的其他问题之前，我们必须围绕讨论主题对几对重要关系和概念进行必要的分析。政府执行力与公共政策的关系“执行力”是西方管理界经常使用的一个术语，也是商界广泛尊重的一个概念。如今，它正在渗透到经济、政治、社会和文化领域，并不断被赋予新的内涵。从公共管理的角度来看，简单地说，行政权力是指以政府为主体的公共组织实施公共政策的综合能力。政府行政权力与公共政策之间有着极其密切的关系。政府行政权力主要体现在公共政策的实施上。早在20世纪初，行政科学家古德诺就指出了政治与行政之间的关系，即政策与执行。他指出，“政治与指导和影响政府的政策有关，而行政与这一政策的实施有关”。美国政策学者艾利森曾说，“在政府的工作中，为了实现政府政策的目标，只有10%的计划是确定的，剩下的90%取决于有效实施”。中国著名学者朱立佳也认为，政府的执行力是政府在公共精神的指导下，根据公共政策实现公共利益、提供公共物品和服务的能力。有效执行政策是政府的重要职能之一，尤其是对基层政府而言。“其工作重点是落实，即努力落实上级政府制定的政策、法规、指示和任务。”。乡镇政府与公共政策的关系关于什么是公共政策，国内外公共政策研究者尚未达成共识。中国人民大学谢明教授在《公共政策导论》一书中指出，公共政策是“社会公共权力是为在特定情况下实现特定目标而制定的行动计划或行动守则。社会公共权力为一个相对宽泛的概念，包括国家政府或执政党，以及宗教团体或宗族力量。它通常指具有特殊权力并能制定公共政策的政治实体。从这一点来看，社会公共权力包括国家政府和执政党从这个意义上讲，乡镇政府不仅要落实本级人民代表大会，还要落实同级乡镇党委的指示；既要执行上级国家行政机关的命令，也要执行同级甚至下级有关政治实体的决定。“少决策、多执行”是乡镇政府管理的突出特点。根据我们对许多乡镇政府的实地调查和中国行政体制的基本特点，我们可以基本上得出以下结论：乡镇政府执行公共政策的来源和比例：80%来自上级政府，15%来自同级政权（乡镇党委、人民代表大会和政府），5%来自其他公共组织或政治实体。当然，这个比例只是一个估计，会因不同乡镇或乡镇在不同时期的不同任务而有所变化。其公共政策的内容主要是“三农”，尤其是近期社会主义新农村建设成为核心内容。根据上述分析，我们可以定义乡镇政府的公共政策执行能力，即乡镇政府公共政策执行力是指乡镇政府执行上级政府制定的公共政策的综合能力，通过有效整合和利用自身拥有的各种资源，制定和实施政策和方案，以实现政府的管理目标。这种综合能力不仅包括理解、执行、评估和反馈公共政策的能力，还包括吸收、整合和有效利用自身资源和其他社会资源的能力。我国乡镇政府公共政策执行力现状政策执行僵硬化政策执行僵硬化指的是政策执行人员在政策执行的过程中，照搬照抄上级政府的文件政策、方针路线，而不与当时当地实际相结合，机械僵硬地执行政策的行为。通常表现为：政策执行者不因地制宜，周顾客观环境，不能具体问题具体分析，僵硬地将上级或同级其他地区、部门的公共政策直接搬运、机械套用；政策执行者不因时制宜，不与时俱进，不学习公共管理中的新经验、新方法，忽视公共管理领域出现的新问题，僵硬地套用旧观点、老方法，犯经验主义的错误；还表现为当突发应急事件，新的公共政策不到位的情形下，消极等待上级指示，不积极应对、主动出击，导致贻误解决问题的黄金时机。政策执行僵化，顾名思义就是缺乏机动性。忽视政策执行环境背景，盲目机械的照搬照抄，既浪费政策执行资源，又浪费人力、时间成本，削弱政策执行效果，导致政策目标无法完全实现。政策执行表面化政策执行表面化主要指的是政策在执行的过程中表面上看热热闹闹，宣传造势很充分，但执行人员在执行政策时敷衍塞责，政策并没能被转化成实际的操作，或政策执行标准低于政策目标的要求。政策执行表面化的最显著特征就是执行的欺骗性。政策变成了“空头支票”、“空架子”，也就是我们常说的“形式主义”。政策执行局部化政策执行局部化主要指的是政策执行者在执行公共政策时，选择性的执行对自己有利的公共政策，对上级的公共政策的原有内容进行取舍，对自己不利的部分选择性地执行甚至不执行，导致上级政策执行不全、无法完整的贯彻落实甚至有悖初衷。政策执行局部化又被外国学者成为“选择性执行”，其主要表现是“趋利避害”。正是因为政策执行者在执行过程中的自利性倾向，导致政策在落地的执行过程中被减项，政策精神与内容不能做到全覆盖，政策目标群体有时也无法做到全覆盖，政策效果被削弱。政策执行局部化的极端便是“政策执行停滞化”，即在执行过程中遇到与本地区利益相冲突的公共政策，在政策执行伊始或执行过程中某一环节叫停的现象。政策执行扩大化与政策执行局部化相对的是政策执行扩大化。政策执行扩大化是指政策执行过程中，政策执行者为原有公共政策附加一些不属于原公共政策的不适当内容，以满足个人或局部利益的行为。例如扩大政策目标群体范围、延长政策适用时限、肆意扩大政策把控力度、调整政策原定要求等。政策执行者打着贯彻执行上级政府精神指示的旗号，实际推行维护自身利益的“地方性政策”，这些“地方性政策”乍一看与原政策十分相似，政策执行者往往喊着“结合地方实际、因地制宜制定的政策细则”的口号，挂羊头卖狗肉，方便政策执行者“搭便车”。致使原有政策产生变质，扩大了原有精神内核，削弱了政策的指向性与针对性，造成政策浮夸。乡镇政府公共政策执行力存在的问题乡镇政府公共政策执行力弱化在落实公共政策时打折扣，出现政策执行力弱化。第一是象征执行。通俗来讲，象征执行可以这样理解：“执行主体表面上在认真落实每一项政策内容，实际上却拒不履行。”这类人爱做表面文章。执行主体的主观态度是造成该现象的主要原因。比如，当一项重大的公共政策被中央政府颁布后，假如执行主体能够脚踏实地的不断坚持，以按部就班的姿态，依照规定的进程对政策认真的推动实施，则一定会将执行力提升到较高的位置，反之，若执行主体性格软弱、态度不坚定，则会造成较差的执行力。日前，在我国乡镇政府上，各级官员在执行政策时，经常存在消极对付，敷衍了事，责任意识淡薄，搞形式主义等。第二是机械执行。公共政策在通过执行主体进行落实时，没有对政策内部进行深入的理解，从政策制定者的意图进行思考，对政策的内涵和精神进行理解等，使用过时的规范内容或者是凭借自身的经验这样的方式，对执行政策过程中碰到的新问题、新特点进行解决，对政策所面对的当前客观环境产生了忽视，没有与自身的实际情况相结合，只是对中央制定的大概模式进行照搬照抄。受计划经济时期的影响，我国乡镇政府在落实公共政策时，一直存在着惯性思维，不能从实际出发，因地因时因人的处理问题，不能舍身处地的站在政策制定者的角度考虑问题。乡镇政府公共政策执行力过激某些执行主体为迅速实现政策目标，取得他们所期望的政策效果，经常借助一些粗暴、蛮横的方法，来实施政策内容，有时甚至出现殴打政策对象的过激反应，而有些执行主体则会通过制定一个特殊的标准，来故意夸大政策本身的目标、意图，落实公共政策。一是暴力执法。暴力执法一般指的是为了将政策落实而采取的手段是简单粗暴的。“头脑简单，四肢发达”就是我们通常对这类执行主体的评价。在实施政策内容的过程中，对行政手段经常性的乱用。所以恶劣的关系在政府和群众之间逐渐的形成，所产生的矛盾也变的难以调和。比如最近几年拆迁的强制执行、暴力驱赶流动商贩等不合法的暴力政策执行方式。乡镇政府是公共政策落实中最为重要的一个环节，与公众联系最为密切、频繁，因此其政策执行力的高低直接反映国家、党、中央政府的威信、光辉形象。二是附加执行。公共政策在贯彻落实中，被执行主体添加了一些不合理、不合法的内容。这样做的结果是原政策目标、内容，不能得到很好的执行，离预期的效果越来越远。某些乡镇政府出于地方保护主义或维护其他利益群体的利益，自行增加一些政策“标准”。这正如我们所说的土规定、土政策等，造成这种现象的主要原因是受“官本位”的影响。在落实相关政策的过程中，部分执行者将自身的主观思想添加到了其中，这是不需要感到奇怪的。当中央对某项公共政策颁布之后，乡镇政府在对这些颁布的政策进行落实的阶段中，出台了数不胜数的与政策配套的实施条例，出现了一大批的“短命政策”，这必然导致政出多门，从而大大降低了公共政策执行力。乡镇政府公共政策执行力偏差由于公共政策执行主体的主观错误，没有恰当的选取执行政策的手段与方式，造成实施政策的内容没有符合目标的要求，这就会让执行政策产生的结果与预期的目标是不吻合的，执行力走低。总的来说，造成这种现象的原因是，执行人员的主观误差。究其根本，这种主观误差，又是由不科学的业绩观与责任落实不到位造成的。一是选择执行。选择执行实际上是指执行人员故意曲解或扭曲政策制定者的意图与目标，拼命追求自身利益，丢弃或损害政策对象的利益。“断章取义，为我所用”就是对其的经典表述。政策贪污是选择执行的具体表现，趋利避害是其主要特点。中央下达政策后，执行主体随之会颁布一项“标准”。即能够给自己带来利益的，就实施，不能给自己带来甚至损害自己利益的，就拒绝实施或少实施。通过对自身的思考才对工作进行相应的执行，这样就会让自身的眼光变的片面，只是将局部利益进行维护，却抛弃了整体的利益。在对一项公共政策执行的过程中，假如被实施的内容仅有一半，丢弃了其他的内容，就一定会让原来的政策目标产生偏离，造成没有正确、有效的将政策内容进行执行，从而对执行公共政策的效率产生影响。二是替代执行。执行人员在实施公共政策时，通过执行与制定者意图相违背的方案，即我们俗话说的移花接木，与原政策目标大不一样。“上有政策、下有对策”就是对替代执行的具体描述。比如开始实施政策的某些乡镇政府，对实施过程中产生的信息谎报、瞒报，对上级汇报的信息都是虚假的，造成上级所了解的信息是不准确的，或者将制定政策人员的原本意图进行任意的改变，或者依照自身的主观价值观对政策方案进行去理解或歪曲。之所以会这样，都是为了保护本地方的自身利益。这些行为，不仅不能实现原定的政策目标，解决社会问题，还会增加其难度。若不抓紧解决这种坏现象，政府信誉无从谈起。影响乡镇政府公共政策执行力的主要因素从影响因素的角度看，乡镇政府公共政策的执行力与其他各级政府的执行力相比，既有相同的内容，又有其特殊性。本部分主要围绕乡镇政府自身探讨影响乡镇政府执行力的几个主要因素。公共政策与乡镇实际存在冲突在公共政策学者戴维·伊斯顿看来，影响公共政策的因素很多，包括决策系统、决策者和决策研究机构、决策方法和决策环境。难以适应乡镇实际发展需要的公共政策主要表现在两个方面：一是政策本身存在问题，即政策内容缺乏科学性，政策制定过程缺乏民主参与，这导致政策在实施前的短期生命力——政策本身没有问题，但难以满足不同乡镇的实际发展需求。因为政策是集中制定的，决策者考虑整体利益，而政策执行是分散的，执行者往往需要考虑其地方利益。地方利益和整体利益之间的这种差异往往制约着乡镇政府政策的实施。乡镇政府权威和管理能力的弱化除了历史遗留的因素和县乡条块分割的体制外，造成乡镇政府权威和管理能力弱化还存在以下两个重要因素：一是我国的宪政制度设计，形成了“县实乡虚”的局面。县乡虽然分别代表国家地方行政区划和国家政权的两级，但“县政权建设取实，乡政权建设取虚”的宪法制度设计使得县政权能够约束和控制乡镇政权，使得“乡镇政权名为一级政权，实际是一个空架子”，难以充分领导和管理本区域内政治、经济、教育、科技、文化和各项社会事业，缺乏应有的权威、效能和社会凝聚力。另外就是在“乡政村治”格局下，由于村民自治制度并不健全，也阻碍了乡镇政府管理本身的效能。正如学者贺雪峰所说“村级组织为了自己特殊的利益，他们可能有意识地强化乡镇行政与村民之间的矛盾。当村级组织维护村民利益的功能不足，村民对他们不满时，他们可以以乡镇的代言人出现，声称是乡镇行政干预损害了村民利益。而当村级组织协助行政功能不足，乡镇行政对他们不满时，他们又以村民意志的代表出现，声称是村民对乡镇意志的不满”。以“人情”为核心的行政环境从某种意义上说，一个乡镇是一个“熟人”或至少是“半熟人”的社会，在这里，官员彼此熟悉，官员与人民熟悉，人民彼此熟悉。在一个“熟人或半熟人”的社会中，特别是在民主法制不完善、公民素质不高的情况下，“以情代法”现象已成为普遍现象。从官民关系来看，“乡镇干部基本上是从县里选拔出来的，他们与当地人有着天然的地方血缘关系和家乡情节，总体上，他们的利益倾向于更多的当地人，因此，他们也最接近当地人，这是可以理解的”。然而，任何事物都有其两面性。这些土生土长的干部在为群众着想、办实事的同时，也为“人际关系管理”提供土壤，影响公共政策的公正客观执行。提升乡镇政府公共政策执行力的对策建立科学的政策体系在公共政策制定时，不允许出现目标不明确，内容不明确的现象，否则势必导致政策本身的不科学性，政策方案如果模棱两可，指向性不明确、内容不符实，不仅现有的社会问题得不到有效的解决，而且必然会引起秩序错乱，带来没有必要的社会恐慌，执行主体在执行方向、执行方式的选择上会出现判断错误，甚至严重的话还会打乱全局的整体发展。因而，公共政策方案含糊不清、模棱两成为阻碍公共政策执行力不足重要因素。总而言之，在执行公共政策时，政策方案清晰具体必不可少。为顺应经济发展，制定了一系列的公共政策，如环境保护、养老保险等。这些政策从表面上看，取得了成功，实际上可以发现，这些政策在执行过程中，并没有取得预期效果。我们通过对这些政策的深入探究分析，并对其中所得到的教训进行充分的吸取。乡镇政府要想提升执行政策方面的效率，就需要对政策中的目标和内容进行明确的了解。政出多门是我国公共政策执行过程中的一大痼疾。要想保证政策的稳定性，连续性，防止因政出多门，导致政策执行进度停滞不前，必须营造一个良好、健康、稳定的政策环境，以此来提高政策执行力。因此，在执行公共政策的过程中，我们要从实际出发，对政策环境进行深入研究，并不断地进行执行追踪决策。若在执行过程中，发现政策问题，应不断调整，以便达到令人满意的结果。此外，通过对系统理论的研究分析，可以得出以下结论：在公共政策实施过程中，应将公共政策执行力看成一个整体，并将其放入一个更为广泛的系统中，而该系统就是我们上述所说的政策环境。政策环境构成了公共政策执行力的基础，并且无时无刻不在影响着执行力。优化政策执行主体执行主体要时刻牢记人民或政策对象的利益。我们则把这类人，称为高素质的人才。1949年建国之后，我国实行行政集权，虽有一定程度的改革，但这种思想根深蒂固。因而要明确指出在政策执行过程中，只有政府一个主体。在其中难免会出现一些没有道德品质的人，影响政策实施，降低政策执行力。因此，注重对其素质的培养是必要的。首先，加强执行主体的意识。执行者要永远牢记以人为本，为人民服务，人民是最重要的群体。尤其是基层干部更要做好榜样，建立与群众的优良关系，应时刻注意自己的一言一行，要对自己的职业充满热爱，对一切从实际出发的做事风格进行坚持，不推诿碰到的事情，对自身的职责要主动的担负，要努力做到不拖拉处理自己职责分内的事情。其次，加强政策执行主体的职业能力培训。近年来，我国对于选拔政府人员的制度和政策不断完善和严格要求，尤其是2005年公务员法颁布之后，相关要求愈加严格，对专业能力的要求很是看重，即便如此，仍有一些人没有专业能力，却担任重要职位。但是通过对执行者进行培训后，即所谓的适者生存，经过竞争或比试后留下优秀的人才，筛除滥竽充数不合格的人。在培养政策执行者的能力时，应特别注意培其培训，应注意：首先，作为地方政府的首脑，其所在的职位和担当的职责都是至关重要的，要特别注意对他的培训。第二，强化岗位能力的培训，拓宽培训渠道最后，要不断加强基层行政机关有关工作人员的职业道德培训，目前我国正处于建设服务型政府的初级阶段，因此对职业道德的培训是重要的，且还应树立服务大局的意识。最后，同样重要的是，培养执行主体理解公共政策的能力训练。建立健全监督机制公共政策的执行离不开监督机制。我国一直在不停的完善该机制，取得一定的进步，但仍然有较大的发展空间。这就需要建立内部、外部的双重监督机制，内部监督的主要参与者有政策的制定者与执行者，外部监督的主要参与者是媒体及社会组织。首先要将监督意识在监督主体上进行广泛的提高，让他们对监督的必要性与能够产生的好处进行了解。在执行政策的过程中所产生的问题能够通过监督进行及时的发现，并对发现的问题进行相应的纠正，使政策的正确性得到应有的保证，在执行政策的过程中还能够将腐败行为暴露出来。其次，应培养未雨绸缪的能力。在执行过程中，培养对政策的事前与事中监督能力。值得注意的是，对政策的事后监督也不可荒废。令人担忧的是，我国一直较为强调政策的事后监督。因此，完善监督一项大工程。特别要强调的是，在执行国家制定的相关政策的过程中，要将人民群众本身存在的监督功能发挥出来。这是因为群众和这些制定出来的政策都是息息相关的，是将人民的利益进行的切实的反映。

结束语综上所述，笔者梳理了我国一些乡镇政府公共政策的执行情况，可以看到一些乡镇政府在执行中存在的问题仍然比较明显，并引用相关案例分