行政职能教案课件

第三章行政职能

行政职能是这门课程核心问题之一，首先看教学的目的和要求

教学目的和要求：

1、掌握行政职能的基本概念

2、理解行政职能的基本特性

3、掌握西方和中国行政职能的历史发展

4、会运用行政职能的相关概念分析现实的行政管理活动中的基

本问题，比如政府职能(行政职能)转变。要做到能够理论联系实践。

第一节行政职能概述

这一节我们主要介绍三个问题，行政职能的含义和特点、及行政职

能的体系以及我们研究和学习行政职能的意义。

首先我们看第一个问题行政职能的含义和特点

我们要知道什么叫行政职能，行政职能和其它职能有什么区别或

者说它有什么特色。

(-)行政职能的含义

行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，职能

就是职责和功能的简称。具体来说涉及我们的政府行政机关管什么、

怎么管、发挥什么作用的问题。这里我们需要对一个概念作解释，那

就是政府的行政机关，所谓行政职能它专门指政府行政机关的职能。

这里面我们就涉及到对政府的理解，对政府的理解一般来分为广义和

狭义两个方面，广义的政府它就包括立法机关、司法机关和行政机关,

是三者的整合，立法机关在西方来讲就是国会或议会，我们国家就是

人大一一全国人大和地方人大；司法机关，国家的审判机关，我们国

家来讲就是法院和检察院；行政机关就是专门负责行政管理活动的机

构或组织，广义上就把三者统称为政府。但是狭义上所理解的政府它

专指行政机关不包括立法机关、司法机关，我们行政管理学是从狭义

上来理解这个概念的，大家应该注意这一点，那么行政职能也就专门

指行政机构承担的职责和功能。

第二我们看一下行政职能的特点，它的特点比较突出，它主要相

对于立法机关、司法机关或者说社会上其它组织机构的职能来讲的。

它的特点主要是体现在以下三个方面：

1、行政职能首先一个特征是执行性，那怎么理解呢？因为我们

讲行政机关它是立法机关的执行机关，美国著名的行政学家古德诺曾

将讲过这样一句话：国家意志的表达叫做政治，国家意志的执行叫做

行政。就是我们第一章介绍过的政治行政的两分法，他把政治看做国

家意志的表达主要是指一个国家的国会或者待议机关它的立法活动，

而国会或者待议机关制定的法律要由行政机关去执行，所以从这个意

义来看行政机关的这种执行性是非常明显的，它是专门负责执行立法

机关所制定的一些法律、法规、规章制度的，这是国外的行政学家这

样认为的；从我们国家来看，实际情况也是这样的，我们国家的宪法

就规定政府行政机关是我们国家立法机关的执行机关，我们具体举个

例子来说，国务院是中央人民政府，那么宪法里面就规定国务院要对

全国人大负责、汇报工作，国务院的总理要由全国人大选举产生，总

理要接受人大代表的监督，从这里我们不难看出国务院就是我们国家

立法机关一一全国人大的执行机关。我们的全国人大及其常委会是负

责整个国家立法的，国务院则是具体的去执行人大制定的这些法律法

规的。那么，在地方政府来讲，比如说省政府、市政府、县政府、乡

政府也是负责执行同级的人大制定的法律法规，所以，行政职能的第

一个特点从法律上就规定了它的执行性的特征。

行政职能的第二个特征就是多样性，怎么理解这个行政职能的多

样性呢？一个方面就是指行政职能它涉及的范围非常广，它既包括国

防、外交、教育、环保、发展经济、体育文化、卫生等等，也就是它

包括社会生活的各个领域，凡是社会生活中需要政府行政管理介入的

领域，我们的行政机关必须该把它管好，负责好，所以行政管理机关

它所承担职能的领域是非常广泛的。另一个方面，行政职能的多样性

也可以这样来理解，行政职能它有层次之分，比如中央政府国务院它

的行政职能相对省政府、市政府、县政府，复杂得多，广泛地多，那

么省政府、市政府、县政府、乡阵政府里面它的职能也不一样，根据

我们这个省范围的大小、根据当地的实际情况它的行政职能又会有不

同的变化。在纵向层次上行政职能有不同的管辖对象，另外呢，就是

同一级政府里面行政职能也表现出多样性，比如我们河北省政府来讲

它涉及的对象或是承担的职能是多种多样的，所以从行政职能管辖的

层次来看它是多种多样的，这是第二个特征。

第三个特征，动态性，所谓动态性就是行政职能是动态发展的，

它是可以变化的，它不是静止不动的，奴隶社会时的行政职能可能很

简单，现代社会来讲就很复杂了，在奴隶社会他没有打击互联网犯罪、

走私、贩毒、卖淫嫖娼这些只能，但是到了现代社会这些事情在社会

生活中出现了，相应的行政部门就出现了，因此我们可以从历史角度

来看，行政职能是动态的，这里，我们一定要认识到政府是可以发展

变化的，不是一成不变的，可能今天的只能明天就会发生变化，这个

动态发展性是行政职能的第三个基本特点，这个动态性有人也把它概

括为权变性、可变性，这个道理都是一样一一就是行政职能会随时间、

地点、环境的变化做出调整和变换。

以上就是我们讲的行政职能的三大特点，虽然很简单，但是大家

一定要理解它的意思。

接下来我们介绍的是行政职能体系的划分，我们可以分为以下几

个方面，这几个方面给介绍了行政职能到底是由哪些要素构成的。

首先我们看一下政府行政管理的基本职能，所谓基本职能呢就是

无论是哪个国家的政府，它行政管理上都具有这样的职能，在现代社

会条件下，无论你是日本的、美国的、新加坡、中国的，还是非洲,I的,

在现代社会条件下，注意我们这里讲的是现代社会条件下，现代同一

个时期，每个国家政府的行政管理都具有这样的职能，这个就叫做行

政管理的共同职能，或者基本职能。这些行政管理的基本职能大致的

可以概括为以下四个方面：

那么第一个就是政治统治职能，我们曾经讲过行政管理它首先就

有阶级性，或者说首先具有社会性，不同国家社会制度不一样，社会

意识形态不一样，社会性质不一样，而行政管理都是为这个国家的统

治者、这个国家的政府服务的，那么因此政府的行政管理第一个职能

就是政治统治，那么为什么把它放在第一位呢？这里面并不是说政治

统治职能平时表现的最多，只是说它的地位处在最突出的地方，我们

可以想象一下，假如一个政府把自己的政权都给丢了，外国入侵做了

傀儡，或者说国内老百姓起义造反把你的政权推翻了，那你的政府也

就不存在了，所以任何一个国家，任何一个政府它都是把政治统治放

在首位，政治统治它涉及到一个政权问题，你要把政权夺过来，或者

把江山守住，所以一定要有军队、警察，这些暴力机关，来实现政治

统治的职能，所以政治统治职能是每一个国家都有的基本职能，政治

统治职能大概又可以表现在两个方面：

首先一个就是专政的职能，这就是我们常说的统治者利用一些暴

力机关，比如说军队、警察来对专政对象实行专政。第二个它还具有

民主统治的职能，每一个国家政府的行政管理都必须保证整个社会的

民主，让大多数的人享受民主，所以只有通过政府的行政管理才能保

护大多数人的利益，保护大多说人的民主，所以政治统治职能就表现

在这两个小方面。

行政管理的第二个基本职能就表现在经济管理上，我们讲这就像

人要吃饭一样，人不吃饭就不能新陈代谢，人就不能维持生命的延续;

这个社会、这个国家要存在和发展也一样，肯定要发展经济，如果经

济搞不上去的话老百姓的生活水平就不提高，生活水平没有提高，社

会矛盾就会尖锐起来，所以发展经济，把本国或本地区的经济发展起

来，也是我们政府行政管理部门它一个非常重要的任务，但是我们讲

呢发展经济它并不是要求我们政府的行政机关直接去插手，直接去管

理或者说直接去操纵发展经济，我们这里讲的是经济管理，政府的行

政管理部门呢是代表社会上的纳税人、受老百姓的委托来管理整个社

会，它是为大家服务的，政府呢自己不能赢利，政府没有私利，它只

有一种公共利益，所以我们讲呢政府机关行政管理部门在经济方面的

职能叫做经济管理的职能而不是经济发展的职能，经济发展交给了私

营部门，交给了公司、企业，它们的目标就是赢利、追求利润最大化,

那为了使这个企业更好地追求利润最大化，那我们的政府行政机关就

要为企业管理提供良好的环境，提供一些保证，这就是政府的经济职

能，它有一个主要的内容就是为整个社会的经济发展提供一个硬件、

软件的环境与条件的意思。

政府行政管理的第三块职能就叫做文化职能，那么现在社会呢文

化教育的是非常重要的，一个国家的综合国力一个很重要的方面就是

你这个国家人口的素质，人口素质的提高离不开文化教育，所以每个

国家的政府都把文化教育这个职能放在非常重要的方面。

最后一个就是社会职能，就是社会服务和社会管理，比如环境保

护啊，社会保障啊，卫生啊，提供一些社区服务，这些都属于社会服

务和社会管理的职能，每一个国家的政府都少不了这些职能，而且一

个社会越发展，那么老百姓对这些方面的要求就越高，需要就越强烈,

因此呢政府的行政管理部门就该增强它这方面的职能。

总的来看，我们就可以根据社会政府行政管理机关对整个社会管

理对象和管理领域的不同把它的行政职能分成四大块，这些也就是政

府行政管理的基本职能。

我们都知道，行政管理活动是一个动态的过程，那么在这个动态

的过程里，我们又可以把行政管理职能分为以下四种：

决策职能、组织职能、协调职能和控制职能。

那么对于行政管理职能运行职能的分类，在国外不同的管理学家

和管理学派有不同的分类方法，有些人把管理的运行过程中的职能分

为四种，有些人分成分为五种，有的甚至分为八种或十二种，但是我

们讲无论分为四种还是十几种，总的来看，他们基本的或者说主要的

职能是一样的，所以我们的教材里面就采取了四分法，把行政管理的

运行职能分为四个方面，接下来我们就具体看一下这四种职能

第一个我们看决策职能，决策的职能实际上就是讲行政决策，行

政决策在整个行政管理动态性里面的重要性事非常明显的，我们中国

有句俗话叫做：“一年之计在于春，一日之计在于晨”，其实就是讲一

个所谓决策问题或者是规划问题，决策的正确与否，决策的好坏直接

影响到我们工作的结果，只有好的决策、正确的决策再加上我们的努

力才可能达到目标，如果决策一开始就是错误的，你后来花再多的时

间，再多的精力，花了很多的人力、物力、财力来做这个事情，都是

浪费时间和感情，所以我们讲决策对于一个人、一件事是非常重要的。

决策的重要性在一个政府里面来讲是更明显的，政府机关的这种决策

涉及的范围非常广，它的影响非常大，成本非常高，老百姓和政府这

种决策是息息相关的，所以一项行政决策的正确与否直接影响到整个

社会、整个国家，直接影响到每一个老百姓的利益，个人决策失误了

还有可能弥补，一个公司一个企业决策失误了可能影响的是你这一个

公司、一个企业，但是，行政决策如果失误了或者不正确，那它就可

能影响整个国家，整个地区，因此我们讲决策在整个行政管理过程中

是非常重要的。我们在以前的单元中介绍的决策管理学派的集大成者

赫伯特•西蒙，就说过：“管理就是决策”，整个管理的过程都是决策

的过程，我们可以看出来决策在整个管理过程中起到一种非常重要的

作用，我们的毛主席也曾经讲过一句话：“领导干部的两大基本职能

一个就是出主意，一个就是用干部”那这里的出主意就是所谓的决策,

那这里我们也可以看出决策在整个行政管理的过程中，尤其是在行政

领导职位上它的重要性事不言而喻的。因此，新政管理运行职能的第

一方面就是决策的职能。

第二个叫做组织职能，我们在第四章里面就会介绍行政组织的相

关知识，我们的教材上把组织的职能概括为三个方面，首先要建立机

构和组织，做一件事情要由人去做，要成立一个机构，建立静态的组

织机构，另外还要组织人力、物力、财力去做一件事情，只有通过组

织的职能才能把决策的目标去落实，如果说我们没有这样的机构、也

没有人带领着去做，那么再好的决策目标，当初订立的决策任务都是

无济于事的，所以组织的职能在整个行政管理运行的过程中也是非常

重要的。这是第二个。

第三点就是协调的职能，在行政管理活动中，经常会出现以下相

互扯皮啊，相互推诿啊，或者说部门与部门之间，上级与下级之间会

出现踢皮球啊，出现摩擦和矛盾，比如中央政府和对方政府之间，地

方政府上有政策、下有对策，中央政府下发红头文件，我们的地方政

府听之任之或者三令五申都不理会，比如说以前农村中打白条的现象

非常严重，这就是基层政府和中层政府、中央政府之间配合的不好，

或者说上有政策下有对策，那么这里出现了这样的问题就需要去做协

调工作，这里说的纵向的这种政府与政府之间的问题，还有横向的同

级的部门和部门之间在行政管理活动中经常也会出现各种矛盾，我们

举个例来说，在一条高速公路上出现了一起车祸，首先路政管理部门

赶到了现场，他认为在高速公路出现的车祸由路政管理部门管，后来

交警也上路赶到现场，他认为这事情该它处理，我们说为什么两家都

来争着处理呢，这里面就有个利益分配问题，因此路政和交警就出现

了摩擦和矛盾，甚至双方人员大打出手，出现这个事情的原因是就是

因为在平时的行政管理过程中同级部门之间的工作没有协调好，那么

我们讲行政管理机关的部门设置非常多，上级、下级之间、左右之间

免不了出现矛盾，就需要有协调的职能，如果说没有协调的部门，也

没有协调的工作，那我们的行政管理工作就很难开展。

最后一个是控制的职能，什么叫做控制的职能呢？控制控制顾名

思义就是把一个人、一件事情规范好，我们这个行政管理工作也是这

样，具体来讲在实际的行政管理部门里面，比如说监察部门、纪检部

门、还有一些相关的部门都是属于控制职能的，我们政府的行政管理

人员、公务员平时的行为是否规范啊，是否遵守行政道德和纪律，这

些都需要通过有关的部门加强控制，我们国家在公务员管理条例里面

有规定：对公务员进出都有严格的规定和控制，我们前面讲的这个决

策到底有没有落实，有没有实现，在决策的实行过程中是不是浪费了

资源，本来该花一百块钱的你花了两百块钱，那你就出现浪费了，那

我们就通过有关的部门来控制和发现问题，发现问题以后可以改正或

对他进行惩罚，这里我们只是抽象概括了一下控制的职能，但是它是

可以具体细分的，但是总的来看控制的只能在整个行政管理活动中是

起到了一种“把关”的作用，少了这种控制的职能其它的职能也很难

得到落实。

行政管理的运行职能一般来说就概括为这么四大块：决策的、组

织的、协调的和控制的，我们要了解这四个方面的职能，

以上我们介绍了行政职能的体系，那么有了这样的体系我们就要

学习它、研究它，那么我们为什么在行政管理学中要学习、研究、探

讨行政职能的问题呢？这个问题我们可以从以下三个方面来考虑：

首先就是我们去科学认识和确定行政职能，对于搞好行政组织建

设具有重大的意义，因为我们讲行政职能和行政组织之间的关系非常

密切，政府的行政机关，它的机构怎么设置、设置多少个机构，机构

里面设置多少人员，多少人在政府里面上班，机构怎么组成，正的和

副的有多少个人，其实就是行政组织的建设问题，行政组织的建设要

有一个基本的依据和标准，标准之一呢就是根据行政职能来确定，也

就是说，我们一个社会、国家、地方，社会有什么需要，政府有哪些

职能，我们就根据这些标准来确定政府的机构和机构编制和人员，比

如说现在环境破坏非常严重，为了子孙后代、长远的利益，环境保护

问题就非常突出，那么我们就要加强环境保护、保证持续发展，那么

环境保护就是政府一项非常重要的职能，那么既然有这样的职能，我

们就要把和环保相关的机构建立起来，而且要确定编制和人员，但是

古代社会，没有环保意识，人口稀少、对资源破坏的也不严重，所以

当时就没有这样一种行政职能，所以当时也就不存在环保局、环保处

或是和环保相关的一些部门，在比如现在的互联网犯罪很严重，经常

有黑客的侵扰，把整个计算机网络搞的一塌糊涂，这样我们政府的相

关部门特别是公安部门就要加强这方面的职能，因此呢，有这样的只

能后，就建立相关的机构，就在公安部门设立打击互联网犯罪的机构,

计算机没有出现或是早期没有病毒黑客问题的时候，这个机构就不存

在，只是到了后来有了这样的需要和职能后，政府行政部门才设立这

样的机构，显而易见的，这些机构都是根据这些职能设立的，那么行

政职能对于行政组织建设的科学化就具有重要意义。可以说行政职能

是确定行政组织建设的前提和基础，我们的机构设置的多少、怎么设

置、人员编制有多少，如果说社会生活中没有这样一种需要，不存在

这样一种职能，那我们的机构就不能设立，否则的话就会出现人浮于

事，因人设事这样一种问题，这是第一方面。

第二个方面我们说科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织

系统的依据和关键。我忙呢上面说过了社会生活中没有这样一种需

要，不存在这样一种职能，那我们的机构就不能设立；反之，已经设

立的机构不符合目前我们社会、经济、提高行政效率的需要，我们就

要以当前的行政职能为标准对相应的机构进行合并、撤销和调整，比

如说：离我们比较远的一一1954年6月19日中央人民政府委员会第

三十二次会议通过中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并

若干省、市建制的决定中就把辽东、辽西两个省的建制均撤销，合并

改为辽宁省。1982年国务院机构改革时，国务院组成机构有一百个,

精简了三十九个部门。离我们比较近的一2009年05月06日，国务

院批复同意撤消上海市南汇区，并入浦东新区；这些都是根据当时行

政职能的改变做出的相应调整。

第三个方面研究行政职能对实现行政管理过程的科学化就有重

要的意义。行政管理它是一个动态的系统过程，那么到底行政职能的

范围有多大，行政职能涉及到什么地方，行政职能具体如何对它进行

规范，这些呢对我们平时行政管理过程呢它的科学化、规范化有着直

接的决定意义，那么因此我们讲行政职能在我们整个行政管理的活动

中处在一个非常重要的地位。

这是我们讲的行政职能的概述，我们讲了行政职能的含义、特点

以及研究它的意义。

第二节我们讲西方国家行政职能大致的演变情况，我们刚才分析

了关于政府广义和狭义的意思，无论是广义的政府还是狭义的政府，

它最初的出现是在奴隶社会，为什么呢？因为直到奴隶社会才出现了

国家，有了国家它才需要政府这样一种载体，国家它其实是一个虚体,

我们是看不到摸不着的，它需要一个载体、设施、组织机构、人员来

管理，所以国家出现以后政府机构才建立起来，在奴隶社会以前或者

是在漫长的原始社会里面国家是不存在的，因此，行政机关也没出现,

没有行政机关也就没有行政职能了，所以我们讲研究行政职能、讨论

行政职能是从奴隶社会开始的，那么西方国家行政职能大致的历史演

变可以分为四个阶段：

第一个就是在前资本主义时期的行政职能，什么叫做前资本主义

时期呢？它主要的就是指，在奴隶社会和封建社会，在这两种社会形

态之下呢，西方国家的行政职能主要集中在政治统治和阶级专政上

面，这一点其实不仅是在西方国家，东方国家以及我们国家古代社会

中，它也是这样。当时的政府行政机关也没有严格独立出来，当时的

行政机关它和立法司法机关是三合一的，因为我们知道在奴隶社会和

封建社会呢奴隶主或者说封建君主、国王、皇帝是最高统治者，他一

个人掌握了立法、司法、行政、军事大全，一个人掌握了生杀大全，

所以当时的行政机关也没有严格独立出来，因此在前资本主义时期都

是属于一个专制社会，当时奴隶主、国王、皇帝以及一些贵族阶层，

这些少部分统治者他们把握整个国家大权，因此呢当时的行政职能主

要就是为奴隶主、封建主服务的，因此当时的行政职能主要集中在政

治统治和阶级专政上面，我是一个国王或者说我是一个皇帝，那我的

主要精力就是要把我的臣民控制好，或是发动侵略战争，把其它国家

或者其它地区的牲畜、资源、人口掠夺过来成为我的奴隶或者臣民，

或者说防御其它国家的进攻，像我们国家秦始皇统一六国以后修建长

城，当时主要的职能就在于军事上的一个堡垒，防止北方的游牧民族

胡虏的进攻，秦始皇当时统治的主要职能也是政治统治，什么文字狱、

严刑酷法、军事防御上，至于发展经济、提高人民生活水平、发展文

化教育这些职能当时来说比较少，并不突出，我们讲行政环境时也将

了古代的行政环境就是这样，这也就决定了那个时代的行政职能比较

集中在政治统治和阶级专政上面。这些第一个阶段，前资本主义时期

主要集中在这一块。

那么到了自由资本主义时期，自由资本主义时期大概是到了十六

世纪以后，资本主义生产关系慢慢在西方国家确立，那么资本主义生

产关系确立以后，资产阶级把很大一部分精力放在发展经济，壮大发

展资本主义企业上面，但同时它还有一些阶级专政、阶级压迫方面的

职能，不过，相对来讲自由资本主义时期特定的生产关系决定了当时

这个统治者的行政管理职能已经出现了分化，发展经济、社会管理、

社会服务的只能不断增加，比如修建了很多的基础设施，铁路就是这

时候开始出现的，轮船、公路就是突出的表现，出现了很多大企业、

大公司，高楼大厦也开始出现，自有资本主义时期经济的职能，社会

服务、社会管理的职能在不断增加，西方国家的行政职能在自有资本

主义时期就表现出了这样一种特点。

到了垄断资本主义时期，也就是19世纪末20世纪初这段时间，

那么资本主义社会经过了几百年的发展后出现了垄断这样一种倾向，

什么叫做垄断呢？在资本主义国家出现了一个大财团或者一个大企

业或者几个大企业联合起来控制了整个国内的市场，甚至控制了国际

的市场，比如美国的洛克菲勒石油公司、美孚石油公司、福特汽车公

司，当时都是属于垄断的财团或者企业，这些财团、企业不断发展掌

握了关系到国计民生的经济命脉，它也就逐渐控制了国家的大部分的

局面，在政府中的影响力不断增加，使得社会生活更加复杂、社会矛

盾更加突出，因此这个时期资本主义国家的行政职能也相应的出现了

新的变化，行政职能更加突出，行政管理职能得到了膨胀，管理的事

情更多了，比如这个时候吸毒问题的突出，就出现了打击吸毒、贩毒

这样的职能，一些在前资本主义时期和自由资本主义时期没有出现的

职能这个时候也出现了。

最后我们介绍当代资本主义的行政职能，当代资本主义的行政职

能它主要是指在第二次世界大战结束以后，西方资本主义国家过渡到

后工业社会或信息社会里面，那么在后工业社会或信息社会里面有什

么特点呢？一一信息发展的非常快非常迅速，科技的发展一日千里，

尤其是计算机技术发展的非常快，因此资本主义国家的行政职能又增

加了，又出现了新的变化，比如说打击信息方面的犯罪，打击互联网

的犯罪，信息社会的事情更加复杂了，社会事务增加以后行政职能得

到了相应的增加，总的来看，行政职能从历史角度来讲就经历了一个

有简单到复杂，由比较少到比较多，由一个方面到多个方面，这样一

个不断发展变化的过程。

当代西方国家的行政职能主要表现出了三个方面的发展趋势，我

们看教材的第63—64页：

1、行政职能扩大。

2、政治职能的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加

强。

3、政府宏观调控、总和协调职能强化与行政职能社会化同步。

以上三点我们的教材介绍的比较详细，大家根据教材理解一下就可以

To

以上是我们这节讲的重点问题，希望大家能够掌握理解。

这一章最后一个问题就是我们国家行政职能转变的问题。行政职

能转变是一个非常实际的问题，在我们现实的生活中经常会谈论这样

一个问题，有些时候也叫政府职能的转变，这里我们把政府理解为狭

义的政府的话这个政府职能转变和行政职能转变是一个意思，关于行

政职能转变的问题我们可以从以下几个方面来理解它：

首先一个就是行政职能转变的必然性和必要性，那为什么我们要

讲行政职能的必然性和必要性呢？我们的教材把这个问题归纳为这

几个方面：

第一个呢它是社会主义市场经济发展的必然要求，我们讲呢行政

职能其实是属于上层建筑的一个范畴，按照马克思主义哲学的原理来

讲呢经济基础决定上层建筑，当这个经济基础发生变化我们的上层建

筑也要发生相应的变化，或者说上层建筑应该适应经济基础的发展变

化以变应变做出相应的调整，我们国家改革开放以后这个经济体制的

改革在不断推进，从80年代的中期到92年以后提出建立社会主义市

场经济体制，我们国家的经济体制改革一直再进行，经济体制改革以

后就要求我们政府的职能也要发生相应的调整，以前我们实行的是计

划经济，在这种条件下政府的职能是很庞大的，政府是无事不管的，

政府关了你的生老病死，物资都是由政府调控好，实行市场经济以后

呢，我们政府就不能这样了，市场经济有个基本的要求就是凡是市场

可以做的，政府就不要管了，政府既管不了也管不好，我们市场经济

的基本意思就是说要以市场作为配置资源的基本的手段，或者说要以

市场作为配置资源的基本的基础，所以说我们政府职能转变的第一方

面就是为了适应我国经济体制改革，是社会主义市场经济发展的必然

要求。

第二，我们说政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要，

随着当代经济全球化确实的日益增强，我们政府的行政职能一直在发

生着变化，做着相应的调整，在弱化某些职能的同时我们政府对一些

职能进行了强化或新增了一些职能，这个我们教材的65和66页介绍

的就比较详细了，比如说对国家垄断行业进行改革、改组和改造，电

信行业的几次改革就是明显的例子，在开放证券市场的同时加强对证

券市场的监控等等。

第三，我们国家行政职能的转变是实现我国机构改革的根本前提

和基础，行政职能是行政组织的前提和基础，行政组织的建设呢必须

以行政职能的合理和合法为前提和依据，既然是这样，我们行政职能

的转变就直接决定着机构改革的成败，我们经常讲精简机构、机构改

革，经常是失败的不成功的，为什么会这样呢？我们说根本上就在于

行政职能的转变是不到位的，行政职能没有真正的实现转变，所以就

影响了机构改革的成效，所以行政职能的转变是机构改革的重要的前

提和基础。

当然，我国行政职能转变其实还有很多其它方面的原因，我们书

上概括的是三个最基本的必然性和必要性。

接下来我们要了解我们国家行政职能转变的基本内容，我们书上

把它大致概括为三个方面，我们可以从职能中心的转变、职能关系的

理顺、职能方式的转变来谈，我们先看第一个行政职能重心的转变，

什么叫做重心的转变呢?简单来讲就是从过去的政治运动以阶级斗争

为纲转向以经济建设为中心，其实我们在改革开放以前我们国家政府

的主要职能就是政治运动和阶级斗争，尤其是在文化大革命时期这个

事非常明显的，那个时候你斗我我斗你，把人抓起来戴高帽，老师称

作是臭老九，当时整个社会就是处在一个政治运动和阶级斗争的状

态，不关心老百姓的实际需要，后来改革开放以后经过拨乱反正，提

出了以经济建设为中心，坚持四项基本原则和坚持改革开放，确立了

一个中心两个基本点的路线，这个路线的确立就表明了我们国家政府

的行政职能的核心发生了根本改本，政府的行政管理的出发点或者目

标就是为经济建设服务的。

行政职能转变的第二块内容呢是行政职能关系的转变，以前这个

我们是不大重视的，但是随着我们国家市场经济体制的不断健全，行

政职能转变的步伐的不断加快，对行政职能转变认识的不断加深，行

政职能关系的转变也为人们越来越重视了：

这里就包括了五个方面的内容，中央与地方、上级与下级政府间

的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府于社会的关系；政

府内各职能部门间的关系。

要顺利实现政府职能的转变呢，首先就是要理顺中央与地方、上

级与下级政府间的职能关系，国务院和各个省，直辖市和自治区之间

怎么处理关系，国务院和香港、澳门特别行政区这个关系如何理顺，

这个就涉及职能转变的问题，在港澳回归前呢国务院和港澳的关系就

不存在中央和地方的关系，以前他们是英国和葡萄牙的殖民地，所以

当时只是一种外交关系，但是回归后成立了特别行政区，不是外交关

系了，而是中央和地方的关系了，这里就涉及到了职能关系的转变问

题，还有国务院和下面的省政府、地方政府分权的问题，在计划经济

条件下，中央政府权力很大，地方政府权力非常小，所以地方政府哇

哇叫，改革开放以后我们就注意到这个问题，中央政府不要管的太多

了，地方政府也要有一定的自主性和积极性，比如说税收制度的改革,

实行这种分税制，把税收分成国税和地税，这就是一个职能关系转变

非常明显的例子。职能关系的转变第二个方面呢就是理顺政府和企业

的关系，我们国家政府职能以前总是转变不过来，最关键一个因素就

是政府和企业的关系没有理顺，政府和企业的性质、职能、目标是完

全不一样的，那么两者之间不能划等号不能混淆，但是以前我们国家

就是政企不分，导致了政府管理很多不该管也管不了的事情，因此我

们要明确政府和企业的性质、目标到底是什么，我们明确了这个问题

以后，就可以把政府和企业的关系理顺，这是第二点。第三点要理顺

政府与市场的关系，这个知识点提到的是当前最关键的、最敏感的一

个问题，因此我们的教材上说的很抽象，提到了宏观调控和一系列的

具体措施，但是说白了政府和市场的关系应该是我管的你不管，我不

管的你来管。那我们国家目前做的怎么样？这个可以说是相当的不

好，政府和市场的关系到现在都没有捋顺。比如说现在希望工程搞得

很热闹，但我一分钱都没有捐，为什么？不是没钱，而是因为如果我

捐了就等于是抽政府的耳光。因为这等于是政府的失职，本来该政府

干的事情却让企业干了，等于是对政府的不信任，所以希望工程搞得

越有希望，政府就越没希望，因为义务教育是政府的一项行政功能，

是公共品功能。比如说现在各级政府通用的一个词，叫做经营城市，

中央没有发文件，但是各个省市县区大家都在干着，这个东西是最统

一的行动，那么政府现在经营城市实际上在经营什么呢？不就经营这

点地吗，不就靠这点地捣腾出一点钱搞城市建设吗。从理论上看这么

做是不符合市场经济的规律和公共财政的要求的，但是全国都在这么

干。从哲学上讲它存在就有它一定的合理性，人家都这么干你不干？

你不干你就落后了，你就吃亏了。我国目前中央政府的宏观调控效果

如何，中央的执行又如何？大家都知道，就说房价，国六条、国八条

不可谓不严厉，紧锣密鼓的出台，但是现在大家看怎么样，中央调控

房价的文件几乎出不了中南海的围墙，城墙外边的房价还在涨着，而

且还是领头羊。

就不光房价这一个方面的事，从各个方面大家都可以看到，我

们政府曾经说过近三年不再上电厂项目，结果煤油电运全面紧张，全

国有29个省市拉电闸限量供电，有的省达到了开三天停四天。听中

央话的省没有上电厂项目，导致严重缺电，损失惨重，没听中央话的

省，在全国29个省市都在缺电的时候人家还在卖电，日子非常好。

那么从这个问题得出的结论：到底是听政府的还是听市场的，特别是

中央政府的听不听？甚至有些负面结论是谁听中央的谁吃亏，你说东

我保持点西可能还能占点便宜。

讲这些事不是说我们的政府不好，政府无能，只是为了告诉大

家，我们学习行政管理学一定要学会辩证的看问题，咱们这里保不准

哪天就出个国家干部呢。

第四，我们看政府与社会的关系。说起政府与社会，有些同学

可能听说过“政府是社会的长子”这句话，因为它基本说明了政府

与社会的关系，即：政府来源于社会；政府在拥有社会赋予的权力的

同时，对社会负有一定的义务；政府的行为可能与社会的期望存在一

定的差距；政府的行为对社会会造成一定的影响。大家都知道党的十

一届三中全会明确作出把党和国家的工作重点转移到以经济建设上

来的号召。此后，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能

重心的根本转变，随着职能中心的转变政府的管理范围、模式和方法

也从根本上发生了变化，实现政社分开。这里我们涉及到一个概念一

一社会中介组织，那什么叫社会中介组织呢？社会中介组织概念是我

国提出的，其他国家都没有这个概念。这也许就是我们行政管理中的

中国特色，指的是在建设社会主义市场经济中发挥了政府与社会、与

市场的联系作用的社会组织，从各类广告中我们不难发现这样的组织

——中华全国工商业联合会、如因非法认证牙膏品质被撤销的牙防

组。这个大家稍微了解一下就可以了，我们的时间也不允许我们深入

探讨社会中介组织的各类问题，感兴趣的同学可以在以后的毕业论文

中具体的来研究。那么我们概括来说，政府与社会的关系主要体现在

——政府在享有社会赋予的强制性权力的同时一，必须负有一定的社会

义务和责任：保持社会经济秩序稳定、解决社会公共问题、协调阶

级和利企矛盾

第五，是政府内部各职能部门间的关系必须理顺，政府里面涉

及了很多机构，有很多部门，行政职能里面我们讲了一个案例，为什

么会出现道路运政部门和公安交警部门打架扯皮，就是因为双方的职

能没有理顺，内部各职能部门的关系如果不能理顺我们说也很难解决

很多实际的问题，行政职能也就不能实现彻底的转变。

第三我们看职能方式的转变，那么在78年党的三中全会以前我

们国家是搞计划经济的，当时在计划经济条件下我们政府主要以行政

手段为主，通过政府批条、政府审批、政府官员签字来管理，很少用

法律和经济手段管理，所以我们行政职能转变的第一个方面就是要实

现过去由纯粹的行政手段管理向以经济、法律、和必要的行政手段相

结合的多元管理方式转变，这是低一点，第二点我们要实现由微观管

理、直接管理为主向以宏观管理、间接管理为主转变，计划经济条件

下政府的行政管理主要是微观管理、直接管理，什么叫做微观管理、

直接管理？就是说政府的行政机关、有关部门直接给我们的企业下任

务、定指标，你首都钢铁厂今年要完成都少产值、炼出多少吨钢铁，

钢铁炼出来以后你销往什么地方，还有比如你新疆生产建设兵团今年

生产多少棉花，棉花生产出来调配到什么地方，这些都是由我们的政

府的有关部门来统一安排计划好，所以这里政府的管理做的就非常直

接，而且做的非常微观，这个对于企业来讲好不好呢，不好！但是在

市场经济条件下这个就行不通了，市场经济条件下讲求的是竞争，讲

求价值规律，价值规律就要求市场主体在市场上展开公平竞争，具体

来讲就是企业与企业之间、经济主体与经济主体之间要遵循价值规

律、价格杠杆来自行调节，现在政府就不是直接插手对企业进行管理

了，政府提供的是一种宏观上的指导，采取法律、经济的手段来加强

间接管理。

武术教案

班级人数日期课次第1次

一、学习基本手型、手法、步型、1、使学生初步『解武术的基本练习功

目

课的步法等法，并掌握练习的技术要领。

的

基本二、学习三路长拳第一段1-4动2、通过长拳学习，/解套路动作结构、

任

内容路线及特点。

务

3、提高学生柔韧、灵敏、平衡素质。

重点重点：手型、步型、手法、腿法

难点难点：三路长拳中的虚步亮掌

课的时

课的内容组织教法

部分间

1、体育委员提合整队，报告人数队形：△△教师

开

2、师生问好（8）

始

5'3、宣布本次课的内容及要求Q.

部

4、安排见习生XXXXXXXXXXXXXX

分

教法：宣讲法

1、绕田径场慢跑二圈（2义400m）组织：1、成两列纵对慢跑，队伍整齐，

准2、徒手操（4X8拍）速度适中

备（1）头部运动（2）四肢运动2、成广播体操队形散开

8，

部（3）俯背运动（4）弓步运动

分（5）仆步压腿（6）正压腿（7）膝教法：教师口令指挥，学生练习。

关节运动（8）踝、腕关节运动要求：准备活动充分

一、基本手型、手法、步型、步法等组织：集体练习

36'1、手型：教法：

基拳：拳握紧，拳面平、直腕1,简介本课程基本功练习内容

本掌：四指并拢伸直，拇指弯屈紧扣于2、详细讲解手型、步型等的动作要点及

部虎口处演练技巧并示范

分勾：五指第一指节捏拢在一-起，屈腕

步型：弓、马、仆、虚、歇、丁步，

坐盘，插步，盖步

武术教案

课的时

课的内容组织教法

部分间

2、手法：3、学生模仿，教师纠错

冲拳：出拳快速有力，寸劲做好拧腰、4、学生练习基本功法，教师指导

顺肩、急旋前臂的动作1、纠正易犯错误，继续练习

架拳：松肩、肘微屈，前臂内旋2、学生再练习

推掌：挺胸、收腹、立腰、出掌快速要求：仔细观察记忆，认真练习

基

有力，有寸劲组织：集体练习

本32，

亮掌：抖腕、亮学与转头同时完成教法：

部

3、步型：弓、马、仆、虚、歇、丁、1、教师示范并讲解练习要领

分

坐盘2、学生跟练

4、步法：击步、垫步等3、学生自练，教师口令提示

二、三路长拳第一段1-4动4、教师纠错，学生再练习

特点：姿势挺拔，动作舒展，快速有5、教师口令指挥，学生练习

力

1、集合整队组织：集体练习

2、师生放松教法：

结

（1）静力性放松1、教师提示并口令指挥

束5'

（2）抖动四肢放松1、学生放松

部

3、课后小结2、教师总结

分

4、师生再见3、提示课外练习注意事项

要求：积极放松

场地布置田径场

器材及设备

课

■

小备

结注

武术教案

班级人数日期课次第2次

一、正侧压腿、正侧踢腿、里合腿、1、让学生进一步学习武术基本功并掌握

II

课的外摆腿腿法练习的正确方法。

的

基本二、三路长拳5-8动2、继续学习长拳套路动作，并能前后贯

任

内容穿练习。

务

重点重点：基本功练习中的挺胸、立腰或塌腰

难点难点：长拳中的大跃步前穿

课的时

课的内容组织教法

部分间

1、体育委员集合整队，报告人数队形：△△教师

开

2、师生问好O

始

3，1、宣布本次课的内容及要求

部

2、安排见习生XXXXXXXXXXXXXX

分

1、绕田径场慢跑：圈（2X400m）组织：1、成两列纵对慢跑，队伍恪齐

准2、徒手操（4X8拍）2、成广播体操队形散开

备（1）头部运动（2）四肢运动3、专门性练习由肋木辅助练习

18'

部（3）俯背运动（4）膝关节运动教法：1、教师口令指挥，学生练习

分（5）踝、腕关节运动2、教师讲解压韧带要领并示范

3、专门性练习：拉韧带3、学生练习

一、正侧压腿、正侧踢腿、里合腿、

30'组织：集体练习力分组练习

外摆腿

教法：

基

1、正压腿

本1、简介基本功练习内容

要点：直体向前、向下压振，逐渐加

2、教师讲解示范，并强调动作要领

部

大振幅，逐步提高腿的高度

学生练习，教师指导

分

2、侧压腿

3、教师领做，学生跟练

要点：同正压腿

武术教案

课的时

课的内容组织教法

间

3、正踢4、学生集体练习，教师纠错

要点：抬头挺胸，身体中正。

5、学生分组练习，教师纠错

4、侧踢

要求

要点：脚尖向脑后走。

、学生仔细观察，认真练习

5、里合1

要点：保持上肢中正。2、教师启发引导学生完成动作

6、外摆3、反复练习，思考动作，体会动作要领

本要点：展胯，动作幅度大。

部二、三路长拳5-8动组织：集体练习

分教法：

32，5、弹腿冲拳

6、大跃步前穿1、教师讲解示范

7、弓步击掌2、师生同步练习

8、马步架掌3、学生练习，教师口令指挥

4、教师纠错，学生再练习

1、集合整队组织：集体练习

2、师生放松教法：

结

(1)伸展性放松1、教师提示并口令指挥

束5'

(2)抖动四肢放松2、学生放松

部

(3)呼吸调整放松3、教师总结

分

3、课后小结4、提示课外练习注意事项

4、师生再见要求：积极放松

场地布置田径场

器材及设备

课

■

小备

结注

武术教案

班级人数日期课次第3次

一、腰功、跳跃、平衡练习1、进•步学习武术基本功，提高腰部的

目

课的二、三路长拳第二段1-5动柔韧性和灵活性。

的

基本三、单足跳、蛙跳等2、学习三路长拳新动作并复习已学的。

任

内容3、发展学生腿部力量及腰的柔韧性。

务

.重点

重点：套路学习的虚步栽拳、提膝穿掌的方向路线

难点

难点：基本功练习腰的灵活性

课的时

课的内容组织教法

部分间

1、体育委员集合整队，报告人数队形：△△教师

开

2、师生问好O

始

5'3、宣布本次课的内容及要求o

部

4、安排见习生XXXXXXXXXXXXXX

分

1、绕田径场慢跑一.圈（2X400m）组织：1、成两列纵对慢跑,队伍整齐

准2、徒手操（4X8拍）2、成广播体操队形散开

备（1）头部运动（2）四肢运动3、专门性练习由肋木辅助练习

15'

部（3）俯背运动（4）膝关节运动教法：1、教师讲解基本功要领并示范

分（5）踝、腕关节运动（6）拉韧带2、教师口令指挥，学生练习

3、专门性练习：基本功、五步拳3、学生练习五步拳,教师指导纠错

一、腰功、跳跃、平衡练习组织：集体练习

20'1、前俯腰教法：

基要点：两腿挺膝伸直，挺胸、塌腰、1,教师完整示范

本收髓，并向前折体2、教师分解教学

部2、涮腰3、教师讲解示范单个动作

分要点：尽量增大绕环幅度4、教师领做，学生跟练

3、翻腰

要点：两手臂尽量伸直

武术教案

课的时

课的内容组织教法

部分间

4、腾空飞脚5、学生自练，教师指挥

要点：踢摆时，脚高须过腰，左腿在击6、教师纠错，学生再练习

响的一瞬间，屈膝收控于右腿侧。7、教师强调重难点，并介绍易犯错误

5、大跃步前穿及纠正方法

要点：跃步要远，落地要轻，两臂上摆8、学生分组自练，教师巡回指导

基幅度要大。9、集体练习，教师指挥

本6、提膝平衡10、集体纠错，学生再练习

部要点：平衡站稳，提膝过腰，脚内扣11、教师小结

分7、望月平衡要求：讲解简明扼要，学生观察思考

要点：平稳站立，扣紧膝窝，脚底朝上

30,二、三路长拳第二段1-5动

1、虚步栽拳2、提膝穿掌3、仆步穿掌

4、虚步挑掌5、马步击掌

207三、单足跳、蛙跳等

1、集合整队组织：集体练习

2、师生放松教法：

结

(1)静力性放松I、教师提示并口令指挥

束5'

(2)抖动四肢放松2、学生放松

部

3、课后小结3、教师总结

分

4、布置课后作业4、提示课外练习注意事项

5、师生再见要求：积极放松

器材及设

场地布置田径场

备

课

后

备

小

注

结

武术教案

班级人数11期课次第4次

一、三路长拳第二段6-8动、第三段目1、学习巩固三路长拳动作，提高动作的

课的

1-2动的完成质量。

基本

二、单足跳、蛙跳任2、改善学生的身体状况，提高学生的身

内容

务体素质，尤其是腿部力量。

垂点重点：转身踢腿马步盘肘

难点难点：弹跳力的练习

课的时

课的内容组织教法

部分间

1、体育委员集合整队，报告人数队形：△△教师

开

2、师生问好O

始

5'3、宣布本次课的内容及要求o

部

4、安排见习生XXXXXXXXXXXXXX

分

1、绕田径场慢跑二圈(2X400m)组织：1、成两列纵对慢跑，队伍整齐

准2、徒手操(4X8拍)2、成广播体操队形散开

备(1)头部运动(2)四肢运动3、专门性练习由肋木辅助练习

13，

部(3)俯背运动(4)膝关节运动教法