公共管理发展与非营利组织080309

公共管理发展与非营利组织甘锋博士2021-03-09Contents1背景：从公共管理到新公共管理2为什么NPO能参与PA？3认识非营利组织NPO如何参与PA？4结论及展望352绿色和平组织〔Greenpeace〕3绿色和平组织〔Greenpeace〕4南极公海，绿色和平组织的“希望〞号〔Esperanza〕目睹了日本捕鲸船“第一京丸〞〔KyoMaru〕、“第二勇新丸〔YUSHINMARUNO.2〕和“勇新丸〞〔YUSHINMARU〕捕鲸以及把被捕杀的鲸鱼转交给“日新丸〞〔NisshinMaru〕鲸鱼加工厂的全过程。在绿色和平组织拍摄的画面上。绿色和平成员MikeyResato手举“停止捕杀〞的标语勇敢地站在被捕鲸叉勾挂的小须鲸上，而日本水手那么用高压水枪疯狂地扫射企图驱赶他。绿色和平组织〔Greenpeace〕5绿色和平组织〔Greenpeace〕6绿色和平组织〔Greenpeace〕7绿色和平组织〔Greenpeace〕8绿色和平组织〔Greenpeace〕9绿色和平组织〔Greenpeace〕10绿色和平组织〔Greenpeace〕11南极公海，“希望〞号与绿色和平组织的“北极曙光〞号的橡皮艇正试图干扰“第一京丸〞向“日新丸〞(sshinMaru〕鲸鱼加工厂转移小须鲸。绿色和平成员声称他们将使用一切和平的手段坚持到底。绿色和平组织成员在德国柏林日本大使馆前展示了一条长须鲸的尸体，以此抗议日本所谓的“科学捕鲸〞活动。日本大使馆对于绿色和平组织的这一行动表示遗憾，并称日本的捕鲸活动是符合国际协议的。绿色和平组织〔Greenpeace〕12绿色和平组织〔Greenpeace〕13绿色和平组织〔Greenpeace〕14什么是非营利组织定义不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。非营利组织Non-profitOrganizationNPO属性非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性16非营利性不以营利为目的不能进行剩余收入〔利润〕的分配〔分红〕不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产非政府性

独立组织的自治组织自下而上的民间组织属于竞争性的公共部门17志愿公益性或互益性

志愿者和社会捐赠是非营利组织的重要社会资源非营利组织活动的社会公开性和透明性非营利组织提供两种类型的竞争性公共物品181、背景：从公共管理到新公共管理⑴PA〔PublicAdministration〕toNeo-PAPANeo-PA19⑵政府职能转变与非营利组织开展政府的公共管理职能政府职能转变决定非营利组织的开展空间与前景20⑴理论依据市场失灵与政府失灵论合约失灵论供给理论志愿失灵论

2、为什么NPO能参与公共管理21⑵公共管理模式的转变

公共管理主体多元化公共管理社会化

223、NPO如何参与PA？23⑵促进公共管理的变革扩大了公共行政与公共管理的意涵重视公共管理价值对公共效劳的强调设计更民主、开放的公共组织参与机制的建立24⑶政府对NPO的扶助和管理补助租税减免委托公共事务法律管制辅导监督

254、NPO的局限性⑴自身的民间性决定了提供公共效劳的有限性⑵“NPO失灵〞的可能性性决定了提供公共效劳的有限性265、结论非营利组织与公共管理是互动的非营利组织在公共管理中发挥了重要的作用，并对公共行政和公共管理提出了挑战，政府与非营利组织之间是合作伙伴关系，通过合作提高公共效劳的效率和质量。非营利组织的开展亦需要得到政府部门的扶助和管理。27未来的政府不再是统治的政府，而是治理的政府，这是20世纪90年代西方公共行政改革日渐明确的一个方向，也成为与这场改革遥相照应的公共管理研究的重要内容。“治理〞意味着政府不再是社会惟一的权利中心，各种得到公众认可的非营利组织和私人部门都可能成为不同层面上的权力中心；国家正在将其单独承担的职能转移给非政府公共机构或私人部门，政府和非营利组织之间、公共部门和私人部门在处理公共事务时的关系将发生改变，表现在它们之间的地位趋于平行，通过合作将共同分担公共责任，即非营利组织和私人部门在其中扮演更为重要的角色。28因此，未来“治理〞社会的公共管理部门就不仅仅指政府部门，还包括现在已进入社会公共领域的核心地带，而在今后还将承担更多公共责任的非营利组织〔当然也包括承担公共事务工程的私人部门〕；公共管理的内容将不仅仅指由政府机构负责的公共行政事务，还包括非营利组织占主导地位的社会公益事业，以及公共部门与私人部门合作的公共工程。29ThankYou!HotTipHowdoIincorporatemylogotoaslidethatwillapplytoalltheotherslides?Onthe[View]menu,pointto[Master],andthenclick[SlideMaster]or[NotesMaster].Changeimagestotheoneyoulike,thenitwillapplytoalltheotherslides.

31公共管理〔PublicAdministration〕是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力；提升政府绩效和公共效劳品质，从而实现公共的福祉与公共利益。32管理的主体是居于社会权力中心的政府；管理的客体是涉及内容极为广泛的各种公共事务；管理的目的是为了维护社会成员的共同利益、提高社会公众的生活质量，促进社会整体协调开展，运用公共权力，采取各种手段，对涉及全体社会成员的共同利益、生活质量等一系列活动，进行有效调节和控制的过程。作为人类管理活动的一个独特领域，公共管理主要研究的是对公共事务进行管理的规律和过程。33作为一种行为过程，公共管理的目的是维护公共利益，促进社会的协调开展，为公众提供各种效劳。因此，公共管理涉及的范围是非常广泛的。政府职能政治职能公共管理职能经济管理职能社会管理职能公共服务职能34新公共管理(Neo-Publicadministration)自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。政府管理的运作发生了变化，由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。这股浪潮被通称为“新公共管理〞。35363.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调本钱—效率分析、全面质量管理，强调降低本钱，提高效率等。2.新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、本钱核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。374.政府应在公共管理中引入竞争机制。传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共效劳领域那么应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共效劳供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共效劳的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高效劳供给的质量和效率。38划分角度类型职能作用领域政治职能、经济职能、教育科学文化、其他社会职能职能属性领域保卫职能、统治职能、管理职能、服务职能职能的作用方式立法职能、行政职能、司法职能、监察职能政府职能是政府实施对社会公共事务管理的依据，也是适应国家的根本目的而形成的政府活动的根本方向和根本内容。各个国家因政治制度、政体模式不同，政府职能的范围、功能也不尽相同。作为国家的公共权力机构，政府的根本职能是维护、处理国家的各类公共事务。39在中国的政府职能结构中，公共管理职能占有重要地位。与政府的政治统治职能不同，公共管理职能主要表现在社会的公共领域。即在经济方面，政府作为公共权力的代表，对影响社会全体公众的经济环境进行调整和管理，促进社会经济的开展和进步，提高社会生产力水平和人民生活水平，提高国家的综合国力；

在社会方面，那么要减缓社会矛盾，维护社会的稳定和秩序，开展社会文化事业，促进社会整体协调开展，提高社会精神文明水平。40①政府要在制度安排上对非营利组织的开展制定相应的法律法规和监管措施。同时非营利组织的开展也促进政府职能的转变，政府把该放给市场的权利下放给市场，把该给社会的权力归还于社会。目前我国非营利组织的开展取决于政府职能的转变和相应的制度建设。41②政府对非营利组织的重新定位。我国非营利组织与政府关系密切并不是问题的根本，西方非营利组织同样与政府关系密切。问题关键在于我国非营利组织容易受到政府的控制，丧失独立性，从而带有浓重的官办色彩，成为政府机构的附属物，如假设这一根本前提不改变，非营利组织将得不到实质性的开展。要逐步调整登记管理策略，应该逐步放松对非营利组织的直接、全面的控制，赋予非营利组织独立性和自治性，同时，要打破公益资源的行政垄断，培育开放的竞争性的公益市场。42③要调整资源调控策略。一方面，要兑现法律已经承诺的税收优惠，另一方面，要对非营利组织开放财政资源，使非营利组织与政府职能部门有同等时机竞争财政扶贫资源。此外，对官办、民间以及海外非营利组织应该一视同仁。43④进行合理分工。非营利组织具有“拾遗补缺〞的作用。不仅如此，在社会政治观念已经从“统治〞向“治理〞转变的大背景下，在新型的“公共管理〞范式中，政府主要在宏观或全局上的关键事件中承担更多的责任，微观的管理更多地交给社会其他公共管理主体完成，越是接近基层方面的公共事务，越应承让相关的非政府部门或非营利组织来完成。4445⑥政府要研究和修改现有的社会组织，特别是非营利组织管理的法律和法规，保证非营利组织在法律框架内运作。同时政府可以通过加大对社会效劳工程的投入来推进非营利组织的开展。充分发挥非营利组织在提供社会效劳中的作用，这也是转变政府职能，充分发挥社会力量的重要途径和方法。46公共物品与私人物品是一对概念。经济学家们区分的标准是：私人物品具有排他性和竞争性；而公共物品那么具有非排他性和非竞争性。47简言之，排他性是指一件商品我用了别人就不能再用，我吃了一口苹果别人就不可能再吃我吃的这口；竞争性是指我用了一件商品别人就会少用一件，我吃了一个苹果其他人可以吃的苹果就少了一个。显然，诸如城市道路、路灯、公共广场与绿地，都是具有非竞争性和非排他性的：路灯照亮了我回家的路，并不阻碍照亮我邻居回家的路；我得到了路灯照亮道路的好处，也并没有减少我的邻居得到相同益处的时机。48而典型的公共物品的供给，是市场失灵的最重要原因之一。在我们日常的生活中，最普遍、最常见的公共物品之一是过道灯，它对在同一个楼层中的每一户家庭相同地提供了相同的功能。假设有一天过道灯坏了，你去换了一个灯泡，它在照耀了你的同时也同样照耀了你的邻居，但是他们没有为此付费却得到了好处，那么对你来说，最平等的方法是让你的那些邻居们也为此付费。49但你的邻居也许会告诉你他们愿意让过道灯继续黑下去也不愿意为此付费，尽管他们并不是希望过道灯继续黑下去，而是将自己真实的想法隐藏起来，希望搭你的便车由你来替他们付费。当然，你作为一个有教养的人不会去和那些斤斤计较的人们去斤斤计较，并会慷慨地为此出钱换了那个坏了的灯泡。但是，假设那个灯泡的市场售价是50元，会怎么样呢？100元，或者是10000元呢？市场就这样趋近于失灵：假设没有任何外力作用，我们的过道灯多数都会黑掉。5051三不管1.地名。旧指天津市的南市。清末天津日法租界初开，该地尚荒僻，两国领事馆无权管辖，中国地方官署亦置之不管，故称三不管。

2.今泛指没人管的地方或事情为三不管。

52天津曾有一块地方与北京的“天桥〞、南京的“夫子庙〞齐名，就是当年南市南边的“三不管〞。早年天津的商业中心在北门外“侯家后〞一带，后来毁于八国联军的兵祸。当时日本租界正在兴建街肆，有些商贩便来到靠近日租界边缘的地方，摆摊售货，卖一些食品和零星百货。后来摊贩占地逐渐扩大，日本人原想把这块地方纳入它在天津的租界内，但因各帝国主义之间有矛盾，其企图并未得逞，而昏庸的天津官府竟不敢在那里行使主权，使那里乱埋乱葬死人尸骨没人管，坑蒙拐骗没人管，打架斗殴没人管；这地方成为“三不管〞。后来天津警察厅虽在这里设立警察署，纵横开辟了几个街道，兴建了商店和住宅，而“三不管〞地名却一直流传下来。53我国人口占世界总人口的22%，但卫生投入仅占全世界卫生投入的2%，资金缺口之大可想而知。然而即使如此，卫生投入还呈现出逐年下降的趋势──上世纪八九十年代，卫生支出曾经一度占到政府总支出的6%，而到2002年，这个数字已经下降到4%。在畸高医疗费用渐成众矢之的后，各级政府部门动用了各种手段来限制医疗费用的攀升，但却一直收效甚微。因为在医疗投入严重缺乏的前提下，如何兼顾患者利益和医院开展是任谁都无法回避的难题。5455所谓“合约失灵〞是美国学者翰斯蔓提出来的一种理论。他认为，在有些领域，消费者由于缺少足够的信息，或者由于效劳购置者不是最终的消费者，因此对提供效劳的机构的效劳质量，难以作出准确的评估。比方，捐款者很难判断慈善机构的表现，因为捐款者购置的效劳是让第三者受惠的。同样，家长也很难对托儿所的效劳质量作出准确的评估，因为直接接受效劳的是不懂事的幼儿。56因此，翰斯蔓认为，如果这类公共效劳让营利性组织提供的话，他们就可能为了追逐更多的经济利益，不履行自己的承诺，降低效劳质量，这实际上是一种“合约失灵〞的现象。57“供给理论〞。非营利组织所从事的效劳活动，虽然不以营利为目的，但参与非营利组织的成员，仍然可以获取许多利益，这是非营利组织能够产生开展、并能在公共管理领域发挥重要作用的另一个理论依据，这就是所谓的“供给理论〞。按照这种观点，他们认为，参与非营利组织的成员，特别是那些担任一定领导职务的成员，他们虽然不能将从事效劳的盈余用以个人分配，但这不是说，他们的参与完全是无偿的。实际上，这些参与者，不仅有较好的合法收入，如工资、福利等，而且还有许多无形的好处，如社会地位、荣誉和权力等。58在西方国家，一些重要的非营利组织领导人，正是通过非营利事业，获得很高的社会地位，并为日后进入政界参与竞选等奠定了根底。从供给角度讲，这是非营利组织能够快速开展，并广泛活泼在公共效劳领域的重要原因之一。5960在西方国家，一般的公益性机构，其所需资金的多数，不是靠社会募捐，而是靠政府资助。政府之所以愿意资助非营利组织的公益活动，在于这些非营利组织实际上承担着大量本该由政府承担的职责，许多国家的政府还有意识地将一些特殊性的公益性效劳，交给非营利组织承担，以减轻政府的负担，提高效劳质量。这就是所谓的“志愿失灵〞理论。正因为如此，非营利组织在开展公益性效劳的过程中，只有通过与政府的合作，才能更好地发挥其在公共效劳中的作用。61“政府不必是惟一提供者〞第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。第二，政府虽然不必是惟一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。第三，这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、鼓励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购置的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现。62成认政府能力的有限性，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方20世纪80年代以来的公共行政改革实践来看，根本上都倾向于放手让非营利组织和私营部门参与公共物品的供给。公共管理主体应该是以政府为核心的、多元化的开放的主体体系。这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织根底。这是现代公共管理的战略性管理框架。6364从中国改革与开展的实际状况看，不是我们要不要推进公共管理社会化的问题，而是如何不断创造条件加快公共管理社会化的步伐的问题。因为大量事实证明，在市场经济条件下，政府如果不积极推进公共管理社会化，不仅政府难以适应民众对政府提供的公共效劳、公共管理事务日益增长的需要，而且还会带来一系列严重的后果。65比方，在公共管理、公共效劳的范围日益扩大的社会条件下，政府不可能无限制地扩大机构、人员，增加财政开支，以满足社会的这种需求。如果是这样，那只能无休止地增加民众的负担，最终引起老百姓的强烈不满。可见要使政府的能力和作用相符合，使政府在保持适度规模和有效的前提下，最大限度地提供各种公共管理和公共效劳，就必须大力推进公共管理社会化以及与此相联系的公共效劳市场化。6667公共管理范式的兴起是公共部门管理理念的革命，核心是打破了公共部门与私营部门在管理理念上的截然分界。它引起的不仅是一种管理手段的变革，同时也是对整个公共管理部门格局的重新认识，它由公共行政学对组织内部的关注转向外部，开始探讨实现公共部门有效管理中不同的实施主体，各自的定位、分工和各自适当的角色，它反映了整个公共管理格局的变化。68进入21世纪，随着市场经济体制的不断健全，以及国际上治道变革的趋势，“政府改革〞也逐渐被我国提上日程，其核心是政府职能的转变，逐步形成政府、企业、各种社会组织等多元主体互动的、政治民主化、社会自治化的新格局。这不仅是政府机构的调整，而且是整个社会结构和社会性质的变迁，中国社会在由国家集权的“整体性社会〞向社会自治的现代“公民社会〞发生结构性的变动。在这个过程中，非营利组织作为公民社会的根底结构，将发挥越来越重要的作用。69707172在市场经济条件下，政府既不可能承担起一切社会事务，也没有必要包办各种社会事务，各个非营利组织的存在与开展，客观上替代政府承担了相应的事务。如扶贫，实际上是广泛发动民间资源并完全由民间力量来推动的扶贫事业，它不仅相应地减轻了政府的扶贫事务负担，而且对市场经济所要求的增加就业时机，创造新型的社会公益效劳性行业。7374⑸直接提供公共效劳。非营利组织能够深入社会基层，贴近民众，在扶贫济困，帮助社会弱势群体方面，发挥着重要的作用。许多活泼在社会基层的非营利组织，经常深入到民众之中，及时地了解一些受损群体的生活状态，与他们保持着密切的联系，并通过各种途径，为这些受损群体脱贫解困，实施帮助。非营利组织还可以利用自身与外界沟通、联络的优势，及时沟通民众与政府、组织与组织之间的关系，向政府反映民众的疾苦，或者发动各种募捐活动，促进某一方面问题的解决。75有些活泼在国际社会中的非营利组织，甚至可以利用国际非营利组织体系，以及与政府间的交往，交换信息，建立联系，进行合作，收集大量的信息，为企业提供商务、咨询和信息效劳。同时，还可以提供法律等方面的帮助，通过非营利机构的效劳工程，吸引企业资金，改善社会环境。76⑹维护良好的社会价值，净化社会风气。非营利组织对公共效劳的奉献精神；对人、自然、社会的关心与关爱；对平等权利的重视；对参与的重视等，均表达了民主社会的根本价值，它们通过自己的行为，倡导和维护着社会正面的价值观。非营利组织以实际行动表现出当前社会缺乏的志愿精神、社会公德、责任感和同情心，鼓励捐赠和参与、优化社会价值观念，树立助人为乐的道德风气，成为我国转轨时期一股健康、有力的道德力量，为提倡社会公共精神树立了典范。77中国近10多年来的实践证明，经非营利组织的推动，自觉参与扶贫济困及其他慈善公益事业的企事业单位和各界人士在不断增加，整个社会的道德水准有了一定程度的提升，社会气氛在日益向善，这不仅对于非营利组织扶贫及其他公益事业的开展有利，对实现政府扶贫运动的目标同样有利。因此，不能无视非营利组织扶贫及其他公益事业在净化道德、协调社会开展方面的特殊功能。78⑴公共行政与管理意涵的扩大。公共行政与管理不再是政府单方面行使权力实施治理的过程，而是整合包括非营利组织的更多民间自愿，实现对社会的良好治理。⑵公共管理的价值。公共管理不仅仅要重视效率、经济、效能等问题，更要重视公共性问题。诚如维特瑞斯所言：“行政或许是政府的核心，但公共才是国家的重心。〞⑶对公共效劳的强调。传统上公共行政与公共管理比较重视控制，重视管制，而缺乏公共效劳的精神，而非营利组织是一个以效劳为导向的组织，这值得公共组织学习。79⑷设计更民主、开放的公共组织。非营利组织的最重要的特征在于信息的共享，强调权力的非集中化，强调自主负责，强调参与与对话，强调合作，强调学习和创新，这些恰恰是政府组织所缺乏的。如何将这些落实到公共