教育行政管理体制

第三章

教育行政管理体制

河南师范大学教育系李帅军第一节外国教育行政管理体制

一、教育行政管理体制的含义

行政管理体制是指行政管理系统上下左右之间的权力划分以及实施行政管理职能的组织形式和组织制度。

教育行政管理体制即宏观教育管理体制，是指教育行政管理系统上下左右之间的权力划分以及实施教育行政管理职能的组织形式和组织制度。教育行政管理体制是教育行政管理的中心和关键，它与国家的政权性质、政体形式以及社会政治经济形势的关系十分密切。

二、外国教育行政管理体制的根本类型〔一〕中央集权型的教育行政管理体制1、中央集权型教育行政管理体制的主要特点中央集权型教育行政管理体制的主要特点是，有关教育方面一切重大问题的决策权均集中在上级教育行政机关，下级教育行政机关必须严格按照上级的决定和指示办事。在这种行政管理体制下，教育事业被确认为国家的事业，国家要直接干预教育。教育由中央统一领导，教育标准是国家统一制定，教育经费也主要由国家负担，各级教育行政机关都必须接受国家的管理、指导和监督，地方的自主权居于次要地位。因此，在中央与地方的关系上，强调中央为主，地方为辅；在政府与学校的关系上，表现为学校依赖于政府；在管理方式及管理行为上，注重用行政、方案的手段对教育进行直接干预和严格控制。2、中央集权型教育行政管理体制的优缺点从教育行政管理的实践来看，中央集权型教育行政管理体制主要有以下优点：第一，能够充分调动中央办教育事业的积极性，便于统一全国的教育思想，便于全国教育事业的统一规划，便于统一领导全国的教育改革和开展；第二，能够集中全国力量实现教育时机均等的原那么，克服各地区教育开展的不均衡状态；第三，能规定统一的教育标准，有助于教育质量的普遍提高。这种体制也存在一些不容回避的弊端：第一，地方没有办教育的自主权，事事依赖中央和上级，不独立思考，难以充分调动地方办教育的积极性；第二，从一个国家角度看，各地的政治、经济、文化开展很不平衡，教育开展也必然参差不齐，如果只求形式划一，极易脱离地方实际，阻碍教育开展的进程；第三，不鼓励自由实验，在很大程度上束缚了地方探索教育、教学改革的积极性和主动性。3、法国教育行政管理体制概况〔1〕法国的中央教育行政管理体制法国是一个典型的中央集权制国家，在教育行政方面也实行高度的中央集权制。法国政府认为，教育事业是国家的事业，因而国家应直接干预教育，这就构成了法国教育行政的指导原那么。随着社会、政治、经济形势的变化和教育事业的开展，法国政府虽然也采取了一些分权措施，但中央集权制的原那么却沿袭至今。为了克服中央集权制的弊端，法国在各级教育行政机构之外，设立了由各方面代表组成的各种咨询、审议机构，除答复行政当局的咨询外，还行使教育方面的各种诉讼、惩罚案件的预审或终审等重要职权。如“国民教育最高审议会〞，是国民教育部的重要咨询机关，该审议会由80名代表组成，其中国立和公立学校教师代表25名，私立学校教师代表5名，教育行代表25名，其他各阶层代表25名(政府各部、家长联合会、学生联合会、雇主联合会、雇员联合会)。该审议会对教育部长提出的重大问题的咨询说明独立的见解，对教职员的处分有最终裁决权。在地方上，法国也设立了相应的审议机构，如在大学区这一级设有大学区审议会，在省一级设有初等教育审议会。此外，法国还建立了各系统的督学制度，以沟通上下情况。〔2〕法国的地方教育行政管理体制法国外乡分为95个行政省，在教育行政方面，法国中央将95个省划分为25个大学区(大学区不是一般的地方行政单位)。法国中央以下一级教育行政单位是大学区，大学区的最高行政负责人是大学区总长。大学区以下的教育行政单位是省，省的教育行政最高负责人是大学区督学。法国地方教育行政的主要任务，一是配备代行教育部长职务的大学区总长和大学区督学，实行从中央到地方的垂直领导，二是负责省和市、镇、村立学校的设施、设备方面的行政事务。大学区总长的职权是：在高等教育方面，以大学区内各大学“总裁〞的身份参加大学的法定机构，协调高等教育和中等教育的关系；在中等教育方面，对中等教育实行全面的指导和监督；在初等教育方面，管理学校和班级的开设与关闭、教员的任命、最高惩罚的执行等。大学区督学在省里代表大学区总长行使职权，掌管除高等教育以外的全部教育行政，即管理大局部初等教育行政和一局部中等教育行政，并对师范教育进行监督。〔3〕法国教育行政管理体制的特色从教育行政的权力分配上看，法国的教育行政管理体制是中央集权制。这种体制渊于拿破仑时代的“帝国大学〞制度。中央教育行政的权力很大，不仅管理的内容广泛，而且管理的还十分具体。国民教育部在教育行政方面拥有绝对的权威，各级教育行政机构在教育行政管理过程中，必须严格执行中央教育行政机构的指示和命令。从教育行政与一般行政的关系方面看，法国的教育行政管理体制是独立型的体制。法国各级教育行政机构不受同级政府的直接指挥，而是脱离一般行政而独立存在的组织，实行自上而下的垂直领导。从教育领导者、决策者的素质方面看，法国的教育行政管理体制是专家管理型的体制。所谓专家管理型，是指教育行政领导者由获得一定学位，从事过教育工作的专家来担任。法国对教育行政领导者、决策者的素质要求十分严格，无论是大学区总长，还是大学区督学，都必须持有博士学位，而且必须对教育工作十分熟悉，从事过教育工作，而外行是无法担任教育行政领导职务的。

〔二〕地方分权型的教育行政管理体制1、地方分权型教育行政管理体制的主要特点地方分权型教育行政管理体制的主要特点是，下级教育机关在自己管辖范围内有权独立自主地决定问题，上级教育行政机关对下级教育行政机关决定、处理的事情不得随意干预。这种行政体制与中央集权型的行政体制相反，它确认教育事业是地方的事业，地方的自主权居于统治地位，教育事业由地方公共团体独立自主地经营和管理，教育标准由地方制定，教育经费主要由地方负担，中央政府只处于援助、指导的地位，只是在必要的范围内才由国家干预。2、地方分权型教育行政管理体制的优缺点从教育行政管理的实践来看，地方分权型教育行政管理体制主要有以下优点：第一，能培养当地人民关心教育事业的兴趣和责任心，能充分调动地方办教育的积极性。第二，能适应本地区政治、经济的需要，因地制宜地开展教育。教育的管理权划归地方，就可以使地方根据本区域政治、经济、文化、科技开展的需要，调整各级各类教育事业开展的速度和规模，及时提供各方面的专门人才。第三，能结合本地区的情况进行实验，通过不同地区的实验和创造，开展竞争，相互促进。这种体制假设不能得到很好的发挥，也会产生一些弊端，归纳起来主要有以下几个方面：第一，教育管理权归地方，难以制定全国统一规划，教育缺乏统一标准，各地自行其是，教育制度纷乱复杂，教育质量参差不齐。第二，各地区经济条件不同，贫富不均，必然导致教育开展的不平衡，教育时机均等的原那么也难以真正实现。职能机构主要包括初、中等教育司；双语教育和少数民族语言事务司；中学后教育司；职业教育与成人教育司；特殊教育与恢复就业资格效劳司；教育研究与改进司；公民权利司；立法与公共教育司；私立教育司等。教育部主要行使以下职权：(1)管理联邦教育经费的分配、拨发，包括补助金、经济援助等。(2)管理教育研究工作，除本部人员调查研究外，还与高校、州教育厅、专业团体等签定科研合同，开展各种专门的研究和探讨。(3)管理一个州不能单独承担的教育效劳，如对各地学校提供咨询性的辅导帮助，编写发行各种出版物，召开各种全国性讨论会，举办全国性展览等。在州与基层学区之间，还设有中间学区(中间教育效劳区)。中间学区是在州的监督下对所管辖地区的基层学区进行监督指导的行政机关，通常被认为是州教育厅的派出单位。在行政关系上，中间学区是州教育厅的一个分支，但其本身又是一个独立的效劳机构。在协调教育开展过程中，中间学区主要发挥如下作用：(1)为本学区特别是小规模的基层学区提供效劳，它一般设有情报资料中心、教师阅览中心、教师培训工程等。(2)收集学区内各基层学区的情况，向州教育厅报告。(3)分配州政府下达给中间学区的经费并指导它的使用。〔4〕美国教育行政管理体制的特色从教育行政的权力分配方面看，美国的教育行政管理体制是典型的、彻底的地方分权制。它把教育事业确认为是地方和公众的事业，教育事业应该由地方公共团体独立自主地经营和管理，地方的自主权居于统治地位，中央政府处于援助、指导的地位，只是在必要的范围内才要中央参与。〔三〕中央与地方合作型的教育行政管理体制1、中央与地方合作型教育行政管理体制的主要特点中央与地方合作型教育行政管理体制的主要特点是，在中央与地方的关系上，既不是严格的中央集权制，又不是绝对的地方分权制，而是介于中央集权与地方分权之间——合作制——的一种行政体制，强调中央与地方共同合作办好教育。在政府与学校的关系上，政府可享有一定的管理权，学校可享有一定的自主权。在管理形式上，既强调监督管理，又强调指导效劳。2、中央与地方合作型教育行政管理体制的优缺点中央与地方合作型教育行政管理体制的主要优点是，这种体制可以同时调动中央和地方双方办教育事业的积极性和主动性，便于在教育事业开展中各负其责，各司其职，为教育开展和教育行政管理创造一个宽松和谐的大环境。也正因为如此，在多数教育行政学者看来，这种体制是最理想、最完善的教育行政体制，也是各国教育行政改革与开展的根本趋势和追求目标。中央与地方合作型的教育行政管理体制也存在有明显的弊端，即由于主客观方面的原因，在教育行政实践中，对教育事务，究竟哪些应由中央统筹管理，哪些应由地方自决，管理方式上的干预与指导、严格与宽松的关系很难得到妥善处理。因此，对同一事务，往往表现为时左时右，对教育的开展带来一些不利的影响。〔3〕日本教育行政管理体制的特色从教育行政的权力划分上看，日本的教育行政管理体制是中央与地方合作制。二战以后，日本曾仿效美国实行地方分权制的教育行政体制。但终因难与日本国情相适应，从五十年代开始便不得不进行新的调整，削弱了地方政府在教育行政方面的权限，适当扩大文部省的职责权限，使文部省不再仅是提供指导、建议和咨询性的机关，而是在一些方面对地方教育行政机关也有了相应的控制权力。三、世界教育行政管理体制的开展趋势〔一〕教育行政均权化为了加强中央对国家教育事业的统一领导和管理，同时又充分发挥和调动地方办教育的积极性和主动性，在现代社会，实行中央集权制教育行政的国家正在采取措施，加强地方的管理权和学校的自主权，还给地方以更多的权限，而实行地方分权制教育行政的国家也在采取措施，将涉及全国利益的教育事业归由中央统一管理，逐步加强中央的权限。1、国家干预教育事务日益加强由于各个国家在经济、科技、社会等方面的竞争日趋剧烈，各国为增强竞争力，都把教育作为竞争的根本手段。美国前任总统克林顿表示，要把开展教育作为任期内的首要任务，为了使美国在二十一世纪能继续走在世界前列，他呼吁必须建立世界一流的教育制度和培养世界一流的学生，增加联邦教育拨款，资助一系列全国范围的方案。这些动向预示着国际教育竞争日趋剧烈，未来社会的教育将发生深刻的变革。世界各国，特别是兴旺国家，纷纷重视教育事业的开展与改革，制定面向新世纪的国家开展战略，争先抢占在国际竞争中科技、产业和经济的制高点。由此不难看出，国家插手教育事务的趋势将会日益加强，并将通过制定国家教育开展战略规划、调控全国教育开展的方向和规模、实现国家教育目标、提高教育质量、从全局上合理分配有限的教育资源、消除地区间的教育差异、实现教育时机均等、提高教育行政效率、协调教育与社会的关系等途经和措施加强国家对教育事务的干预程度。〔二〕教育行政民主化民主化是当今世界的一大潮流，教育行政也不例外。从总体上看，教育行政的民主化主要是加强教育行政的民主管理，促进教育决策和教育立法的民主化以及公民参与的社会性和公共性意识。实行民主的教育行政已经成为一种总的开展趋势。从各国的情况来看，教育行政民主化的主要趋势，一是奠定教育行政的法律根底，即实行法治，二是建立健全审议制度。1、实行法治目前，多数国家都以法令为依据，确立了自己国家教育行政体系的根本结构。各国教育行政的主要依据，一是宪法，二是法律，三是命令。除英国无成文宪法外，其他国家均颁有宪法，对教育行政制度作了原那么性规定，确立了各国教育行政的根本结构。美国宪法中虽无教育方面的具体条文，但依据宪法第十条修正案规定，教育行政权为各州的保存权，而联邦政府那么没有教育行政权。各国在宪法的根底上，还制定了一系列的法律，对有关教育行政方面的问题作出具体规定。如日本的?教育根本法?、法国的?高等教育指导法?、英国的?巴特勒教育法?、美国的?国防教育法?等，都是各国教育行政的重要依据，也是对教育行政产生重大影响的重要法律。就各国正在实施的教育方案而言，各国教育方案的范围和种类也在日益扩大。有的国家单独制定国家的教育方案，有的国家把教育方案作为国家综合方案中的一局部，也有的国家将教育方案纳入国家的经济方案。教育方案有全国性的，也有地方性的。有长期方案，也有短期方案。教育方案还包括各级各类的教育方案，如学前教育、初等教育、中等教育、职业教育、高等教育、师范教育、终身教育方案等。2、重视教育科学研究由于现代教育越来越社会化，许多教育问题也日益复杂化，单凭教育行政人员的经验和主观判断，往往不能解决复杂的教育问题。这就需要有专门性的教育科研机构从事各级各类教育的客观研究，以解决教育事业开展中遇到的各种问题。〔四〕教育行政专业化各国的教育行政都有走向专业化的趋势，这种趋势主要表现在两个方面，一是教育行政机构的专业化，二是教育行政人员的专业化。1、教育行政机构的专业化各国教育行政的开展，无论是中央还是地方，都设有一个主管教育行政的专门机构。只是由于各国的社会、历史不同，教育行政的渊源有别，有的国家教育行政附属于一般行政，有的国家教育独立于一般行政。但是，各国在教育开展的过程中，都尽量维持教育行政专业部门的适度独立性。2、教育行政人员专业化过去，各国教育行政人员未曾受过教育行政方面的专业教育，一般由教学人员升任或由一般行政人员转任。随着教育事业和教育科学的开展，现在各国都十分重视教育行政人员的专业训练，其中以美国最为显著。美国目前在各大学普遍设有教育行政管理专业，培养教育行政管理方面的专业人员。英国的一些大学也开设教育管理课程，供在职人员进修。很多教育行政人员专业组织也通过各种途径来促进教育行政人员的专业化。法国国民教育部在其属下特设一个行政人员教育科，专门负责推进教育行政人员专业教育工作。德国的州政府与教育学院、研究开展中心或教育人员在职教育机构合作，开设了教育行政管理课程，以供教育行政在职人员进修或供即将担任教育行政工作的教师学习。日本也在大学增设了教育行政管理课程，供学生学习，或供在职教育行政人员进修。第二节我国教育行政管理体制

一、我国根底教育行政管理体制〔一〕我国根底教育行政管理体制的沿革50年代初期，我国实行中央集权型教育管理体制。50年代末，我国开始改变过去那种中央集权型的管理体制，力图将中央集权与地方分权结合起来。60年代初期，为纠正教育领域“左〞的倾向，对根底教育进行了全面的调整。在“文革〞期间，我国的教育事业包括逐步完善起来的根底教育行政管理体制遭到了严重破坏。各级教育行政部门难以对教育事业实施有效的领导和指导，致使教育体制出现了极其混乱的局面。这种状况无论在城市还是农村，莫不例外。随着十年动乱的结束，教育体制逐步走向正规。〔二〕根底教育行政管理体制改革的必要性长期以来，我国的根底教育主要由县以上教育行政部门统一管理，实行的是教育行政部门直接、集中管理根底教育的体制。这种管理体制已不适合我国国情，不适应现代化建设对教育开展的需要，必须进行改革。根底教育行政管理体制改革是我国经济体制改革的必然结果。根底教育行政管理体制改革是适应我国城乡经济开展的需要。根底教育行政管理体制改革是调动地方开展教育积极性的需要。根底教育是地方的事业，根底教育办的好坏，直接关系着当地经济和社会的开展。根底教育又是国民教育，其开展速度的快慢，质量的上下，直接关系着整个民族的素质。我国又是一个人口众多、地域辽阔的大国，各地区、各民族的经济、文化开展很不平衡开展根底教育必须从这一特点出发，坚持因地制宜，讲求实效，充分发挥地方和全社会的作用。改革根底教育行政管理体制，把开展根底教育的责任交给地方，实行地方负责，分级管理，正是从这一特点出发而采取的一项重要措施。我国过去的根底教育管理体制，在职权上中央集权过多，统的过死，在经费上包的过多，管的过宽，使得地方很少具有教育管理的自主权，难以实现根底教育因地制宜的健康开展。实行根底教育管理地方化，对中央政府及其教育行政部门来讲，就是要转变教育管理职能，逐步简政放权。因为根底教育是地方的事业，根底教育办的好坏，直接关系着当地经济和社会的开展。我国各地区的社会条件、教育根底、管理水平等处于不平衡状态，不可能采用统一的办学模式和开展步骤，必须从地方的实际出发，采取多样化的办学模式和开展步骤。国家对根底教育的管理模式要从过去的教育行政监督、行政指令转变为通过根底教育立法、教育督导、教育援助等手段行使教育行政职能。2。科学划分地方各级政府的职责权限科学划分地方各级政府的职责权限是搞好根底教育管理体制改革的关键。根底教育实行地方负责以后，省〔市〕、市〔地〕、县〔市〕、乡〔镇〕四级政府都要明确各自的职责。对根底教育，省〔市〕、市〔地〕必须加强领导，同时，应把县〔市〕级政府职责权限的划分作为工作的重点。县〔市〕级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，指导学校教育教学工作；调整财政支出结构，加大对义务教育的投入，统一发放教职工工资，保证学校工作的正常运转；加强教师队伍建设，负责中小学校长和教师的管理；进一步发动和组织社会各方面支持教育开展。乡〔镇〕人民政府要承担相应的农村义务教育的办学责任，根据国家规定筹措教育经费，改善办学条件，提高教师待遇。