《英国、瑞典长期社会护理保险的津贴模式运行机制探析》4400字

英国、瑞典长期社会护理保险的津贴模式运行机制分析综述目录TOC\o"1-2"\h\u13553英国、瑞典长期社会护理保险的津贴模式运行机制分析综述 1122391.1政府承担筹资责任 177741.2民营护理机构数量后来居上 2298631.3居家护理人数增多 334871.4护理人员离职率高 410799表52020年3月英国护理人员时薪分布状况 4115851.5完善的服务质量监管机制 5英国、瑞典、丹麦等国的长护险资金主要来自于政府税收。英国作为老牌福利国家，认为为公民提供福利是政府的责任。除了英国，北欧国家也十分重视发挥政府在社会福利提供中的重要作用，认为所有的公民都有权获得政府提供的护理服务，瑞典就是这一思想的践行者。因此，接下来从资金筹集、服务提供、服务质量监管三个角度重点分析英国、瑞典的长护险运行机制。1.1政府承担筹资责任英国以政府税收作为长期护理费用的主要资金来源，给政府财政带来不小的压力，也影响到护理服务的供给。英国将医疗护理（healthcare）和日常生活护理（socialcare）严格区分开来，国家健康服务制度（NationalHealthService，NHS）给全体国民提供免费的医疗护理，而政府则为低收入人群提供日常生活护理。人口老龄化程度不断加剧、失能失智人员增多导致英国政府需要支付的长期护理费用不断增长，财政压力也与日俱增，该项制度的可持续性受到了挑战。因此，英国在2003年实行了“建造额外护理机构”（extracarehousing）政策，在该项政策中，政府作为组织者，建立老年长期护理机构，然后将其出售或者出租给有需要的老人，以节省成本，缓解财政压力和长期护理供需矛盾。瑞典为老年人和残疾人提供长期护理服务，二者的资金主要来源于地方政府。对于老年人的长期护理费用，中央政府提供10%的资金，地方政府提供85%的资金，对于残疾人的长期护理费用，中央政府仍提供10%的资金，不过地方政府只提供75%的资金，受护者自己承担余下的费用MeagherG,SzebehelyM.Long-termcareinSweden:Trends,actors,andconsequences[M]//Reformsinlong-termcarepoliciesinEurope.Springer,NewYork,NY,2013:55-78.。政府几乎免费为全民提供护理服务导致瑞典的长期护理支出居高不下，2011年，OECD国家长期护理公共支出占GDP比重的均值是1.7%，而瑞典长期护理公共支出占GDP的比重高达3.6%，仅次于荷兰，之后瑞典采取了一些措施抑制护理费用的过快增长，2017年，其长期护理支出占GDP的比例是3.2%，排名在荷兰和挪威之后，但仍然超过大多数OECD国家PaulIIIDDS,DavidP,SchaefferKC.Long-termcarepolicy:WhattheUnitedStatescanlearnfromDenmark,Sweden,andtheNetherlands[J].2017.。如此高昂的护理费用主要由瑞典地方政府来承担，这一方面增加了地方政府的筹资负担，另一方面由于不同地方政府的税收收入不同导致对于同样等级的失能失智人员，不同的地方政府提供的服务水平有差异，引起了受护者之间的不平等。长远来看，这种筹资模式的可持续性较差。MeagherG,SzebehelyM.Long-termcareinSweden:Trends,actors,andconsequences[M]//Reformsinlong-termcarepoliciesinEurope.Springer,NewYork,NY,2013:55-78.PaulIIIDDS,DavidP,SchaefferKC.Long-termcarepolicy:WhattheUnitedStatescanlearnfromDenmark,Sweden,andtheNetherlands[J].2017.1.2民营护理机构数量后来居上早期，英国和瑞典都是政府直接提供护理服务。从上世纪80年代开始，英国逐步实施由市场提供护理服务的战略，试图凭借此战略提高服务质量和供给效率。1992年以前，公共部门提供的护理服务占据市场份额的98%，到2001年，这一比例降到40%李晓鹤.长期护理制度模式与选择研究[D].武汉大学,2015.。2011年，英格兰92%的护理服务由私人或志愿部门提供。2012年，1.7亿小时的居家护理服务是完全由民营机构提供的，政府仅为居家护理人员提供了2500万小时的服务。此外，英国政府还出台相关政策刺激私人护理机构地不断壮大。比如，当年龄超过65岁的老年人需要6个月甚至更长时间的护理服务时，英国政府会向这些老年人支付护理津贴（attendanceallowance），该津贴不在纳税范围内并且无论老年人贫穷还是富有，都可以获得这笔津贴。不过政府对这部分护理津贴的使用有严格的限制，即老年人只能用这笔钱向私人机构购买正式护理服务。李晓鹤.长期护理制度模式与选择研究[D].武汉大学,2015.1993年，老年人在家中接受护理服务的总时长中，只有2%的护理时长是由私人提供的MeagherG,SzebehelyM.Long-termcareinSweden:Trends,actors,andconsequences[M]//Reformsinlong-termcarepoliciesinEurope.Springer,NewYork,NY,2013:55-78.。受市场导向思想（marketorientedideas）、“新公共管理”（“NewPublicManagement”）思想以及本国经济增速放缓等的影响，瑞典逐渐减轻政府提供护理服务的责任。瑞典建立了市场竞争委员会，明确政府只能是长期护理服务的购买者，长期护理服务具体由市场提供，这就实现了护理服务提供者和购买者的分离，是提高护理服务质量和效率的关键。为了保障服务质量，瑞典政府明确规定各护理机构的市场准入条件，建立了护理人员资格培训制度、设定护理人员的最低工资、建立护理服务质量监管机制，这些配套措施和政策对于改善服务质量和效率具有重要的作用。MeagherG,SzebehelyM.Long-termcareinSweden:Trends,actors,andconsequences[M]//Reformsinlong-termcarepoliciesinEurope.Springer,NewYork,NY,2013:55-78.1.3居家护理人数增多英国从护理者和受护者两个角度出发鼓励居家护理。英国政府于1995年颁布了《护理者法案》，充分肯定了家人、朋友等非正式护理人员的社会价值和作用。该法案确定了向非正式护理人员支付护理津贴或提供喘息服务的标准，如依据非正式护理人员提供的护理时长。与其他国家不同的是，英国的护理津贴只支付给有工作的非正式护理人员，用以弥补他们因为提供护理服务而造成的工作损失。除了护理津贴以外，还有针对受护者的津贴。为了鼓励更多的老年人选择居家护理，英国政府对在家中接受护理服务的失能失智人员提供更高的护理津贴。目前英国给53.2万在家中接受护理服务的老年人发放了现金津贴，给12.5万在机构中接受护理服务的老年人发放了现金津贴，居家护理明显可以得到更多的津贴补助李晓鹤.长期护理制度模式与选择研究[D].武汉大学,2015.李晓鹤.长期护理制度模式与选择研究[D].武汉大学,2015.瑞典早期认为家庭不应该成为提供护理服务的场所，在机构中接受政府提供的护理服务才能保证老年人得到的服务质量最优，从而最大程度地延长老年人的寿命。但是，随着机构护理费用的日益增长和国家经济增速的趋缓，瑞典政府面临巨大的筹资压力。在这样的背景下，瑞典政府积极实施相关政策引导国民选择居家护理。具体表现为：第一，完善配套措施。一方面，为了给老年人提供便利，政府改造部分老年人的住房并且为其安装报警装置，解决老年人居家护理的后顾之忧。同时，完善的家政服务系统和老年活动中心不仅能为老年人的日常生活带来便利，而且能够丰富老年人的精神世界，减轻老年人的孤独感。另一方面，针对人口较少的地方，瑞典政府专门安排护理人员上门为这些失能老人开展护理服务。第二，给予非正式护理人员多方面的支持。政府给予非正式护理人员部分工资补贴、护理津贴、专业技能培训、喘息服务、心理疏导等支持。对于需要在家中为老人提供护理服务的就业者，政府会给予其一定的工资补贴。为了鼓励家属承担护理责任，瑞典政府向非正式护理人员提供护理津贴，此外，政府还免费培训非正式护理人员的专业技能，从而保障护理服务质量。喘息服务、心理疏导则是为了减轻非正式护理人员的身体和心理压力。瑞典提供了三种形式的喘息服务。一是在护理机构中建立专门用于喘息服务的床位。二是政府出资开办成人日间护理中心，为失能失智人员提供短期的、免费的护理服务。三是规定为患有永久性疾病的家属、朋友提供护理服务的护理人员可以申请带薪休假。1.4护理人员离职率高在2016年和2017年，英国护理人员的离职率为27.8%，护理行业的空缺率是6.6%，而劳动力市场平均空缺率是2.5%SPELLHOWEFMC.100,000CARERSMISSING[J].。工资低、社会地位不高等因素是导致护理人员流动性大且供给不足的主要原因。2017年，英国至少有10%到13%的护理人员的实际工资低于国家最低工资标准HusseinS.“Wedon'tdoitforthemoney”…Thescaleandreasonsofpoverty‐payamongfrontlinelong‐termcareworkersinEngland[J].Health&socialcareinthecommunity,2017,25(6):1817-1826.。表5中的P10意指10%的护理人员的每小时工资低于8.21英镑，90%的护理人员工资高于8.21英镑，由表5可知，英国护理人员工资的中位数是8.50英镑。2019年英国国家最低工资标准为每小时8.21英镑，这说明2019年时薪低于国家最低工资标准的英国护理人员占比接近21%（见表5）。为了解决护理人员短缺的问题，英国政府一方面发布了一系列政策文件来提升护理人员的形象、肯定护理人员的价值、提高护理人员的薪酬待遇，另一方面积极发挥非正式护理人员的作用，2001-2015年，英国非正式护理人员数量增加了16.5%，达到680万人，每周提供20-49小时护理服务的人数增加了43%《ValuingCarers2015-therisingvalueofcarer’support》./for-professionals/policy/policy-library/valuing-carers-2015。此外，英国十分重视护理机器人在缩小劳动力供需缺口方面的作用。2016年，英国政府投资2.57亿美元用于研发机器人技术和自主系统，并希望在2025年获得10%的全球机器人市场份额。在护理方面，英国关注由家庭、个人SPELLHOWEFMC.100,000CARERSMISSING[J].HusseinS.“Wedon'tdoitforthemoney”…Thescaleandreasonsofpoverty‐payamongfrontlinelong‐termcareworkersinEngland[J].Health&socialcareinthecommunity,2017,25(6):1817-1826.《ValuingCarers2015-therisingvalueofcarer’support》./for-professionals/policy/policy-library/valuing-carers-2015表52020年3月英国护理人员时薪分布状况P10P20P30P40P50P60P70P80P90护理人员时薪分布（单位：英镑）08.408.508.759.009.259.75资料来源：《payintheadultsocialcaresector》..uk/adult-social-care-workforce-data/Workforce-intelligence/documents/Pay-in-ASC-sector-2020.pdf.与英国相反，瑞典一直为护理人员提供较高的工资和社会地位，这是其护理人员离职率底的重要原因。瑞典不同层级护理人员的职责明确，在机构中接受护理服务的人员，其需求由市级社会工作者（municipalsocialworkers）评估，市级社会工作者指家庭帮助监督员（home-helpsupervisors）和特殊护理经理（specialcaremanagers）。在家中接受护理服务的人员，其需求由区级的护士（districtnurses）评估。具体的护理服务则由护士助手（nurse’saides）和助理护士（assistantnurses）提供。这些护理人员基本上都是公职人员，地方政府或者私人机构通常以兼职或全职的方式雇佣他们，他们的社会保障待遇较高。1.5完善的服务质量监管机制英国对长期护理服务提供者的资格有一定的要求：首先，护理人员提供护理服务之前，一定要获得24个小时左右的岗前培训，此外，他们每年都需要参加3天以上的带薪培训。其次，护理人员只有获得一定级别的资格证书才能从事相应的护理工作。下文将详细阐述护理人员培训级别的种类以及不同级别的具体要求。对于长期护理人员的培训，英国设置了三个级别。第一个级别是国家职业资格证书（NationalVocationalQualification，简称NVQ）护理2级，参与培训的人员需要学习220个小时。英国政府规定，护理服务机构中需要有50%的护理人员获得NVQ2资格证书，同时，所有护理人员都需要参加NVQ2培训，旨在通过NVQ培训实现护理人员的注册登记制度。第二个级别是NVQ护理3级，参与培训的人员应当学习300个小时。第三个级别是NVQ护理4级，参与人员需要接受360个小时的培训。在英国，只有获得NVQ4资格证书，才能够担任护理机构的经理，经理并不提供具