公共行政学-课件-绪论

公共行政学——一门理论联系实际的实践科学二、课程教学及考核安排1.教学方式：课堂讲授〔绪论、公共行政、行政组织、行政立法、行政伦理、人事行政、行政开展〕；“我来上一课〞〔行政领导、行政监督〕；课堂讨论〔行政决策、行政沟通、行政心理〕；“请进来〞〔财务行政〕、自学〔行政机关管理〕；课外小组讨论〔自己组织〕、课堂分组讨论。2.考核方式：考勤及课堂表现10%+期中考核20%+小组讨论20%+期末考试〔闭卷〕50%预备书目1.威尔逊?行政学研究?论文2.理查德·J·斯蒂尔曼II?美国的公共行政研究：一门“实践性很强的科学〞?3.罗伯特登哈特?公共组织理论?中国人民大学出版社，2005。4.福克斯?后现代公共行政?中国人民大学出版社，2002。5.〔美〕李，〔美〕约翰逊，〔美〕乔伊斯著?公共预算制度?上海财经大学出版社2021年公共行政的概念第一章绪论第一节传统公共行政概述1、传统公共行政的含义〔1〕三种不同的角度解释；〔2〕公共行政的概念。2、传统公共行政的产生及其功能〔1〕公共行政产生的背景；〔2〕公共行政的精神；〔3〕公共行政的功能；〔4〕现代公共行政的变化。3、公共行政的原那么〔1〕法制原那么；〔2〕效劳原那么；〔3〕效率原那么；〔4〕责任原那么第二节公共行政的理论与实践1、西方的公共行政理论与实践〔1〕理论流派；〔2〕新公共管理的改革实践。2、转型时期的中国公共行政〔1〕公共行政的变化；〔2〕转型时期公共行政的问题。3、知识经济社会与公共行政〔1〕知识经济社会；〔2〕公共行政的变化第三节公共行政学研究1、研究的对象与范围〔1〕研究对象；〔2〕研究范围。2、研究的方法〔1〕标准方法；〔2〕经验方法；〔3〕案例方法；〔4〕比较方法。第一节公共行政概述一、公共行政的含义现代意义上的公共行政，西方学者一般是从以下三个角度加以考察的。1、政府的组织结构。从政府的组织结构来考察公共行政，有小政府和大政府的两种观点。从小政府的观点来看，公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。美国行政学者W·魏洛比认为“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务〞。从大政府的观点看，公共行政那么是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。美国行政学者菲利克斯·尼格罗认为，公共行政“包括所有三个部门――执行的、立法的和司法的――以及它们的相互作用〞。★公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。首先，公共行政是一种活动，主体是国家行政机构；其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。第三，作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的。依法进行，顾名思义就是政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动。有效包含两层含义，即有效性和效率。二、公共行政的产生及其功能1、现代公共行政的产生首先是与民族国家的建立和大工业革命联系在一起的。民族国家的建立，尤其是资本主义国家体制的建立，为公共行政奠定了一个根本的框架。这表现在：〔1〕在国家体制的结构上，确立了立法、行政和司法分权和制衡的原那么。确立了行政是立法机构意志的执行，从而也就确立了公共行政的承担者――政府的地位和作用。〔2〕在官僚体制上，确立了通过选举和考试择优录用的方式来选拔官员的制度，以及政务官的任期有限制、文官的常任制以及功绩制上的管理制度。〔3〕工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为公共行政的产生提供了又一个重要的条件。公共行政是一种专业化的管理。2、现代公共行政的产生同时又是与一种公共行政精神的培育联系在一起的。公共行政精神包括：〔1〕人民主权思想，即政府是由人民组织的，政府的职能是为社会公众效劳的；〔2〕法制精神，法制是建立在自由经济和民主政治之上的社会管理的必然要求。否认封建专制时期人治的过程，实际上也就是法制确立的过程。法制精神表现在确认法为管理的最高准那么，公共行政必须有合法性根底；〔3〕效率原那么，政府的部门化和职能化结构以及政府公务人员的选拔方式表达的就是专业化和追求管理效率的思想。3、现代公共行政的功能〔1〕管制功能；〔2〕效劳功能；〔3〕维护功能；〔4〕扶助功能。4、现代公共行政的功能发挥方式随时代的变化而发生变革，这主要表现在：〔1〕从消极的运作走向积极的运作。这主要表现在传统的公共行政方式主要是忠诚地执行和运用法律，而公共行政除此之外，还在于创制和解释法律，以及如何以正确的、明智的和符合公共利益的方式进行这样的创制和解释。〔2〕从直接的运作走向间接的运作。直接运作方式在扩大政府规模和权力的同时，窒息了社会的活力，导致官僚主义盛行，间接运作方式的举措是让社会的其他组成局部如企业、社会组织来承担政府的局部职能，以更好的为社会提供效劳。〔3〕从集权的运作走向分权的运作。在行政系统的权力得到加强和扩张的同时，在行政系统内部的运作上却出现了一个从集权到分权的运作方式的变化。分权使第一线的管理者能对变化的环境如人民的要求、愿望、政治、经济形势的变化等作出迅速反响，也使得第一线的管理者能根据变化的情况及时作出决定。三、公共行政的原那么公共行政是在一些原那么的指导下进行的，这些原那么是：1、法治原那么。依法行政是公共行政的根本特征之一，也是公共行政的要求。依法行政首先必须有法可依，执法必严。其次依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理职能，政府不能凌驾在法律之上。再者，依法行政的一个前提性条件是司法独立。2、效劳原那么。现代政府是由人民群众产生的，说明了政府与公民之间的根本关系是效劳与被效劳关系。现代经济学理论告诉我们，政府效劳是人民群众出钱购置的，群众与政府的关系是委托人和代理人之间的关系。顾客至上意识或群众至上意识必须是政府行为的起点。3、效率原那么。效率包含两层意思：一是政府活动的有效性，其根本层面是活动的合法性；其次是表达活动的效益，包括社会效益和经济效益。二是政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出，本钱效益分析应当成为政府活动考虑的重要内容。4、责任原那么。责任原那么有两层含义：一是政府的行为对社会群众负责，一个轻率的、鲁莽的、不计后果的政府注定会给社会带来灾难。二是政府对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。第二节公共行政的理论和实践一、西方的公共行政理论西方现代公共行政理论的研究开始于19世纪末和20世纪初。两个标志性事件预示了这一研究的开端。一是1887年美国学者、后来成为美国总统的伍德罗·威尔逊发表了一篇?行政研究?的文章。二是1926年罗纳德·怀特撰著了美国第一本大学教科书?公共行政原理?。西方公共行政学派主要包括：1、古典学派，也称程序学派和制度学派。20世纪初至30年代是这一学派的鼎盛时期，70年代又有过古典学派的复兴。古典学派的研究出发点和目标是“效率和经济〞，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，着重规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。古典学派有三位重要的代表人物，即亨利·法约尔，法约尔、马克斯·韦伯、泰罗。A.亨利·法约尔，法国人，被称为程序学派的创始人。他在1916年发表了?工业管理及一般管理?一书。主要观点：〔1〕指出管理是企业的职能之一，并指出管理的五大职能，即方案、组织、指挥、协调和控制。〔2〕提出了著名的管理的14项原那么，即分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神，他强调了集体精神在企业管理中的重要性。〔3〕提出了著名的“法约尔跳板〞。此外法约尔认为，组织的效率取决于组织的一些内在要素，要注意对员工的培训。B.马克斯·韦伯，德国人，他第一次比较系统的论述了官僚制的特征，并分析了他在西欧工业社会中的作用。官僚组织是一种以管理为目标的社会组织的特定形式。他的官僚制理论和他的权威理论联系在一起的。权威的形式有三种:(1)魅力权威，即靠自身的一些超凡脱俗的特征或天赋，或一般人不及的能力对追随者产生影响；(2)传统权威，即权威的行使依赖的是传统、习俗、习惯以及公认的准那么；(3)合理合法的权威，也称理性权威，其行使依赖的是组织的规章制度、法律法令等。韦伯认为，以理性权威为特征的官僚组织表现了与工业社会相吻合的组织特征。这一特征表现在：〔1〕层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可或缺的因素；〔2〕在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位有相应的法定权力；〔3〕各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；〔4〕行政权和立法权别离，行政人员是有管理专长的管理者，而非立法者；〔5〕每一个层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；〔6〕人员的选拔通过公开竞争考试进行；〔7〕每一职位都必须规定明确的职责范围；〔8〕职位不属私人所有。C.福莱德里克·泰罗(FrederickW.Taylor)，美国人，科学管理的创始人。泰罗通过强调研究时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代。科学管理理论包括：〔1〕劳动方法的标准化，建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法；〔2〕工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法工作；〔3〕建立并实施一种鼓励性的记件工资报酬制度；〔4〕管理职能的专业化，即把方案职能〔管理职能〕与执行职能〔实际操作〕分开，设立专门的方案部门，推行职能制和直线职能制；〔5〕劳资双方的合作，将劳资双方从关注对现有利益的分配上转移到扩大现有利益。科学管理的实质是在一切企业和机构中的工人们的一次完全的思想革命――也就是这些工人们对待其工作责任、其同事和雇主的一次完全的思想革命，同时也是管理方面的厂长、雇主、董事会对其同事、工人的一次完全的思想革命。※古立克和厄威克在?行政学散论?中归纳了古典学派提出的根本原理：〔1〕通过管理来协调的组织结构是合理和有效管理的关键。〔2〕组织应当根据四个根本标准来建设，即组织效劳的目标、任用的程序、处理的人事、进行工作的地方。〔3〕命令统一或由一个上司指挥是至关重要的，多头指挥会产生混乱和冲突。〔4〕权责相符，权责通过层级授予下级，高层管理应限于提出标准和检查这一标准的执行情况。〔5〕较小的控制幅度。〔6〕系统的方案是组织必须具备的一个功能。2、行为学派。该学派经历了一个从“人际关系〞到人类行为科学的开展过程。早期的行政研究注重组织结构、组织程序以及行政管理原理的研究，对人的假设是“经济人〞，忽略了对于“团体人〞的研究。A.20世纪20年代末30年代初，哈佛大学教授梅奥主导了霍桑实验。霍桑实验用“社会人〞概念取代了“经济人〞的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学，认为在任何正式组织中都存在着非正式组织，要重视非正式组织的作用。B.40年代，心理学家马斯洛提出了“人类需要层次说〞：〔1〕生理需要。这是人类最根本的需要，假设得不到满足，就无法生存。〔2〕平安需要。满足了生理需要，接着就会产生平安需要，如摆脱失业、生活有保障等，总之，有一种平安感。〔3〕社交需要。人活在世上，需要友情、爱情，彼此关心和照顾。〔4〕尊敬需要。包括自尊和受人尊敬，例如个人的成就和才干被人成认。〔5〕自我实现需要，即实现自己的理想和抱负。马斯洛认为，只有当低一级的需要获得满足后，人们才会去追求高一级的需要。C.20世纪60年代，麦克格雷戈提出了X理论和Y理论，这是两种分别建立在对人性不同假设根底上的理论。X理论的人性假设是恶，认为人生来好逸恶劳，只要给予鼓励和时机，人们能负起责任，大多数人有一定程度的想象力和创造力。由此，Y理论主张实行参与管理，以创造人们发挥其智慧和能力的时机。D.赫茨伯格的〞双因素理论〞,他把影响人们行为的因素分成保健因素和鼓励因素。保健因素也称为“不满因素〞，这些因素多数来自周围的环境，如上级的管理和监督、工作条件、人际关系、工作报酬等。鼓励因素也称“满意因素〞，这些因素多数来自任务本身，如工作的内容、性质、工作成就、受到成认、工作责任和工作能力的提高。该理论认为，包含保健因素的事件能导致人们对工作不满意，这是因为人具有防止不满意的需要，因而它不起鼓励作用；而包含鼓励因素的事件能导致人们对工作满意，因为人具有成长和自我实现的需要。使人产生工作满意感和受到鼓励的因素与产生工作不满意感的因素是彼此独立、各不相同的。同时，这两种感受也不是互相对立的，即工作满意感的对立面不是工作不满意感，而是没有工作满意感。该理论提倡用工作丰富化等方式来鼓励人们。此外，佛洛姆的期望理论、豪斯的目标－途径理论等也都是有影响的鼓励理论。3、决策学派。〔1〕西蒙的理性决策西蒙在20世纪40年代出版的?行政行为：行政组织中决策程序的研究?一书开创了对决策的研究。西蒙认为，如果把所有理论都考虑进去，那么决策是行政的中心。管理就是决策。他不同意传统的完全理性决策模式，认为决策者在决策过程中的理性是有限的，因而主张以“满意〞来取代理性决策模式追求的最正确。行政组织中的人是“行政人〞而非“经济人〞4、系统学派。切斯特·巴纳德是第一个把组织看作是一个社会系统的理论家。他认为组织是一个协作的系统，它包含三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。他把自己的奉献主要归结于一些“结构性〞概念和“动态性〞概念，他认为主要的结构性概念有个人、协作体系、正式组织、复合正式组织以及非正式组织。主要的动态概念有自由意志、协作、信息交流、决策过程、反动态均衡。他是非正式组织概念的提出者，也是均衡理论的提出者。他认为组织通过向个人提供刺激，以使个人做出回报，从而使组织和个人之间维持一种均衡，组织的管理在于维持这样一种均衡。20世纪60、70年代，系统理论又引发出两大理论。〔1〕生态理论里格斯是这一理论的代表人物。里格斯认为行政生态要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政，反过来，公共行政又是如何影响该社会的变迁和开展的。他勾勒了三大行政模式，即农业社会、工业社会、过渡社会的行政模式〔亦称融合型、衍射型和棱柱型模式〕，并从经、社会、沟通网络、符号系统和政治架构五个因素分析它们与公共行政的关系。〔2〕权变理论权变理论认为不存在一种对所有管理者都适用的一般理论，管理都是因时、因人、因条件而发生变化的。在权变理论方面较有影响的有卡斯特的用权变观点对组织的分析，以及菲德勒的领导权变模式。6。公共选择与新制度主义学派20世纪80年代和90年代，经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响。(1)公共选择理论以布坎南为首的公共选择理论家的分析出发点是人是理性的自利主义者，他的行为动机是自利的、行动上是理性的，以获得自身利益最大化。该理论认为一种良好的政治制度应到达这样一种状况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要作到这一点，要靠政治市场上看不见的手――选举制度的良性运作。这一观点也引发了对政府作用和职能的限制。此外，由企业所有权和经营权别离引发的代理理论也被引用到政治和行政领域。代理理论主张以契约的形式制约代理人的行为，以防代理人谋求自身利益而伤害委托人的利益。〔2〕新制度经济学新制度经济学的四大局部，即制度的构成与制度的起源、制度变迁与制度创新〔包括制度需求与制度供给，制度、产权与国家理论，制度与经济开展的相互关系〕的理论，同样为分析政府和行政问题提供了一种颇有价值的分析框架。新制度经济学中的一些概念，如制度变迁与路径依赖、诱致性制度变迁、制度需求、制度供给、制度均衡与制度非均衡已经广泛低被运用到了对行政问题的分析中。二、西方公共管理的实践1.新公共管理80年代以来，西方许多国家的政府进行了一场以新公共管理为旗号的公共行政改革。它主要有以下几个方面的特征：〔1〕偏离传统公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程，而以输出为取向。〔2〕以市场取代官僚组织。市场的个人雇用期限和条件比官僚的职业制具有更多的灵活性。〔3〕引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就。〔4〕政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。〔5〕把公众视为公共管理机构的客户，向客户做出承诺，明确效劳标准。〔6〕在资源使用中强调节省，以削减直接本钱，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情。〔7〕在公共部门引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争者作为降低本钱和提高标准的关键。总之，这一改革说明了它的市场、企业式的管理趋向，以企业精神改造公共部门。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在?改革政府?这本被称作是20世纪90年代美国联邦政府改革蓝图的著作中，勾勒出了一种新的政府形象：〔1〕起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；〔2〕社区拥有的政府，授权而不是效劳，效劳由社区提供；〔3〕竞争性政府，把竞争机制注入到提供效劳中去；〔4〕有使命感的政府，改变照章办事的组织；〔5〕讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；〔6〕受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要；〔7〕有事业心的政府，有收益而不是浪费；〔8〕有预见的政府，预防而不是治疗；〔9〕分权的政府，从等级制到参与协作；〔10〕以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。2.新公共效劳“新公共效劳〞，来自于以下两个灵感：〔1〕民主政治理论〔尤其当它涉及公民之间以及公民和他们的政府之间的关系〕〔2〕公共行政理论中更具人文主义传统的方法对管理和组织设计的研究。新公共效劳表达了一种对民主价值的全新关注，提出与“顾客〞观念相对的“公民优先〞观念。与新公共管理〔它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上〕不同，新公共效劳是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民效劳并确实全心全意为他们效劳之上的。罗伯特登哈特提出的根本要求〔1〕效劳公民，而不是顾客；〔2〕追求公共利益；〔3〕重视公民权超过对企业家精神的崇尚〔4〕战略性思考，民主化