第六章公共部门危机管理

第六章公共部门危机管理

——美国著名管理学家斯蒂文·芬克危机对组织、对人类就像死亡和纳税一样难以避免……只有做好应对危机的准备和计划，才有力量与命运周旋。

四川大地震中，整个震灾区倒塌的校舍为6898栋。《南方周末》报道，香港慈善团体“苗圃行动”在四川所建的61所学校，以及中国青少年发展基金会在四川捐助的169所希望工程小学都没有倒塌，也没有师生死亡，其中中科院希望小学与北川中学仅一墙之隔。抗震救灾只有120架直升机，包括黑龙江的森林防火的直升机。官方‘五一二’大地震二十天后表态，陕西也是“重灾区”。北川地震8605余人遇难挪用救灾帐蓬救灾物资被抢民政部：截至2009年6月份全国承诺捐赠30亿元仅三成到账2008年7月，台湾暂不捐献10多亿新台币的赈灾资金，寻找安全渠道。谭作人成都市人，曾任《文化人》主编、民间组织“绿色江河”副秘书长。2009年2月，起草题为《5.12学生档案》的倡议书，呼吁民间对汶川大地震遇难学生校舍工程质量进行调查。2009年3月28日成都市公安其以曾经公开发表关于六四事件的文章罪名将其拘捕，并于2010年2月9日被成都市中级人民法院以“煽动颠覆国家政权罪”判处谭作人有期徒刑5年，剥夺政治权利3年。第一节危机管理概述一、危机的概念、特点及分类（一）危机的概念剑桥字典：危机即是一个时间点，可能导致所发生的情形变得更好或更坏。韦氏字典：危机是一件事情的转机与恶化的转折点。赫尔曼：危机就是一种情景状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之前可获得的时间有限，其发生也出乎决策主体的意料。斯蒂文·芬克：危机是事物中的一种不稳定状态。在危机到来时，当务之急是要实行一种决定性的变革。10薛谰等人：危机界定为一种决策情势，在此情势下，作为决策者的组织（核心单位是政府）所认定的社会基本价值和行为准则架构面临严重威胁，突发紧急事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危急中得以生存，并将危机所造成的损害降到最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键的决策和具体的危机应对措施。危机是在决策者的核心价值观念或根本目标受到严重威胁或挑战，需要在事态发展具有高度不确定性和有限时间内迅速决策的情境的汇聚。（二）危机的特点1.危机具有威胁性2.危机具有不确定性3.时间持续性4.危机具迫切性5.责任及自由度6.危机结果的双重性“危机是一所学校，能够使我们在困难的环境中提高驾驭复杂局面的能力；危机是一面镜子，能够使我们从艰巨的任务中发现管理的时弊；危机是一座转换器，能够使我们在特殊的境遇中端正做人的准则、处事的理念和交往的方式。”（三）危机的分类按危机事件发展的速度分类龙卷风型：指事件来得快，去得也快，而且问题解决了以后不留什么后遗症。腹泻型：这类危机事件是逐渐发展而来的，但爆发后很快就结束了。长投影型：这类事件是突然爆发，其后果却会持续比较长的时间。文火型：这类危机事件在爆发前会经历一个酝酿的过程，爆发后也需要一段比较长的时间才能逐渐化解。家庭危机组织危机全人类危机国家危机地方危机个人危机按主体分类国家突发公共事件总体应急预案国际经验将危机事件划分为不同的级别，从而采取不同的应急措施，这是各国应急管理的共同经验美国、日本、俄罗斯都有各自的分级标准分级标准事件的危害程度政府的控制能力（四）危机的分级根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，将危机事件分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。一般Ⅳ级的突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制；较大Ⅲ级的突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制；重大Ⅱ级的突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制；特别重大Ⅰ级的突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。分级管理与应急管理组织框架图特别严重（I）严重（II）较严重（III）一般严重（IV）国家√省级√√市级√县级√级别应急层次

五类企业损害假设的企业危机销售额损失财产损失赔偿责任人才损失企业形象损失瑕疵产品的发生和回收●●●因产品责任发生的法律诉讼●●●因管理不善引起的人身事故●●环境污染和公害破坏●●恐怖活动引起的爆炸●●●●●食物中毒●●●企业的火灾事故●●●●员工的工伤事故●●侵犯人权●●●企业的违法行为●●●企业的反社会行为●●企业裁员引起的危机●●●经营阶层渎职●●●危机对企业的五种损害预测引自霍士富《危机管理与公关运作》台湾超越企管顾问公司二、危机管理和公共部门危机管理（一）危机管理史蒂文·芬克：任何有关防止危机发生的措施，都是危机管理；任何为了消弭危机所产生的危机与疑虑，而是人更能主宰自身命运的手段或措施，都可以成为危机管理。孙本初：即组织为了避免或减少危机情境所带来的严重威胁，而所从事的长期规划与不断学习、适应的动态过程；也可以说它是一种针对危机所做的管理措施及应对战略。皮尔森和克莱：组织的危机管理是以一种系统的方式，尝试以组织的成员与其利害关系者避免危机或是有效地处理已发生的危机。危机管理是组织针对潜在的或当前的危机，在事前、事中或事后，通过运用专业的危机管理技术，有计划、有处理原则、有处理流程和步骤及有组织的管理措施与应对战略，以有效地预防、处理和化解危机，以建立安全优质的工作环境。(二)公共部门危机管理1.公共部门危机管理的含义公共部门危机管理主要是对可能严重干扰社会正常秩序的公共危机事件而提出来的。公共部门危机管理是指以政府为核心的公共部门通过检测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的公共危机，处理已经发生的公共危机，达到减轻损失，甚至将危险转化为机会的目的，恢复和增强民众对公共部门的信任。2.公共部门危机管理的特征（1）不确定型（2）应急性（3）预防性（4）综合性（5）国际性3.公共部门危机管理的必要性（1）公共部门危机管理是提供良好的社会秩序的需要。

（2）公共部门危机管理是保护公民人身、财产权的需要。（3）公共部门危机管理是提升公共部门效能的重要途径。

（4）公共部门危机管理是塑造良好公共部门形象的需要。

公共危机管理系统包括五大系统：指挥决策系统、执行系统、信息/参谋咨询系统、辅助系统和综合协调系统。如下图所示。4.公共危机管理系统

三、危机管理的阶段（一）努纳梅克的三阶段论1.危机发生前负责协助组织对危机情境做出预测，并在危机发生前消弭于无形。主要是与危机有关的计划性活动：（1）危机感应系统（2）危机计划系统（3）拟定危机计划说明书（4）危机训练系统石大组织大规模消防疏散演习9月1日是日本的“防灾日”，演习共有35个都道府县的约51.7万人参加综合防灾演习，模拟应对首都东京直下型地震。据日本中央防灾会议介绍，里氏7级左右的首都直下型地震未来30年内发生的概率为70%左右。危机应变计划首先是写出危机爆发时的最坏剧本，其次是依据最坏剧本作目标的设定，第三是设计危机处理的组织，不同剧本下的危机，有不同主导的部门。最后则是拟定四个主要应变计划，即处置计划、沟通计划、形象管理计划，以及资源动员与管理计划。（根据预测性、可影响性、协商工作量区分）2.危机发生时对危机做出快速而精准的回应、妥善的处理。首先需要危机性质判定、设定危机管理目标、调整应变计划、调整组织计划。（1）危机指挥中心：决策者及其幕僚、危机处理小组、危机处理专家等三个单位所组成，包括危机小组的领导者、行政助理员、公关人员、安全联络人、政府联络人、行政支持人员、谣言控制人员、法律顾问、财务专家、医疗专家、受害人及家属的联络人、意外事件的联络人等。（2）危机资源管理系统（3）危机情境监测系统一般危机处理小组组成及职责架构成员职责及工作分配总指挥1.监控整体事件的发展2.主持会议3.驻守指挥中心监督各部门运作执行秘书协助总指挥联系并处理小组事务发言人负责对内、对外发布讯息，并处理媒体报导相关事宜辅导官1.辅导及跟进情绪受影响之人员/家庭2.预备“危机锦囊”执行官1.事项安排、人力资源调配2.指导各部门人手工作3.收集危机发生人、事、物相关资料及物品联络1.(对外)通知有关支持单位2.(对内)通知危机处理相关人员3.驻守指挥中心收发各部门最新消息法务组提供相关法律问题咨询服务协调组负责部门内外有关事务之申诉、仲裁、慰问、救助、赔偿等协调工作。公关组1.预备一切对外发放信息2.处理外界查询/采访、安排新闻会事宜应变组处理事发现场的急救应变安排医护组负责紧急医务专业之处理记录组1.收集有关部门的记录资料2.预备危机事件处理报告3.平日搜集有关的剪报其它其它支持事宜2011年12月8日早上九点多，福建省漳平市强行拆除漳平市永福路口处的房子。这是由市领导组织的一次强制拆除大行动，市政府各套班子领导到现场参加行动。就连市委书记邓菊芳、市长赖招源也到现场指挥了。在拆除过程中，一辆钩机正在拆除一栋八层高的楼房，结果楼房倒塌压在钩机上！在整个拆除过程中，劳民、伤财、共动用了3辆消防车、2辆救护车、1台吊车、1台挖掘机等机械以及公安、消防、武警官兵、医护人员等300多名施救人员，展开施救。3.危机发生后（1）加速复原工作的进行（2）成立评估系统进行评估（3）学习与危机管理的再推动（二）四阶段论1.芬克的四阶段论（1）潜伏期着重在于管理的措施，抓住潜在危机开始出现的线索或表征进行管理，防患未然。（2）爆发期危机发生。处理重点在如何采取妥善的战略来处理危机。（3）后遗症期善后期。处理重点是，如何将损伤降至最低，以及快速恢复到危机发生之前的状况。（4）解决期危机趋于末期。面对今后再度发生相同的危机，能否安然渡过是本阶段的重点项目。着重于学习的措施。2.联邦危机管理局的整合性危机管理系统（1）舒缓政策：规划足以减轻灾难损害的各种应对措施。兴建水坝防洪、制定房屋制定法规增强抗震能力、订定灾难保险给付规则（2）准备政策：建构有效响应紧急事件的操作能力，发展应对危机的运作能力。如设计紧急计划活动；预警系统；紧急事件指挥中心；设置紧急沟通系统；紧急事件信息的公布；相互协定；资源管理计划；训练与操作。（3）回应政策：强调危机已无可避免地转换成灾难时，应采取的措施如设计紧急计划活动；所建构的危机系统活动；对于民众的紧急事件说明；紧急救护协助；紧急事件指挥中心的装备准备；避难与疏散；搜救与拯救。。（4）恢复政策：重建基本民生支持系统。短期恢复：重建家园，水电的恢复长期恢复：重建交通运输系统、疾病卫生控制（三）奥古斯丁六阶段模式危机的避免危机管理的准备危机的确认危机的控制危机的解决从危机中获利四、政府部门危机管理中的沟通1、全程沟通危机来临之前

注重平时，为战时做好相应准备，切忌仅仅与个别组织或个人联系危机处理过程中

控制事态，开诚布公，勇于承担责任，表示同情与关系，积极行动危机后期

迅速通过适当的方式和渠道传递采取行动后的效果；通过具体行动，继续保持对受害人及家属的关心、同情、安慰、帮助政府部门危机中的沟通要面对不同的受众受害者新闻媒体组织内部成员上级有关部门其他公众2、沟通的关键在于共享建立公开、顺畅、直接、权威的沟通渠道快速反应、及时处理发挥示范和导向作用做好善后沟通工作，提升政府形象四个“不如”别人来说不如自己来说大家来说不如专人来说外行来说不如内行来说被动去说不如主动去说

3、政府在危机管理过程中的沟通策略（1）公众利益置首位（2）掌握对外报道的主动权（3）确定媒介（4）确定外部公众范围（5）准备并不断充实背景材料（6）建立相应新闻办公室（7）确保危机期间组织来电转接（8）确保由训练有素的人员来应答各类电话（9）准备应急新闻稿494、发言人的四大重要任务展现亲和力

有效回答问题

清楚传达危机讯息适当回复困难问题5、领导人的作为挺身而出冷静沉稳迅速决断信赏必罚表现诚爱缓和情绪制止扩散了解状况指出行动步骤掌握讯息发布536、致歉的艺术道歉的三大心法：（一）道歉贵在快速；（二）道歉要有诚意；（三）道歉要有担当。2011年7月24日晚，在“7.23”甬温线动车追尾事故发生26个小时后，铁道部召开首次新闻发布会。当王勇平被问到“为何救援宣告结束后仍发现一名生还儿童”时，铁道部新闻发言人王勇平的几句话：“这只能说是生命的奇迹”，还有“至于你信不信，我反正信了”，在随后几日，被网友们在网上无数次地引用。事实导向价值导向告知疏导转换迎合引导重建充分告知有效承诺告知真相转移视线规避危机黑洞协同核心利益相关者共同利益

关爱弱者倾听议题管理公共利益大局利益还原真相重建信任

一级路径

二级路径危

机第三方介入前后一致合作非对抗补偿与救赎

三级路径

三生万象重构话语秩序

晶化舆论案例一：2005年巨能钙因为双氧水可能超标而卷入一场危机。巨能公司的老总很努力，一个月召开了若干次发布会，对着电视镜头，大口大口吃巨能钙，连吃了五瓶，然后对着镜头说：各位观众朋友，我也吃了，没事儿。一个月之后，卫生部发布声明：巨能钙是清白的，双氧水没有超标。中央和地方多家媒体纷纷报道巨能钙是清白的，没有超标。巨能公司高兴了，11月底出事，12月份应对，1月份搞庆功酒会，3、4、5月份巨能钙恢复上架，试图在全国重新销售，但是6、7、8月份巨能钙遭遇全国全面退货，9月份的时候巨能公司倒闭了。巨能公司在这次危机应对中只完成了一半任务，即通过政府和媒体之口还原了真相，获得了清白。56在卫生部、媒体都发布声明说巨能钙没问题之后，俩老太太在一块儿溜弯儿，甲问乙：干吗去？乙说：买巨能钙。甲说：哟，怎么还买巨能钙啊。乙说：怎么不能买啊，报纸说不是没事了吗？甲马上反驳说：那么多可选择的，为什么一定选一个出过事的呢？57案例二2004年日本丰田在中国大陆推出了一款叫丰田霸道的越野车，丰田为这款车打了两条广告，一条是丰田霸道在前面风驰电掣，用钢丝绳拖着一辆支离破碎的绿色东风卡车。另外一条是丰田霸道行使在一座弓形石桥上，一轮弯月当空，桥两端是石狮子向它敬礼，另外一只石狮子向丰田霸道下跪。两条广告的文案都是：日本丰田就是霸道，不服不行。这是两条具有严重辱华倾向的广告，绿色东风卡车是解放军军车的象征，而那桥和狮子很容易让我们想到卢沟桥。这两条广告发布的当天晚上，几大门户网站的论坛就有七千多条帖子口诛笔伐日本丰田。第三天丰田召开了正式的新闻发布会，中华区总裁站出来讲了三点：第一，日本丰田1980年代进入中国后，二三十年来我们在中国大陆种了很多棵树，整治了多块沙漠，捐助了多处希望小学和多位贫困母亲，丰田的价值在中国；第二，两条不恰当广告的发布，完全是因为我们刚从日本总部调任中国区的广告主管不了解、不熟悉中日之间复杂的民族情绪造成的，对此我们诚意致歉，下不为例；第三，丰田将一如既往地在中国种树、整治沙漠、捐助小学、捐助母亲。美国学者班尼特(Benoit)“ImageRestoration”形象修复理论，提出了五项具体的策略用以修复组织的形象。(1)否认。第一种就是直接否认，既可以向公众否认组织没有做过任何被指责的行为，也可以直接否认危机事件的发生。第二种否认方法是将指责转移给他人。(2)规避责任。对于那些不能进行否认的危机，组织通常还可以通过合理的规避责任来修复其受损的形象。这一策略具体又分为四种主要的方法:正当回应、无力控制、意外、本意良好。五、政府部门危机管理中的公关(3)减少敌意。减少公众对于组织产生的敌意，从而减少对于组织形象的伤害，减少敌意具体包括六种方法:强化支持、最小化危机、区别化、超脱、反击、补偿。(4)纠正行为。组织承诺会纠正自己的不当行为，通常组织可以采取声明的形式承诺不会再发生类似的危机事件。(5)表达歉意。组织在对事件承担责任的基础上，可以通过表达歉意的方式获得公众的原谅。“双汇瘦肉精”事件2011年3月15日，中央电视台新闻频道在其播出的三一五特别行动《“健美猪”真相》节目中，指出被喂有瘦肉精的生猪涉嫌流入双汇集团旗下济源双汇食品有限公司。该节目播出后，舆论顿时哗然，不仅双汇集团、甚至是中国肉类加工企业都被推向舆论的风口浪尖，引发了中国新一轮的食品安全危机。1.否认策略。3月15日，人民网记者采访双汇集团副总经理杜俊甫时，他表示国家对于瘦肉精的检测十分严格，而双汇集团一直以来对瘦肉精都有十分严格的检测规定，不可能出现含有瘦肉精的猪肉。2.规避责任策略。双汇集团在针对此次事件发表的两份官方声明中都明确表示该事件乃集团下属济源子公司的不当行为所致。3.减少敌意策略。强化支持策略最为明显的表现是在4月6日，双汇集团重庆区域经理公开在卖场吃双汇生产的火腿肠来表明其质量值得信赖。4.纠正行为策略。双汇集团发表的两份公开声明中，双汇都表示已经派遣专人对于事件进行调查，确保该类事件不会再次发生，此外双汇集团还公布了对于济源双汇相关领导人的免职决定。5.道歉策略。首先，在双汇集团发表的第一封声明中就对于此次事件向广大公众表示歉意。其次，双汇集团于3月31日在漯河市体育场召开万人道歉大，但是该道歉大会因策划欠妥当最终遭到来自各方的诟病。该大会虽然名义上为道歉大会，但是整个过程中并没有消费者参与，加之后来有媒体报道称该道歉大会系公关公司策划，所以此次道歉大会不仅没有帮助双汇集团挽回声誉，反而使其企业形象再次受到冲击。危机公关的“5S”原则承担责任原则（SHOULDERTHEMATTER）真诚沟通原则（SINCERITY）速度第一原则（SPEED）系统运行原则（SYSTEM）权威证实原则（STANDARD）2006年，成立于1853年的博士伦正经历着一场严重危机：亚洲和美国部分消费者患上了一种罕见的眼部感染。，从2月底新加坡首次传出发生这一问题，引起全球关注。５月１５日，博士伦宣布在全球永久停止生产润明护理液，其ＣＥＯ表示“消费者的安全是博士伦最优先考虑的问题。”。5月24日,博士伦在媒体以广告形式发布声明称“博士伦以消费者安全为首位”并对水凝护理液进行换货并接受退货”。运用公关危机处理的原则进行评析（符合那些原则，违背哪些原则，行动是否能成功化解危机）

1、符合承担责任原则√

在媒体以广告形式发布，虽然是迟来的爱，但总算来了。此举为博士伦最终赢得了消费者的好感。

2、符合真诚沟通原则√

博士伦一直在很积极地面对媒体的，这点自始至终，博士伦都表现得不错。

3、违背速度第一原则

×

虽然博士伦很主动地与媒体进行沟通，但是没有以“把事件扼制在萌牙状态”为原则，结果使此事沸沸扬扬地闹了三个月，真是得不偿失。这个行动如果提前到三个月之前，即２月１７日，新加坡开始对其安全性质疑时就开始，，会为博士伦挣得不少形象分。遗憾的是，太晚了！三个月的折腾，已经在消费者心目中留下了关于“博士伦不诚实”的印象！

4、符合系统运行原则√

一方面和媒体保持着一个良好的配合的态度，另一方面积极寻求政府的支持，同时努力配合调查真相。

5、违背权威证实原则×

由于这次风波是各国家或地区的卫生部门所关注和质疑的，因此博士伦公司无法得到权威部门的支持，这注定博士伦是个不折不扣的输家。

案例2004年11月13号，吉林石化爆炸，预计一周之后化学污染物将沿着松花江流到哈尔滨。20号上午九点，当地电视台在整点新闻中发布政府公告：由于要进行大规模的管道维修，全市停水三天。这摆明了是在说假话。市政府主张地方政府说真话。于是中午12点钟当地电视台发布新公告：三小时之前，政府为了维护稳定，出于大局利益的考虑，善意向市民隐瞒了情况。停水三天不是因为管道维修，而是因为吉林石化爆炸把我们的水污染了，请全体市民相信，我们有信心、有能力带领大家走出难关，我们将每15分钟在哈尔滨电视台、哈尔滨人民广播电台、哈尔滨市政府门户网站向大家直播，公布我们正在采取的措施，所有的报纸今天将增印号外，所有的大学生都将派到机场、火车站，劝阻市民不要跑出去，等等。

这件事儿做得很漂亮，总书记和总理都批示做得好。海外媒体也给予了高度评价。当年年底，美国《时代周刊》评选哈尔滨市委市政府领导集体当选为全球十大风云人物。横轴图示：1积极与媒体沟通，引导社会舆论，弘扬主流价值；2举行庆功会，向员工宣布危机已经过去，加强内部凝聚力；3对危机中受到损害的利益相关者和公众进行补偿；4重塑组织形象；5召开发布会，对外宣告危机已经结束，表达面对美好明天的信心；6吸取教训，改造和重构组织价体系六、风险管理风险(Risk)：潜在影响组织目标的事件，及其发生之可能性与严重程度。社会问题是因，社会风险是果社会风险是因，公共危机是果社会问题是现状，社会风险是社会问题发展下去造成危害的可能性（概率）社会风险是公共危机的潜在状态，公共危机是社会风险发展的必然表现了解了公共危机的因——社会风险，当公共危机出现时，就不至于感到是“突发”、要“应急”风险來源潜在的风险影响A.财务B.资产C.人力资源D.服务E.声誉F.法律责任与义务G.营运环境1.天然灾害2.合约与法令3.财政狀况4.公务员渎职5.第三者的行为或疏失6.景气狀况7.对外界的依赖性性8.资产损失9.科技的应用10.执行人力影响(冲击）风险分布非常严重(3)严重(2)轻微(1)3(highrisk)高度危险的风

险，管理阶层需督导所属研拟计划

并提供资源6(highrisk)高度危险的风

险，管理阶层需督导所属研拟计划

并提供资源9(extremerisk)极度危险的风

险，需立即采取行动2(moderaterisk)中度危险的风

险，必须明定管理阶层的责任范围4(highrisk)高度危险的风

险，管理阶层需督导所属研拟计划

并提供资源6(highrisk)高度危险的风

险，管理阶层需督导所属研拟计划

并提供资源1(lowrisk)低度危险的风

险，以一般步骤处理2(moderaterisk)中度危险的风

险，必须明定管理阶层的责任范围3(highrisk)高度危险的风

险，管理阶层需督导所属研拟计划

并提供资源几乎不可能(1) 可能(2)

几乎确定(3)机率风险对策第二节中国转型期危机的特点和成因基地组织曾派出培养了近10年的14名恐怖王牌精英分子袭击中国。结果：第一个炸北京立交桥时，在西直门立交桥上转晕了；第二个在上海炸公交时，硬是没挤上车；第三个在陕西炸超市时，遥控器被偷了；第四个在重庆炸政府大楼时被保安狂揍：“叫你闹事，叫你上访！”；第五个在山西成功炸矿，死伤过百，潜回基地，半年愣没见任何新闻报到，被基地以“欺骗组织罪”处决；第六个炸广州结果刚出火车站炸弹包就被飞车党抢走，半天没缓过神；第七个去炸辽宁铁岭，刚去就被忽悠瘸了；第八个去了河南碰上人贩子，至今无音讯！”第九脚刚落地天津，一声“你是哪个单位的”，答不上来，露馅被抓了。第十二个派到广州，结果还没到就被河南警方跨省追捕了。拉登一直不敢骚扰中国的真正原因拉登在中国有一个“本土化”故事，颇能反映当今国情，令人莞尔。故事是这样的：拉登不满中国与美国“勾结”，恼恨北京当局铁腕镇压新疆回教兄弟，于是派出精干弟子，潜入中国，准备发动恐怖袭击。第一个恐怖分子乘火车抵达广州，刚步出火车站就遇上飞车党劫匪，存放炸弹的背包被抢走，只能呆望远去的劫匪背影。第二人到北京炸巴士，在车站等了很久终于有巴士进站，但中国人一窝蜂涌到车门，恐怖分子还想排队，终于可登车了，却被人一脚踹下去，再也挤不上，无功而还。第三人要炸上海的政府大楼，刚进入门口就被保安拦住，保安一顿拳脚将他打翻在地，并恶狠狠的说：“叫你闹事，叫你上访！”第四个是女恐怖分子，她被派去人口最多的河南，在闹市引爆炸弹，但刚到河南就被人贩子看上，被拐卖到山区做村民的夫人。第五个恐怖分子到山西当矿工，并带着炸弹到矿井，成功引爆，制造惊天矿难，几百名中国矿工死亡。他潜回阿富汗向拉登报告，但拉登几天后将他枪毙，因为拉登一直没看到相关报道，误以为他在撒谎邀功。最后，拉登决定从娃娃抓起，在中国找来刚出生的婴儿，准备从小培养他们，没想到喝的都是三聚氰胺毒奶，死的死、病的病，不仅没成才，还用了他大笔经费去看病。经过这些挫折，拉登的结论就是：中国是全世界唯一惹不起的国家。一案三制是我国危机管理体系的核心政府部门危机管理中存在的主要问题危机管理意识较弱，缺乏必要的应急预案危机管理缺乏法制化的保障体系危机管理缺乏整合和协调的机制（中国政府一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和危机管理模式）危机管理缺乏有效的信息支持和信息沟通的机制危机管理缺乏系统化和制度化的教育和训练机制政府危机管理的发展趋势

工作理念从直接救灾转为全面危机管理工作方式从行政手段转为依法行政职能设置从权力分散转为集中领导核心使命从应对国家战争转变为突发性公共事件工作重心从灾害修复转为灾前防范2008年初发生在中国南方的冻雨雪灾，充分验证了许多很不起眼的细枝末节，凑在一起竟然酿成了一场大灾难：时间：2008年春节前，正赶上每年一度“春运”高峰，进城民工集中返乡。地点：不在经常遭受大雪的北方，而在数十年乃至百年难得一次大雪的南方；因暴雪和冻雨断电导致铁路大动脉交通中断的又是在民工最为集中的“珠江三角洲”的北大门——湖南郴州。铁路：刚完成内燃机机车换电气化机车的改造，铁路运输高度依赖电网。指挥：冻雨暴雪期间正值南方十多个省五年一度的“两会”（人大、政协）与政府换届；加上中央政府为准备政府换届，调整了负责全国应急管理指挥工作的领导班子，新旧班子的衔接上出了问题。军队：我国历次救灾中军队都是不可或缺的主力军，冻雨雪灾期间发生灾情的地区（南京军区和广州军区所辖省区）部队正处于战备状态，以应付台海地区可能出现的突发事件。以上众多因素的结合，竟然最终造成农业损失为500亿元左右，林业损失570亿元，电网损失200多亿元，工业损失200多亿元，加上旅游业、电信业损失，总计损失在1600亿元左右，对全年GDP增长率的影响为0.59个百分点。各地区各部门各单位分割运行南方冻雨雪灾期间，各地首先启动应急响应的部门都是高速公路系统，其措施都是简单地封路，这在避免了高速公路系统因路面太滑而导致重大交通事故的同时，却导致整个高速公路系统（乃至社会系统）的瘫痪。南方冻雨雪灾期间，条块分割也严重干扰了应急管理的进程。例如，广东省和广州市人民政府同坐落在广州市却隶属于铁道部的广州铁路局之间，非但政令难以统一、行动难以协调，而且多次相互掣肘、发生矛盾；在湖南省郴州市京广铁路干线停运的情况下，广东省政府开始动员部分民工春节不回家乡、留在广东，并出台了一系列奖励政策，广州铁路局却下令广州火车站继续出售北上京广线前往全国各地的火车票，造成广州站及其附近地区出现数十万人的民工聚集，严重影响了当地的社会治安和居民正常的生活秩序。南方冻雨雪灾期间，正值各省（区）召开“两会”，人大、政府和政协都在举行换届选举。政府在“两会”期间特别是五年一次、正逢换届选举的“两会”期间，往往全部精力都在忙“两会”、忙“换届”，无暇顾及组织力量扫雪破冰，错过了救灾减灾的最佳时机。[联想到2003年SARS事件，年初SARS病毒肆虐广东省之时，正值广东省召开“两会”，人大、政府和政协都在忙于换届选举；3月份SARS病毒蔓延到北京市之时，又正值全国“两会”在北京召开，全国人大、国务院、全国政协也都在忙于换届选举]预防很难很难现实状况是：默默无闻避免灾害危机的得不到奖励，轰轰烈烈抗击灾害、解决危机的成为英雄，长此以往，乐于以默默无闻的工作避免灾害危机的人便会寥若晨星。因此人们看到，“在消防部门专业化时，他们发展了扑灭火灾的技术，而不是预防。在警察部门专业化时，他们集中注意力于追捕罪犯，而不是帮助社区预防犯罪。甚至环保机构虽然很快懂得预防的优越性，不知怎么的却发现自己把大部分钱花在了清理污染方面。”干旱旱灾特点：持续时间长；生成缓慢且其影响不易察觉；造成影响的非结构性与空间广泛性；受灾群体均属于社会弱势群体。以应对“突发”事件的手段来面对地震、泥石流、洪水、台风等这些短时间内爆发的灾害，会凸显这种应急手段的优越性，而以应急手段面对旱灾就未免出现“失灵”。当旱灾已出现并演化成经济社会危机时再来通过紧急响应来应对，其本质是只注重危机管理而忽视风险管理，是一种被动的、高成本且低效益的管理方式。国家减灾委《2010年自然灾害灾情和

救灾工作情况》在“灾情”部分大篇幅地描述道：“年初西南五省发生特大秋冬春连旱，持续时间之长、影响范围之广、受旱程度之深、旱灾损失之重，百年不遇，造成农作物受灾面积6111.9千公顷，有2655.3万人一度发生临时性饮水困难，主要灾情指标超出近20年均值4成以上，群众生产生活和经济社会发展受到严重影响。”其灾情决不亚于玉树地震和舟曲山洪泥石流。但在“救灾”部分除了给出“全力做好灾害应急工作，保障受灾群众基本生活”的全国统计数字以外，仅仅重点介绍了针对玉树地震和舟曲山洪泥石流灾害的各项应急救灾工作（包括评估灾情、安排中央救灾资金、调运救灾物资、维修重建因灾倒塌损坏民房、接收救灾捐赠款物等）以及汶川地震灾区恢复重建工作，并未专门涉及西南特大旱灾的救援。我国的群体性突发事件呈明显上升态势。1994～2005年11年间，全国群体性突发事件从每年1万起快速上升到7.4万起，年均增长22.2%；参与人数从每年73万人次快速上升到376万人次，年均增长17.8%。

急速增加的群体性突发事件虽然尚未引发大的政治动乱或社会动荡，但不得不承认，目前各级政府及其相关部门对于群体性突发事件还缺乏行之有效的解决办法，以至一旦突发群体性事件，便如临大敌，仓促应战。自然灾害、公共卫生、事故灾难这三类危机一般不会对整个社会的核心制度、主流价值观和社会结构形成根本性挑战；群体性突发事件通常将矛头直接指向核心制度、主流价值观或社会结构，挑战现存秩序和政府的合法性和正当性，因此其威胁也更大。自然灾害、公共卫生、事故灾难这三类危机作为外在风险、一致性危机（各方对于局势涵义的理解，对于当下适合采取并优先采取的规范与价值等存在着认识上的一致），其风险的积累、危机的爆发往往相对独立于人们，其间不依人们的意志为转移的客观规律容易显现，因而也容易被研究者所把握；群体性突发事件因为是内在风险、分歧性危机，因而其风险的积累、危机的爆发直接与人们的行为相联，常常是一部分社会成员的行为在化解风险的积累，阻滞危机的爆发，另一部分社会成员的行为则在加剧风险的积累，促成危机的爆发，其间的博弈性、突发性更加明显，而规律性则很难觉察。从已有研究来看，对于此类群体性突发事件的认识和处理有以下三种代表性观点：（1）将群体性突发事件作为突发公共危机的一种，强调政府的回应性与应急处理；（2）将群体性突发事件作为特定发展阶段的产物，认为其将随着政治制度的自我完善而逐步消失；（3）将群体性突发事件归咎于社会结构的失衡，主张通过缓解结构性紧张来协调各利益群体之间的关系。诚然，上述观点各有道理，分别代表了行政管理学、政治学和社会学对这一现象的主流看法。中国社会的转型，可以视为一个将政治激情转化为利益追求的过程，但利益一旦失去制衡，私欲将如洪水猛兽“猫论”提出的历史背景及其负面影响竞争获胜者已“肆意妄为、无所顾忌”（商业腐败→执法腐败→学术腐败→司法腐败→立法腐败[？]）如前所述，中国社会的转型是将政治激情转化为利益追求的过程，但是利益并未彻底驯服破坏性的激情。从改革初期的嫉妒成风到目前重重郁积的怨恨，社会经历了一系列的情感基调演变。嫉妒作为竞争的动力，曾经发挥了特有的历史作用。但随着利益格局相对固定化，社会差异显明化和向上流动机会受到钳制，加之社会性伤害的存在，怨恨成为主导性的情绪氛围。群体性事件，从表面上看制度设计的“碎片化”首当其冲，应急管理、信访、社会稳定风险评估、社会保障、网络监管分属不同的部门，如果缺乏一种对中国社会矛盾的总体性思考和判断，难免在工作目标上自行其是，甚至互相抵牾。但从根本上看，还在于制度设计的排斥化倾向，重问题解决、轻权利维护，尤其是对社会分化后处于弱势地位的各种群体利益的代表性不够，没有及时予以整合。危机的技术性治理大规模突发事件的应对至少包括13项职能的联动：接警与通知、指挥与控制、警报和紧急公告、通讯、事态检测与评估、警戒与管制、人群疏散、人群安置、医疗与公共卫生、公共关系、应急人员安全、消防和抢险、现场恢复。这涉及到应急指挥中心、安监、公安、卫生、环保、民政、广电、交通等八个部门的协作。——诱发型：政府在突发事件的处理中行政不作为或行政失当，从而诱发公众对政府的质疑。典型的如2003年的“非典”、“重庆开县井喷”、2005年的“九江—瑞昌地震”、2008年的南方雪灾等——原发型：政府行政不作为或行政失当导致突发事件，政府成为危机的一部分，或曰政府的作为导致突发事件和危机。典型的如2005年的“安徽池州事件”、2008年的“贵州瓮安事件”“云南孟连事件”、2009年的“陕西凤翔血铅事件”“吉林通钢事件”等——关联型：政府并无直接导致危机的行为，但政府官员言行失当引发公众的质疑和联想，也可以使政府面临危机。典型的如“官员抽天价烟”、“躲猫猫”、“欺实马”（70码）事件等——“诱发型”有所减少[归功于应急管理“一案三制”等的推进]——“原发型”居高不下[应急只能控制事态，不能解决问题]——“关联型”快速上升[互联网的放大效应]我国应急管理危险一：政府间关系协调的困境从纵向上看，各级应急管理组织功能相似，缺乏弹性与分工。“下方看上方，地方看中央”，各地政府都会看中央一级机构是怎么样设定的。

地方政府部门的自然灾害风险管理缺乏主动性，部门垂直管理关系也束缚了地方政府部门之间的横向信息沟通，必须要通过上一级部门的协调才能使信息传达并执行。从横向上看，多部门的风险管理网络缺乏建设。灾害管理需要政府、非政府组织、私部门的强有力的合作协调。

由于纵向关系缺乏弹性，造成横向上“政府各部门之间缺少很好的合作，都要靠高一级政府组织才来协调，平级就不能协作”。公共危机治理主体单一，社会力量参与不足。我国应急管理危险二：地方减灾委缺失与能力不足减灾“预案化”“非常态化”。在我国“四委员会-应急办”（减灾委员会、安全生产委员会、食品安全委员会、社会治安综合治理委员会、应急办公室）的组织体系中，其他委员会和应急办都有向下辐射的基层机构，而国家减灾委的地方下设机构设置才刚刚起步，仅在部分地区建立了相应的机构。目前，地方应急部门扮演的是风险管理者、应急反应者、事后恢复者等角色，相对于地方应急部门的权力和资源能力，其承担的任务过重。实质上，地方应急办公室属于“非常态”且偏向应急反应的管理机构。从职能上看，在建立了地方“减灾委”的地区，其实是一个通过多部门协调以形成预案为目的的政策制定机构，而预案、政策的执行则是一个多部门分散执行的体系；同时，缺乏相应的监督、评估的组织实体。这就造成了地方减灾工作忽视执行而偏向“预案化”的倾向。改进危机行政问责制政治意愿作为影响减灾政策执行的重要影响因素，应该通过行政手段加以解决。从风险、突发事件、危机三者的关系来看，问责的重点应当是风险管理中的“行政不作为”或“行政失当”。如果问责的重点转向风险管理，首先就要明确谁是风险的制造者。不可否认的是，任何风险的制造过程中都有人的因素，但风险制造的主体主要是社会结构、制度、政策和价值等层面的因素，而非某个个体。因此，如果将问责的重点转向风险管理，那么就应当主要问结构之责、制度之责、政策之责、价值之责，而非个体之责。（一）政府认为，没有证据证明政府救灾缓慢、支持不力（行为情境）；（二）政府认为，虽然有证据证明政府救灾缓慢，但没有证据证明政府对天候狀况有控制能力（控制情境）；（三）政府认为，虽然有证据证明政府救灾缓慢，也有证据证明政府对救灾速度有控制能力，但外界对政府的指控标准太过严苛，并不合理（标准情境）；（四）政府认为，有证据证明政府救灾缓慢，也有证据证明政府对救灾速度有控制能力，且外界对政府的指控标