公共管理学基础知识

公共治理学

第一讲公共治理学概论

问题：

1.公共治理与私营部门治理之间的区别。

2.公共治理学对传统行政学的突破。

3.公共治理学产生的时代条件。

4.公共治理学的内涵。

5.公共治理学在中国开展中的地位。

一、公共治理学的内涵。

（一）公共治理学的核心问题是如哪里理"公共物品”和“公共事物”。

“公共物品”是属于群众全部的物品。

“公共物品〃的特性：

1）非竞争性。是指人个消费物品或事物在由一个人消费的时候，并不影响和减少其他人的消费。

2）非排他性。是指阻挡一个人的消费享用该产品，代价是非常大的。

“公共物品〃是指涉及社会公众整体的生活质量和公共利益的一系列活动以及这些活动的实际

结果。

（二）治理。是指在肯定的环境之中，治理的主体为了到达特定的目的而用肯定的职能和手段

对治理的客体加以调节操纵的过程。

公共治理。是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事物的治理，以保障和增进

社会公众利益的职能活动。

公共治理有五个内涵。

I）公共的主体是政府和其他公共部门而不是私人或其他组织。

2）公共治理对象是公共事物。公共事物的特征有：a.公共事物与公共利益有直接关系;

b.公共事物治理的受益对象是社会公众。

3）公共治理是永恒存在的。具体的内容随着时代的变迁而调整。

4）公共治理来自于民众的授权并负有直接的社会责任，因此必须依法进行，并且工作

绩效不能简单以利润或效率作为标准。

5）公共治理具有公共性决定了社会公众对公共治理部门拥有更多的制约权。

二、公共治理的具体类型。“三分法”。a.公共政策。是政府制定的，以便于治理。b.政府治理。

处理公共事物，提供公共产品和效劳。包含行政机关，立法机关，司法机关等。c.非政府组

织治理。是指除政府门部外其他公共部门处理公共事物，提供产品和效劳的活动。

公共治理学。是一门运用包含治理学，经济学，政治学，在内的多学科的理论和方法；研究公

共治理部门和公共治理过程及其规律的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织，更有效的提

供公共物品和公共效劳以刹那和公平分配社会公共利益的知识体系。

三、公共治理学的特点。

1.公共治理学是一个整合的概念。连续了公共行政和公共政策方面的内容，以及企业治理方面

的内容。

2.公共治理学在不改变公共部门公共性的情况下，将私部门的治理手段和方法运用于公部门。

3.公理治理重视与外界环境关系，强调以最高领导者的战略设计和政策设计为核心。

4.公共治理并不等于政府治理，而是意味着一种新的治理方法。

5.公共治理强调的是价值调和与责任。“效率，效能，公平，经济。〃

6.公共治理关注和重视的是政府的改革与再造。建立效劳型政府，比方电子，生态，高效及法

制等。

7.公共治理是一个不同学科共同参与的研究领域。

四、公共治理当前的时代特点。

1.鲜亮的实践导向性；

2.理论上的包容性；

3.学科上的年青性。

五、公共治理的构成要素。

七、公共治理的资源和手段。

公共治理最重要的资源是合法性。

公共治理依附的手段是制定和执行公共政策。

八、公共治理的环境。公共治理的环境具有复杂性，差异性和变动性。

九、公共治理的研究内容。

1.公共治理中的政府角色问题；

2.公共治理的非营利组织问题；

3.公共部门的绩效治理问题；

4.公共部门的战略治理问题；

5.公共治理的新策略问题。

十、公共治理学的研究途径与方法。

途径：

P途径（public）公共政策方面的途径。特征；

1）着眼于高层治理者以及他们所进行的政策研究；

2）重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来开展相关知识；

3）强调与政策分析相结合，进行具有前瞻性的标准性的理论研究。

B途径（business）企业治理途径；特征：

1）偏爱企业治理的原则；

2）对公私部门的差异不做严格的区分；

3）除了重视策略治理及组织间的治理外，还强调对公共治理过程进行治理；

4）在研究方法上偏爱诸如实验之类的量化方法。

方法：标准方法，时政方法，案例方法，系统方法，比拟方法，数理方法。

第二讲公共治理的主体（组织和个人）

一、组织。就是人们按照肯定的目的，任务和编制形式编制起来的一个社会集团，是处于肯定的

社会环境中的各种组织要素的有机结合体，为了完成某种目的而有意识的建立起来的人类群

体。

公共组织：是为了完成公共利益为目标的组织，一般拥有公共权利或者经过公共权力的授权,

负有公共责任，以提供公共效劳，治理公共事物，供应公共产品为根本职能。公共组织最典

型的代表是政府。

二、公共组织的要素。

三、公共组织的性质。

（-）公共组织与非公共组织区别比拟。

1.活动目的不同。公共组织是以公共利益为目标，非公共组织以私人利益为目标.

2.效劳对象不同。公共组织以提供生产商品，劳动，提供效劳的过程，非公共组织是为私

人提供效劳的过程。

3.从治理对象上看。本公共组织治理的是组织内部范围，公共组织治理的是全社会范围，

被治理者必须服从。

4.活动依据不同，非公共组织是组织成员自觉结合，遵循商品价值规律下自觉达成的活动

依扰；公共组织依据的是国家的法律法规规定的，具有强制性。

（二）公共组织的性质。社会性；权威性；法制性；系统性；主动性。

四、公共组织的结构。

（一）纵向划分。

其中I层为决策层，是一个开放型系统；2层为协调指挥层，是一个半封闭系统；3层为技术操

作层，是个是封闭系统。

4）领导是高层次的治理。高层次的治理是宏观治理，主要处理带有方针性、原则性的重大

问题，独立性较强，因此，把高层次的治理称为领导。

5）权威性。领导权威表现在领导省与被领导省的关系上，它既反映领导省的权力和威望，

也反映被领导者对这种权力和威望的认可和服从

七、领导者的素养。

1）具备思想品德素养，包含秉公执法，廉洁奉公；

2）领导者能力素养。知识的具体运用。

3）文化知识素养。

4）心理素养。

5）身体素养。

八、领导方法。

1.集权型领导方法。

2.民主型领导方法。

3.放任型领导方法。

4.无为而治的领导方法。

“灯下黑”

【原意】灯具下面的阴暗地域。古时人们的灯具多用碗、碟、盏等器皿，注入动、植物油，

点燃灯芯，用于照明。照明时由于被灯具自身遮挡，在灯下产生阴暗地域。该地域的特点是

离光源很近。古代的蜡烛和后来的煤油灯，由于下面有蜡烛座儿和油灯座，灯光是照不到那

里的。所以就叫灯下黑。

【引申】1、人们对发生在身边很近的事物和事件反而不能发觉。2、负责打击非法行为

的机关内部，本身易于存在非法行为，如缉毒机构的人员参与贩毒；公安人员参与黑社会。

3、现在也多用来指越是危险的地方反而越平安。

“有效领导的权变理论〃

E（有效性）=F（L领导者，F被领导者，S环境）

有效领导的权变理论：主要是关注领导者与被领导者及其环境之间的相互影响，该理论认为,

一种具体的领导方法不可能到处适用，有效的领导行为应该随着被领导者的特点和环境的变

化而变化。

九、一般治理者。被任命的，有自己的合法权力，权力来自于领导的任命，领导有可能是被任命,

也有可能是由群众自发的。

一般治理者的主要类型和职责；决策，执行，，监督，参谋人员等不同角色。

十、被治理者的层次。

1.被治理者的公共组织成员；

2.作为被治理者的社会公众。

社会公众从哪几方面影响公共治理的过程。

I.社会公众的利益是公共组织和公共治理产生与存在的前提与根底；

2.社会公众的意见决定着公共治理的合法性程度；

3.社会公众的思想，文化素养影响着公众组织的结构设计；

4.社会公众的素养影响着公共治理方法的选择。

第三讲公共组织的类型与作用

一.政府

从国际法角度，政府是主权国家要件之一，指的是某一个国家或地区的合法代表者，是主权国家

的代理者。

国家包含：

1.人民

2.土地（资源）

3.政府

4.主权（政府）

从政治学角度，政府是总揽矣团借以完成阶级意志的政治总揽机关。

从行政学意义上，政府是特意指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。

从社会学角度，政府作为一种社会组织，他与其他的社会组织相比，具有政治性。

从公共治理角度，政府是国家进行阶级总揽和社会治理的机关是国家表达意志，公布命令和处理

事物的机关。

公共治理学概念的政府有广和狭义之分，广义是行驶国家权力的全部机关；狭义的政府是指行政

机关。

二.政府的类型。我国的具有中国特色的，人民民主专政的社会主义国家。

1.总统制。以总统为首脑的政治制度，在总统制国家中，总统拥有实权。代表国家美国。

2.内阁制。形式上由国家元首负责，实际上是由政府总理负责的政治体制。代表国家英国。

3.委员会制。也称为合议制。不是由一个首脑行驶国家权力，而是由一个委员会行使国家

权力，典型国家瑞士。

三.非营利组织。

沃尔夫（wolf）研究的非营利组织有以下五个特点:

1以效劳群众为宗旨；

2不以营利为目的的组织结构；

3有一个不致令任何人利己营私的治理制度;

4本身具有合法的免税地位；

5具有可提供捐赠人减免税的合法地位。

治理学认为非营利组织：是不以营利为目的，而是效劳社会公众的，非官为性的公共组织。

四.非营利组织的类型。

1.宗教性组织。教会，协会等等

2.慈善性组织。红十字会，孤儿院，老人院等等。

3.文化性组织。歌剧院，动物园等等。

4.学术性组织。私立大学，吉林省社会科学院，《社会科学在线》等等。

5.政治性组织。政党等等。

6.爱护性组织。工会等等。

7.社会性组织。奉献类组织，车友会，俱乐部等等。

8.（社会运动组织）。妇联，消协等等。

五.公共组织的作用。

1.公共组织是公共治理的主体；

2.公共组织是公共治理活动的根本支点；

3.公共组织聚集和放大了治理人员的力量。

第四讲公共治理职能概述

一.职能。指通过某种特定的组织，基于某种规定所承当的根本职责和基于自身特定结构形式所发

生功能作用的统称。

二.公共治理的职能。公共治理的职能：是指在特定的环境下公共治理部门在社会公共产品与效劳治

理过程中所承当的根本职责和所具有的功能作用的统•体。

具体涵义（解释）5种。

1.公共治理的职能实施者是整个公共治理系统。

2.公共治理职能具有权威性，国家是依据宪法法律规定行驶权力，政府是行政使职能。

3.公共治理的对象是全部的社会公共事物。

4.公共治理职能是公共组织特定功能作用的一种反响。各个组织负员内部的职能。

5.公共治理职能是一个独立的完善的体系.

三.公共治理职能存在的原因。

I.是社会分工开展到肯定阶段的产物。社会分工=＞阶级=＞国家=＞政治职能

2.市场经济的出现要求公共治理行驶肯定职能。

3.公共治理部门及其职能体系的存在与特定社会自治能力有关。

四.公共治理的程序性功能。

（一）是一个决策的过程。确立目标=＞发觉问题=＞制定方案=＞设立目标

（二）是组织实施的过程。=＞实施完成目标

（三）是其的领导功能。=＞将各个任务统一起来，充分发挥功能。

（四）是操纵功能。

五.任务性功能。

1.经济职能。宏观调控。主要是指对整个国民经济进行总量治理，包含

微观经济治理。制定国民经济方案和制定重大国民经济政策，保持社会总需求和

总供应的平衡；适当调整区社会产业与地域结构，保持国民经济

的适度增长和良好的经济投资环境；强化水力，电力，交通，邮

电等对国民经济开展有重要影响的公用事业和根底设施的建设，

促进国内外市场体系的形成和开展。

2.政治职能。民主建设内容：

1）坚持和完善人民代表大会制度；

2）肯定要相应的强化法制建设；

3）增强民主协商，增强各民主党派的团结，增强监督；

4）强化各种自治性组织建设。

3.文化职能。上在公共治理职能中涉及到科技，教育，文化，卫生，体育，播送电视，出版等。

经济职能和文化职能是人类社会开展的两在支柱（物质文明，精神文明）。

4.社会职能。包含：

1）治安问题。

2）社会保障。a.社会保障体系；b.社会救济体系。

3）促进公平公正的地域分配。

4）环境爱护职能。

六.公共治理的过程。

I.公共政策。公共政治的过程。包含设