低空经济系列：解析低空经济数据治理

引言作为以无人驾驶飞行、低空智联网等技术组成的新质综合性经济形态[1]，低空经济与大数据和数字经济的关系密不可分，其发展依赖于大数据和数字技术的支持：通过智能化管理和数据分析，能够优化飞行路径和空域资源利用效率；同时，低空经济产业产生的大量数据为数字经济提供了新的数据资产，能够推动产业融合和经济增长[2]。国家数据局近期亦强调将重点推动数据产业与低空经济等数据密集型产业融合发展，加速数智融合技术创新，在未来产业竞争中加快谋篇布局、抢占发展先机[3]。低空经济的发展带来了大量新的数据类型和应用场景，使得数据治理的重要性凸显。例如，低空经济涉及无人机、通用航空等新兴产业，这些产业可能处理涉及国家安全、公共利益和个人信息的数据类型，如飞行器状态数据、气象数据、地理信息数据、空域使用数据等。有效的数据治理可以防止数据泄露和滥用，保障数据安全及数据权利主体的合法权益。其次，低空经济的数据治理有助于行业规范化发展，通过标准化的数据管理和共享机制，促进产业链上下游的协同合作，提高整体效率。此外，科学的数据治理还能为政策制定提供可靠依据，推动低空经济可持续发展。一、低空经济主要应用场景低空经济的应用场景广泛，横跨旅游、农业、消防等多个领域，客户群体包括政府机关、企事业单位以及个人消费者等。因此，基于服务对象不同，前述应用场景主要可以分为面向政府（toG），面向企业（toB）和面向消费者（to（一）面向政府领域的低空经济应用场景在目前全国多个省市地方发布低空经济相关政策，加快低空经济发展的同时，部分地方政府也陆续推进低空经济相关项目，并与低空制造企业、低空运营服务企业、低空飞行保障等企业签约。例如，广州花都区政府近日与16家低空企业签约，涵盖低空AI+、低空场景应用及低空智能制造等领域[4]。面向政府领域的低空经济典型应用场景包括如下类别：巡检服务：经济增长和社会运行，对基础设施可靠性和维护即时性提出了更高的要求，传统基于人力的巡检模式受到劳动力支出增加、及时性、效率等因素的限制。因此，无人机巡检服务的需求在不断增加。无人机在航空测绘、电网、管道巡检、国土违建巡查等领域应用越来越广泛，它们搭载的传感器和设备能高效采集空中数据并回传，为政府执法部门、国企央企、基础设施运营者提供了高效、精确的解决方案。例如，国网新疆克州供电公司开展输电无人机自主巡检应用，实现全天候、无盲区的精准感知，截至2024年11月，无人机自主巡检里程累计超过1000余公里，自主巡检采集的照片超过8万张[5]；应急救援：如今，无人机在勘测灾害现场，提供现场照明或通讯保障等应急救援场景中已经开始发挥作用，例如搭载北京移动应急通信系统的系留式无人机在地震、洪水等自然灾害引发大面积通信中断时，使用该无人机将基站设备部署在200米空中，可保证半径最大为3公里范围内的通信信号覆盖[6]。未来的无人机和电动垂直起降航空器（eVTOL）依仗其无人安全性、小体积灵活度、远程操控等特性[7]，有可能进入特种车辆和直升机难以进入的城市道路或高楼，成为警方执法、消防灭火和空中救护的主力军。此外，当灾害断电、断网、断路情况发生时，传统应急通信设备和手段无法及时快速恢复灾区通信，不依赖地面设施的无人机和eVTOL等可以搭载通讯工具设备抢先一步赶到灾区，为灾区提供照智慧城市：在城市发展智能化、智慧化转型的新形势下，低空经济的发展有助于政府提升智慧城市的治理水平。eVTOL这一新兴交通工具可用于提供城市公共交通，提供便捷的城市交通解决方案，缓解地面交通压力。公共管理方面，无人机在环境监测、城市规划、交通管理等方面的应用均大有可为，有潜力成为政府公共管理的重要工具。低空经济使用的信息基础设施也可为城市管理精准决策提供实时数据辅助，实现精细化、智慧化管理。例如四川绵阳在全国范围内首发“空天地一体化”低空智慧城市系统，可赋能智慧城市综合治理、无人驾驶、车路协同、城市应急物流、应急消防和应急救援等领域[8]，以实现当地“加快推进低空经济高质量发展，打造西部低空经济示范城市”决策部署。（二）面向企业领域的低空经济应用场景面向企业领域的低空经济应用场景广泛，主要包括运输物流、农业植保、以及巡检维护等。运输物流：在运输物流方面，无人机和eVTOL能解决人员和货物“点对点”急速运输的需求，其也可触达一些偏远、或人力不易触达的目的地，例如高楼或深山地区的居民等。虽然运输成本仍较高，但无人机因其在速度、以及可解决特殊目的地等方面的优势，已被一些领先的运输物流企业广泛使用，甚至已有城市建设了供运输物流企业起降无人机的公共机场。例如在深圳市龙华区，美团开辟7条无人机配送航线和3条医疗航线；丰翼科技建成12个无人机起降平台、10条航路，开通29条航线，并在星河CBD楼顶建设了无人机机场，每天送出几百单外卖[9]；2024年4月海口与珠海两地首次实现无人机公共货运物流跨海飞行[10]。农业植保：在农业植保领域，无人机通过摄像头、传感器等设备，能实时获取农林地的实时情况，为种植和防护提供技术保障，也可进行精准均匀的喷洒作业。通过使用无人机进行农药喷洒、病虫害监测等作业，可以大幅提高工作效率和作业质量。同时，无人机还能够避免操作人员长时间接触农药，保障人员安全。未来的eVTOL可以作为空中作业平台，搭载各种农业作业设备，如喷药设备、播种设备等，并适应各种复杂地形和气候条件[11]。巡检维护：在巡检维护领域，无人机搭载高清摄像头、红外热成像等设备，结合物联网、云计算和人工智能等技术，能够完成大面积、高效的巡检任务，包括电力线路巡检、交通基础设施的结构健康监测、油气管道的安全巡查，以及可再生能源设施的维护监控等。涉及面积大或位置偏的基础设施的企业，例如风电场、建筑企业，均可能使用无人机巡检。例如，国网四川送变电公司即使用大疆无人机巡检总长超过6500千米藏区电网线路[13]。eVTOL具备载人功能，可将维保人员运输至地面交通无法抵达的区域，例如深山中的输电线路、基站等，实现偏远地区基础设施的维护。实践中，面向企业领域的低空经济服务商的服务模式也是多种多样。以无人机为例，一些服务商可以为有无人机使用需求的企业客户提供一站式服务，包括提供加载了定制化软件和管理平台的无人机，提供飞手以完成飞行，并为企业客户提供平台管理、数据分析服务等；也有服务商只提供上述环节中的部分服务。（三）消费者领域的低空经济应用场景近年来，低空经济作为蓬勃发展的新兴产业也正在渗透到普通消费者日常生活中，为消费者带来前所未有的便捷体验，尤其是在交通出行、文化旅游、运动娱乐等领域。交通出行：低空经济产品eVTOL逐渐进入大众视野。通过eVTOL内部的载人和载货空间，eVTOL企业能够服务有短程和中程私人通勤需求的人员及货物运输需求。相较于传统交通方式，低空飞行器既能为消费者提供更为高效的服务，又能文化旅游：景区也推出了各种类的低空经济旅游产品，包括直升机观光、动力伞飞行、热气球体验等形式。消费者可以搭乘eVTOL从低空视角俯瞰自然景观或城市风貌，或是通过无人机搭载AR或VR设备获得实时的导览信息和景点介绍。相较于传统旅游方式，消费者可以获得全新的沉浸式体验，更深入地了解旅游目的地。运动娱乐：模拟飞行体验等新型娱乐形式开始流行。在商家提供的模拟飞行体验服务中，消费者可以通过专业的飞行模拟器，模拟驾驶各种类型的飞机，包括直升机、固定翼飞机等，进行起飞、飞行和降落等操作。此外，还有针对无人机的竞速比赛，选手通过操控高速飞行的无人机在专门的赛道上进行竞速比赛，观众则可以通过VR设备实时观看比赛。二、低空经济主要数据治理问题（一）面向政府领域的数据治理问题鉴于面向政府领域的低空经济应用场景主要包括与社会运行、政府机关行使职权、国计民生有较大关联度的场景，在相关法律法规项下，为政府提供低空经济服务的企业开展的数据处理活动将可能涉及国家秘密、核心数据、重要数据、测绘数据（包括构成国家秘密的涉密测绘地理信息），且相关企业所提供的低空经济信息系统本身也可能被认定为关键信息基础设施，使之被认定为关键信息基础设施运营者（CIIO）。相较面向企业和普通消费者的应用场景，面向政府的应用场景所涉数据处理活动更为敏感，并受制于更严格的合规要求。面向政府领域的低空经济应用场景涉及的主要数据治理问题概述如下：1.测绘等领域中的国家秘密保护对于测绘领域，如在《低空经济系列：飞行汽车法律问题初探》一文所分析，无人机、eVTOL传感器采集、处理地理信息数据的行为可能被认定为测绘行为。受政府机关委托进行土地测绘、巡检服务或提供测绘无人机设备的企业将可能接触到《测绘地理信息管理工作国家秘密目录》项下的涉密测绘地理信息，因而将受到《测绘法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等法律法规关于测绘资质、数据本地化等相关限制。《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》附件详细列举了构成绝密级事项、机密级事项和秘密级事项的测绘地理信息。对于该等信息而言，对外提供应当按照国务院和中央军事委员会规定的审批程序，报国务院测绘行政主管部门或者省自治区、直辖市人民政府测绘行政主管部门审批；如需将涉密测绘成果数据提供给境外的，需要经依法批准，否则不得以任何形式将测绘成果携带或者传输出境。此外，企业应当建立健全测绘成果资料的保管制度，配备必要的设施，确保测绘成果资料的安全，并对基础测绘成果资料实行异地备份存放制度。除测绘领域之外，根据《保守国家秘密法》第9条规定，国家秘密还包括国民经济和社会发展中的秘密事项、维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项等类型。因此，为政府机关提供智慧城市服务，或公安、消防等执法或应急管理部门使用的无人机设备的企业在相关应用场景下可能接触或获得标注了密级的保密信息，或虽没有标注密级，但因反映政府部门内部信息、执法部门内部流程、敏感行业运行数据等对国家安全和利益存在重大影响的涉密信息，需要企业重若涉及处理涉密信息，则企业应按照《保守国家秘密法》及其实施条例履行相关合规工作，包括制定管理规章制度，开展信息定密、载体标记、人员管理、系统管理等。特别地，企业应避免在互联网及其他公共信息网络或者未采取保密措施的有线和无线通信中传递国家秘密，或未经允许将国家秘密或其载体携带、传递出境。根据《反间谍法》，间谍组织及其代理人以外的其他境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施，或者境内机构、组织、个人与其相勾结实施的窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报以及其他关系国家安全和利益的文件、数据、资料、物品的活动属于间谍行为，《刑法》亦规定了相应的刑事责任。因此，除遵守上文关于国家秘密的一般性规定外，对于任何可能关系到国家安全和利益的文件、数据、资料、物品，企业还应识别并明确相关文件、数据、资料、物品的涉密属性，落实内部保密制度，严格限制能够接触该等文件、数据、3.重要数据与核心数据保护在《数据安全法》项下，“重要数据”被定义为一旦遭到篡改破坏、泄露或者非法获取、非法利用等可能危害国家安全、经济运行、社会稳定公共健康和安全等的数据。我国正在迎来重要数据监管落地，目前相关部门和地区正在推进重在全国网络安全标准化技术委员会发布的《数据安全技术数据分类分级规则》（GB/T43697-2024）所附《重要数据识别指南》项下，具备下述因素之一的数据可被识别为重要数据：若企业处理重要数据，除了作为数据处理者履行《中华人民共和国数据安全法》等适用的法律法规规定的一般数据安全保护义务及网络安全义务外，相关企业作为重要数据处理者，还应关注如下合规要点：企业应明确数据安全负责人和管理机构，落实数据安全保护责任；按照规定对其数据处理活动定期开展风险评估，并向有关主管部门报送风险评估报告。风险评估报告应当包括处理的重要数据的种类、数量，开展数据处理活动的情况，面临的数据安全风险及其应对措施等；关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的重要数据应当在境内存储。在重要数据基础上，《数据安全法》还规定了“核心数据”，即关系国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等的数据。处理核心数据的，应采取比处理重要数据更加严格的管理制度和措施。4.关键信息基础设施运营者合规考量《关键信息基础设施安全保护条例》规定，关键信息基础设施，是指公共通信和信息服务、能源、交通、水利、金融、公共服务、电子政务、国防科技工业等重要行业和领域的，以及其他一旦遭到破坏、丧失功能或者数据泄露，可能严重危害国家安全、国计民生、公共利益的重要网络设施、信息系统等。根据《国家综合立体交通网规划纲要》[14]，国家健全关键信息基础设施安全保护体系，提升车联网、船联网等重要融合基础设施安全保障能力。为了实现低空空域的飞行器管理和信息交互，低空活动同样依靠“空联网”这一高效智能化和数字化的低空基础设施系统，以实时管理低空活动网络，以及解决低空飞行活动带来的复杂管理和安全问题[15]。在未来城市中，空联网将可能在公共通信和交通领域中承担关键职能，若遭到破坏，可能导致大规模的交通混乱、财产损失和人身伤害，因此空联网相关系统可能被认定为“关键信息基础设施”。若企业为某一地区搭建或运营“空联网”等低空经济所涉关键网络设施或信息系统而被认定为关键信息基础设施运营者，则该等企业应遵守《关键信息基础设施安全保护条例》项下的运营者相关要求，包括建立健全网络安全保护制度和责任制，保障人力、财力、物力投入、设置专门安全管理机构具体负责本单位的关键信息基础设施安全保护工作，每年至少进行一次网络安全检测和风险评估等。特别地，根据《数据出境安全评估办法》和《促进和规范数据跨境流动规定》，关键信息基础设施运营者向境外传输重要数据或个人信息，无论该等信息的“条数”或所涉“主体数量”，均应（二）面向企业领域的数据治理问题面向企业领域的低空经济应用场景可能涉及的数据类型主要包括：（1）与所服务的企业客户相关的个人信息，例如，A企业为某运输物流企业提供无人机和飞行服务，A企业可能接触运（2）所服务的企业客户自身、或其上下游客户的商业信息，例如，假设B企业为某风电场提供无人机巡检服务，B企业可能接触风电场的设施数量、生产能效等商业信息，其中的一些信息可能构成商业秘密；（3）在巡检领域，视巡检目标不同，如巡检关乎国计民生的央国企重要基础设施，也可能涉及收集和处理重要数据乃上文已讨论国家秘密和重要数据治理问题，在此不再赘述。其他面向企业领域的低空经济应用场景所涉及的主要数据治如前文所述，面向企业领域的低空经济应用场景中，服务商的服务模式呈现多样性。因此，服务商除了需确保其数据处理活动全流程合法合规外，还应根据业务模式厘清其与企业客户在数据处理各环节的分工，并基于所涉数据的类型和性质（例如，是否涉及个人信息、商业秘密，国家秘密）等因素，判断风险要点并与企业客户就权责、风险划分达成协数据处理协议通常应就双方的数据处理角色、处理活动的基本情况、各自的权利义务以及相关数据保护要求等作出约定。如果数据处理活动涉及跨境处理，还应核查是否可能存在禁止/限制出境的数据类型，并按照法律要求履行相关合规义务（如签订《个人信息出境标准合同》或进行安全评估等）。部分法规亦就数据处理活动双方须签订书面文件及约定内容作出了规定。例如，《网络数据安全管理条例》规定网络数据处理者向其他网络数据处理者提供、委托处理个人信息和重要数据的，应当通过合同等与网络数据接收方约定处理目的、方式、范围以及安全保护义务等，并对网络数据接收方履行义务的情况进行监督。向其他网络数据处理者提供、委托处理个人信息和重要数据的处理情况记录，应当至少保存3年；《个人信息保护法》规定，委托处理关系中的各方应约定委托处理的目的、期限、处理方式、个人信息的种类、保护措施以及各方的权利和义务等。2.数据收集和存储合规低空经济服务商在提供服务过程中可能会主动收集或接收企业客户所提供的数据。例如，进行植保或巡检服务时可能会收集地理信息、设施运行数据、设施照片等。在此情况下，服务商作为收集数据的一方须确保数据来源的合法性，例如收集个人信息时须取得个人信息主体对于个人信息处理活动的授权同意。服务过程中，低空经济服务商还可能得知企业客户的商业秘密或其他专有信息。就此，一方面双方应签署保密协议，对商业秘密的范围和使用作出限定，另一方面可明确相关数据删除或销毁的要求，包括删除或销毁的条件、流程等。数据存储方面，对于提供服务期间所收集的数据，低空经济服务商应视收集数据类型、敏感性的差异，考虑存储地点为SaaS系统、本地数据库或租赁的云服务。如涉及采购第三方云服务存储数据的，应当对第三方的数据安全保护能力进行3.合作处理数据活动中的数据治理低空经济服务商作为提供服务的一方，除仅负责提供飞行器或技术相关服务或工具，但不参与具体的数据处理活动（例如仅向客户提供无人机，飞手由客户自行聘请，相关活动由客户自行开展）外，服务商与企业客户将可能构成委托处理、共享、共同处理等数据处理关系。例如，《个人信息保护法》主要明确了三类个人信息处理类型可能产生的法律关系，包括（1）委托处理；（2）提供；和（3）共同处理。企业应在合作处理数据活动的前期从数据控制权、数据流向等角度考虑数据处理关系的定性，并签订《数据处理协议》，特别是注意相关法律项下的合规义务，如个人信息委托处理和共享关系下个人信息提供方需事先进行个人信息保（三）消费者领域的数据治理问题在消费者领域，低空经济带来全新可能性的同时，也暴露出许多需要关注的数据治理问题。以无人机产业为例，无人机在销售、使用和飞行过程中主要会采集两类个人信息：（1）无人机持有者的个人信息；和（2）无人机飞行过程中收集第一，在无人机系统销售、使用的过程中，企业通常会收集无人机购买者的姓名、证件类型、有效证件号码、系统登录账号、登录密码、产品型号等。如果企业将无人机运用至物流场景，则可能还会涉及第三方（如收件人）的姓名、手机第二，无人机在飞行过程中会进行图像拍摄和收集，也可能采集到非无人机持有人的个人信息。例如通过无人机搭载的视频传感器，无人机可能会收集到自然人面部信息、航空器内外影像等信息。在eVTOL载人交通的场景下，数据采集的范围可能进一步扩大，涵盖驾驶人和乘机人行踪轨迹、音频、视频、图像和生物识别特征等信息。上述个人信息的收集是否符合法律规定、用途和目的是否明确，是否采集了非必要数据、企业是否存在超范围使用或未明示告知的情况等，都将成为数据治理的关键问题。尤其是对于无人机在飞行过程中收集的个人信息，可能存在无法取得个人信息主体的同意的问题。目前，我国尚未出台针对无人机飞行具体的数据保护规定，仅在《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第三十四条原则性地规定了禁止利用无人驾驶航空器非法采集信息，或者侵犯他人其他人身权益，但是缺乏细化的规定。目前企业可以考虑参考汽车数据合规治理的要求，针对无人机在飞行过程中收集到的个人信息，在无法征得个人同意的情况下，飞行器采集到的个人信息且对外提供的，应当进行匿名化处理，包括删除含有能够识别自然人的画面，或者对画面中的人脸信息等进行局部轮廓化处理等。三、低空经济数据开发应用关注要点（一）数据权属与使用限制虽然目前我国立法层面未对数据产权的内涵进行界定，但在2022年12月19日，中共中央、国务院发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）中，明确了公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度，以及数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。首先，对于低空经济相关企业在生产运营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据（例如在物流场景中企业通过低空运输生成的时效数据），应当由采集或生成数据的企业依法依规持有、使用、获取收益。其次，对于低空经济相关企业收集的个人信息，企业应谨慎考虑确权问题。相关企业受限于个人信息主体的授权范围，应按照个人信息主体明示同意的目的、方式和范围处理个人信息，不采取“一揽子授权”、强制同意等方式过度收集个人信息。如企业希望对于个人信息数据进行二次开发，应确保充分告知个人信息主体并就二次开发另行取得同意。最后，企业在低空经济商业活动中还可能收集到具有较高敏感性的数据。例如，无人机可能在航拍影像中采集包含军事管理区、国防科工单位以及县级以上党政机关等重要敏感区域的地理信息、车辆流量、物流等反映经济运行情况的数据等。企业在处理此类可能危害国家安全、公共利益的重要数据时也应格外谨慎，可以考虑参考汽车数据合规治理要求，例如确保相关数据存储在境内、在开展处理活动时及时开展风险评估并报送有关机关等。可进一步参考前文关于面向政（二）数据交易与流通低空数据是相关企业运营的重要资产，通过合理的交易与流通机制，其数据价值可以得到进一步释放。相关企业在进行数据来源：作为数据需求方的企业需要判断提供方数据来源合法合规性，数据是其自行产生还是公开收集或经其他方式取得，是否获得权利人授权（评估授权路径以及授权的有效性）或主管部门批准。数据