旅游学概论（第二版）课件：旅游公共管理

旅游公共管理本章要点

了解旅游产品的公共性、旅游公共组织与旅游危机管理了解旅游立法与政府管理、旅游政策的概念和作用了解公共资源管理与旅游发展规划了解旅游公共环境问题和旅游公共生态保障措施12.1旅游公共组织关于公共组织公共组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。公共管理领域包括国家机关的公共行政（广义）管理与非政府公共部门的中间事务管理公共组织包括政府和非政府组织两种类型最基本特征——公共性具体表现：满足全体社会需要（社会性）得到法律支持和保护（合法性）为大众提供无私的服务（服务性）不以商业赢利为目标（非营利性）欢迎并依赖广大民众的参与（公众参与性）事务对社会完全公开以确保透明公正（公开性）

公共组织的功能可分为两大系统以管理内容为目标的任务系统以管理过程为对象的程序功能系统

旅游与游憩产品公共性旅游公共管理首先源于旅游产品或城市游憩产品的公共性国家公园一类的公共资源一些表面上表现为商业开发的私营产品同样具有明显的公共属性马梅对国家公园一类的公共资源的旅游利用分别用新古典主义经济学和当代公共经济学理论做了分析。国家公园公共产品的生产并不存在单一的纯公共产品现象，而是在不同的部分具有不同的产品属性。城市公共游憩空间是处于城市或者城市近郊的，游憩者可进入的，具有休息、交往、锻炼、娱乐、购物、观光、旅游等游憩功能的开放空间、建筑物及设施旅游公共标识旅游公共组织

旅游公共组织（tourismpublicorganization）是指为了不断增长的旅游活动引起的人类移动、资源保护与利用、旅游产品开发、目的地营销、公共节事组织管理、公共危机预防与控制等社会现象而提供的立法、执法、大众服务供给与保障的系统化设置。旅游公共组织中的非政府机构，主要形式表现为各行业的协会组织，普遍带有非营利特性。非营利组织应该是具有法人资格，以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员，并具有民间独立性质的组织。旅游行业协会是一种会员制组织形式的非营利组织，其功能是为会员提供服务，也具备非营利组织的基本特征旅游公共组织可以通过以下工作来促进旅游活动的发展：城市旅游管理部门通过完善市场机制发挥宏观职能公共组织通过刺激旅游消费城市旅游管理体制通过对旅游大环境的改善专业性的政府或非政府旅游公共组织不断涌现或日趋完善。

与全球性的公共组织发展趋势强劲潮流相反的一个现象，就是公共组织的私营化趋势。

旅游危机管理世界旅游组织把危机定义为：“影响旅游者对一个目的地的信心和扰乱继续正常经营的非预期性事件。”

从危机产生的根源，可以将旅游危机划分为旅游业受波及引起的危机、旅游业内部的危机两大类。突发性旅游危机对旅游系统的冲击影响最大影响表现：对旅游者的影响、对旅游企业的影响和对旅游目的地的影响三个方面。旅游危机对旅游者的影响：旅游需求下降和旅游信心受损。旅游危机对旅游目的地的影响：旅游目的地形象受到负面影响，进而导致旅游吸引力下降。危机管理分为三个不同阶段危机前危机中危机后12.2旅游法规与政府管理旅游法规

旅游立法（tourismlegislation）是国家和地方政府对旅游活动进行公共管理的重要手段。我国国家层面的旅游立法进展较慢1980年代初期“旅游法”开始制定1982年成立了《中华人民共和国旅游法》起草领导小组和工作小组1985年年底提交了第一稿，此后进行了10多次的修改1991年完成《中华人民共和国旅游法》及《中华人民共和国旅游法实施细则》送审稿，上报国务院等有关部门审议2013年4月25日,十二届全国人大通过《中华人民共和国旅游法》,该法涉及旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监管、权利救济等内容。我国省级地方综合性旅游法规立法进展迅速截至2011年1月,《天津旅游条例》出台,标志着中国大陆地区31个省、直辖市、自治区已全部由省级人民代表大会通过《旅游管理条例》或《旅游条例》,中国地方综合性旅游法规体系的构建已初步完成。2.旅游公共政策旅游公共政策（tourismpublicpolicy）主要是指旅游产业政策，是政府根据旅游产业发展状况、发展趋势、市场形势和发展目标等，研究制定的规划、干预、促进、保障旅游产业发展的总体框架和系统设计。

（1）政治博弈旅游资源保护与利用，消费者利益的保护与投诉处置，旅游企业的利益与冲突，各级政府和政府内机构之间的价值与协调，所有这些关系都涉及复杂的政治设计和政治利益博弈。

产业政策将旅游产业实践中一些行之有效的做法加以归纳和提炼，成为国家旅游产业发展的方针、原则和理论。按照产业政策适用范围，可以分为国家政策和地方政策国家旅游产业政策（TourismIndustryPolicy）的制定常常包括以下问题：筹划一定时期内旅游产业发展的区域布局、发展导向，明确旅游产业发展的原则和方向明确国家支持发展旅游产业的思路和政策制定与旅游产业发展相配套的相关保障政策和措施

地方旅游产业政策的内容一般包括：确立地方旅游产业发展的指导思想、产业定位和发展目标确定地方旅游产业发展的导向和重点确定支持和促进旅游产业发展的具体政策制定组织保障的具体措施政府管理政府旅游管理是将旅游立法和公共政策予以有效实施的重要的主体桥梁旅游行政管理组织是随着一个国家和地区旅游业发展的需要从公共行政组织中派生出来的交叉型的专业行政组织。旅游行政管理

（tourismadministration）从中央到地方各级政府的旅游职能管理机构，依据国家的有关法律、方针、政策，遵循旅游发展规律和特点，对国家或地区的旅游行业进行宏观的、间接的、总体的管理、控制、协调和服务的一系列活动过程

三种旅游行政管理组织模式：规制型、情感型和后规制型一般将政府管理分为国家旅游组织（NTO）和地方旅游组织。国家旅游组织是指在中央政府层次上承担旅游行业行政管理职能的政府机构，或有权干预旅游部门的中央政府机构地方旅游组织，是指省（自治区、直辖市）、市（自治州）及县等各级旅游行政管理部门，一般也是称为旅游局，它们是代表同级政府承担该行政区内的旅游行政管理工作国家旅游组织的旅游行政管理的基本职能计划组织协调监督决策服务体制改革旅游行政管理的固有模式受到了挑战现行的管理体制行政条块分割特征比较明显，缺乏全局观念市场经济本身的某些缺陷和外部机制的某种限制，无法把资源有效配置到最佳状态12.3资源管理与旅游规划

政府部门间如何使旅游资源保护和规划实现有效沟通、进行必要的协调、达到可持续发展的共同目标?公共资源管理旅游资源和环境具有较强的公共性

旅游资源广泛的公共性和多部门参与管理，导致了一系列保护与利用的管理矛盾资源管理权与经营权

公共旅游资源的经营权是指某一组织通过合法授权拥有的对公共旅游资源进行的具有生产经营性质的权利，其内容主要包括占有权、使用权、收益权和部分的支配权旅游区所有权与经营权的分离要以产权制度完善为前提，以资源价值评估为基础，以相关法律法规为保障由于旅游资源开发投资巨大，许多地方政府本身不具备足够资金能力，进行旅游资源的独立开发，在此情形下将旅游资源开发经营权出让给私营部门，成为中外常见的发展模式我国旅游景区大多由单一主体投资应根据公共经济学理论，区分不同消费特点和性质的产品，并结合投资主体的偏好和能力，确定不同的投资主体旅游发展规划旅游发展规划（tourismdevelopmentplanning）是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排旅游业实际上由商业部门、非营利部门和政府部门三种利益主体组成旅游规划必然需要全面了解并协调这三方面的行为和利益关系旅游规划的目标：提高旅游业的经济效益；提升游客满意度；进行部门、行业和社区的整合；保护旅游资源规划编制

1970年代末成立旅游局，同时在建设部门出现了风景旅游城市规划、风景名胜区规划，林业部门出现了森林公园规划1986年将旅游业确立为正式的产业部门1990年代后各级政府纷纷将旅游作为龙头（或支柱）产业，同时，各类主题公园、旅游度假区、步行街区等涌现1997年国家旅游局编辑出版了《旅游规划工作纲要》1999年四川省邀请世界旅游组织旅游规划专家编制全省旅游发展总体规划2003年颁布了《旅游规划通则》的国家标准规划研究1978年改革开放后旅游资源开发研究1980年代初出现了最早的《旅游资源的开发与观赏》著作在1990年代旅游规划工作在中国普遍开展，其中保继刚对其主持的城市与区域旅游规划案例做了总结，也出现了吴必虎《区域旅游规划原理》等研究专著，魏小安对目的地发展规划的研究，也做出了贡献旅游规划拥有科学、艺术、政策三个方面特征旅游规划研究有必要建立相应的多视角考虑问题的观念和方法，注意游憩活动的连续性、旅游产业的关联性、旅游研究的多学科性，用旅游系统的理论指导自己的规划编制实践和基础理论研究工作12.4公共环境与生态保障可持续发展思想的兴起对于旅游消费行为具有重要影响。顺应旅游消费的绿色潮流,同时也是因为更加关注企业的社会责任,绿色生产经营也成为旅游企业的发展方向。在进行旅游发展项目可行性分析时,必须将环境代价等隐性成本纳入成本收益分析当中。对于政府来说,也更加关注可持续发展思想在旅游公共管理中的贯彻。1.目的地营销组织（DMO）环境影响评价是强化环境管理的重要手段,它是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。环境影响评价的目的是实施可持续发展战略,预防建设项目实施后对环境造成的不良影响,促进经济、社会和环境的协调发展。目前,关于环境影响评价已经形成了系统的理论和方法。

旅游生态保障旅游资源是旅游地发展的基础,是旅游产业能够可持续发展的首要条件。因此,旅游开发与资源保护之间理论上并不存在矛盾和冲突。旅游资源受到损害和破坏的原因,归纳起来可以分为自然损毁和人为破坏两种。本章小结

旅游与游憩产品具有显著的公共性,因此旅游公共组织、旅游公共管理成为影响旅游活动水平、影响旅游经济发展、加强旅游危机管理的重要条件。全国性和地方性的旅游立法是各级政府及政府主管部门进行旅游行业管理、协调多利益主体关系的重要法律保障;在制定旅游发展特别是经济发展政