国库单一账户制度的思考

国库单一账户制度的思考国库单一账户制度改革是我国公共财政体系建设的核心。目前所实施的国库单一账户制度总体情况是比较好的,但也存在着财政账户设置繁多、财政资金管理分散、国库集中收付环节较多、制度监管落实不到位等问题，需要我们高度重视,积极探索,不断深化改革,进一步完善我国国库单一账户制度。一、实施国库单一账户制度的现状2001年我国启动了国库单一账户制度改革，涉及国库单一账户体系、财政国库集中收付方式、预算执行机制、国库现金管理等方面内容。（一）国库单一账户体系。与世界发达国家不同，我国现行的国库单一账户制度并非是真正意义上“单一”的国库账户，而是以国库存款账户为主，以财政零余额账户、预算单位零余额账户、财政预算专户及特殊过渡户为辅的国库单一账户体系。其中除国库存款账户开设在人民银行国库外，其他各类账户基本上开设在商业银行。据调查，截至2014年底，内蒙古自治区各级财政开设各类财政性账户1271个，其中在人民银行国库开设的财政账户131个，占全区财政存款账户总数的10.3%。（二）财政国库集中收入。我国财政国库集中收入方式可分为直接缴库和集中汇缴。直接缴库是缴款单位或缴款人将应缴收入直接缴入国库单一账户或财政专户。集中汇缴是由征收机关将所收的应缴收入先在商业银行的收入过渡户中进行集中后，再统一缴入国库单一账户或财政专户。近年来，随着财税库银横向联网的推广,通过直接缴库方式缴纳的财政收入比重不断扩大。据调查，2014年内蒙古自治区有80%的财政收入实现了直接缴库，而财政非税收入、部分社保基金收入等则以集中汇缴为主。（三）财政国库集中支付。按照支付主体和资金性质的不同，财政国库集中支付方式可分为财政直接支付和授权支付。财政直接支付是由财政部门开具支付命令，通过国库单一账户体系直接将资金支付给收款人或用款单位账户。授权支付是预算单位根据财政授权，自行开具支付命令，通过国库单一账户体系将资金支付给收款人账户。在改革初期，各地财政部门均成立了国库集中收付中心（或国库会计核算中心），负责各预算单位的资金收付及会计核算工作。从集中支付程序来看，实行的是国库“倒清算”模式，即发生财政支出时先由集中支付代理商业银行进行垫支，然后再与国库进行资金清算。据调查，2014年内蒙古自治区已有90%以上的行政事业单位纳入国库集中支付范围，通过国库集中支付方式支付的资金约占财政支出总量的65%左右。（四）预算执行机制。人大、财政、人民银行国库、审计等部门是我国预算执行管理的重要组成部门，依据《预算法》、《中国人民银行法》、《国家金库条例》等法律法规分别承担着财政预算的制定、执行、审核、监督等职责。其中人大主要负责财政预算和决算的审议和执行的监督;财政部门主要负责预算的制定和执行;人民银行国库主要负责国库资金收入和支出的会计核算与监督;审计部门主要负责财政资金使用的审计监督。各部门严格按照相关制度规定的职责权限分工协作、相互制约，确保我国财政预算的顺利执行。（五）国库现金管理。为配合国库单一账户制度改革，提高国库资金管理效率，我国于2006年制定了《中央国库现金管理暂行方法》及《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作流程》等制度办法，并启动了中央国库现金管理操作。中央国库现金管理以商业银行定期存款为主、国债回购为辅，采用公开招标方式，财政部与中央银行在操作中严格按照“三台”[1]原则组织实施，确保国库资金安全性、流动性、效益性。2014年出台《地方国库现金管理暂行办法》，并在全国6个省市进行试点，操作方式效仿中央国库现金管理。二、实施国库单一账户制度存在的问题（一）财政账户设置繁多，财政资金管理分散。国库单一账户体系在改革之初对规范财政预算单位账户设立和使用，遏制违规现象发生，提高财政资金使用效率起到了积极作用。但随着改革的逐步深化，目前形成的国库单一账户体系衍生出许多新的问题，如各级财政部门在商业银行开设大量的财政专户，种类繁多，管理分散，同一性质资金多头开户等。大量财政资金长期沉淀于商业银行，既不利于监管部门集中监管，又增加账户管理成本，降低了财政资金使用效率。（二）国库集中收付环节较多，影响财政资金运转效率。一方面，实行国库集中汇缴，财政收入缴入国库前需要在商业银行财政收入过渡户中进行归集后，在一定时间内按照财政部门的指令集中划转至国库，期间财政收入分散滞留在商业银行众多账户中，不同程度影响财政资金运转效率。另一方面，国库集中支付采取代理银行先垫资再与国库单一账户进行清算的模式，资金拨付环节多、流程长，不利于国库资金及时拨付，且代理商业银行服务缺乏补偿机制，受利益驱动难免产生违规操作现象。（三）国库现金管理尚处于初级阶段，未与国库单一账户制度形成有效的协调配合。我国中央国库现金管理存在操作形式单一、抵押物规模有限、未能降低国库单一账户余额波动等问题。地方国库现金管理改革相对滞后，多数地方采用各种手段将财政资金调出国库单一账户进行投资操作，虽得到一定收益，但操作不够透明、规范，缺乏必要的安全保障，存在一定风险，也不利于财政政策、货币政策的协调配合。（四）委托商业银行办理国库业务，不利于加强国库单一账户管理。从理论层面来讲，法律赋予人民银行经理国库职能，而财政部门在商业银行开立众多财政账户，管理预算外资金，造成商业银行履行“第二国库”职责的事实。从社会责任层面来讲，商业银行属于企业，没有行政监管职权，加之受自身利益的驱动，难以有效履行国库监督管理责任。从实际操作层面来讲，由于商业银行会计核算系统与国库会计核算系统在科目设置和核算流程上存在差异，导致商业银行办理国库业务时容易产生一些欠规范的操作行为。（五）预算执行监督机制尚不完善，难以发挥有效的监督优势。发挥国库单一账户制度的优势，相关配套措施的同步推进是不可或缺的，完善的预算执行监督机制是其中之一。我国目前财政预算执行情况总体上是好的，但也不同程度地存在一些预算执行效率偏低，监督不够到位和重复监督并存的问题。在这种情况下，进一步完善预算执行监督制衡机制尤为重要。三、相关政策建议(一)健全完善法规制度。在《预算法》框架内,本着规范公共财政管理体制强化预算监督制约机制的原则，进一步修订和完善《预算法实施细则》，在法规层面上明确国库单一账户的性质，确立各级人民银行经理国库、管理国库单一账户的法律地位。根据改革需要制定国库单一账户、国库集中收付、国库现金管理等相关配套制度和办法，完善各项业务操作流程及内部操作规程，理顺各部门间职责及关系，为进一步规范和强化财政资金管理提供法律制度保障。（二）深化国库集中收付改革。加快推进财政专户、过渡户的清理工作及落实预算外资金纳入预算内管理改革，实现财政资金全部纳入国库单一账户管理。借助人民银行先进的会计核算资源和资金清算系统，积极推行财政各项收入直接缴入国库、财政各项支出由国库直接支付模式，其业务由国库统一负责核算，进一步提高国库集中核算管理效率。（三）加快推进全国国库现金管理改革。建立全国性的国库现金管理操作平台，将中央和地方各级国库现金统一纳入全国性平台进行管理和操作，进一步提高国家对财政资金的统一调控管理能力，确保财政政策和货币政策协调配合。借鉴国外先进经验，将国库现金合理引入货币和资本市场，不断拓展国库现金管理操作形式，丰富国库现金投资渠道,为国库现金管理搭建安全、稳健、高效的投资环境。（四）切实提高人民银行国库服务和管理水平。继续加快推进财税库银横向联网建设，不断完善国库信息系统功能，强化国库直接办理集中收付业务。积极推进人民银行国库会计核算模式的改革，引入“权责发生制”会计管理方法，实现人民银行国库会计与财政部门预算会计的衔接统一，从而适应国库单一账户改革需要。适时推进商业银行代理国库业务收归人民银行经理，进一步强化人民银行经理国库的职责定位。（五）不断完善预算执行监督和责任机制。深化预算执行监控和责任机制，严格按照管理决策者、预算执行者、资金核算者与监督者