电子政府与电子政务（第二版） 课件 第5章 电子政府的政府基础；第6章 电子政务的结构模型

张锐昕主编电子政府与电子政务

（第二版）第5章电子政府的政府基础电子政府的政府基础的概念和属性电子政府的政府基础的基本模式电子政府的政府基础的起始条件电子政府的政府基础的建构途径电子政府的政府基础5.1电子政府的政府基础的概念和属性5.1.1电子政府的政府基础的概念电子政府的政府基础的概念来源对于电子政府地位与作用的深刻认识对电子政府发展中的政治因素作用的认识对于应如何建构一个促成电子政府未来图景的行动方案的思考概念：政府应该为电子政府提供与现代政府治理理念、信息技术应用和信息社会生产生活方式相适应的行政生态环境,其核心要素涉及政府职能转变、组织结构调整、政务流程再造、管理方式创新、行政体制改革等,这些要素之间彼此关联、相互作用,连同与之相应的政府理念、行政体制、组织模式、运行方式、管理技术和行政文化等,构成电子政府有序构建的实践基础和前提条件,即电子政府的政府基础。主体是电子政府这一行政活动的主体——政府内容是电子政府所需求的变革的政府治理理念、结构、制度、流程和文化变革的依据是遵循现代政府的治理理念,符合信息技术的进步逻辑,适应信息网络社会的环境特征作用是在与信息技术变迁和政府治理变迁的互动中为电子政府发展解决实质性难题5.1.2电子政府的政府基础的属性目的性与工具性的统一就目的性而言,电子政府的政府基础是信息技术范式影响和渗透下形成的一种新的政府治理模式；就工具性而言,电子政府的政府基础是行政网络环境下政府治理变迁的重要途径和手段。现实性与未来性的统一电子政府的政府基础,既是信息网络社会条件下对于未来“大”的电子政府对应的理想性政府基础条件的理论构想,也是政府在电子政府构建中进行适应性改革形成的,与特有的行政生态环境相结合的具体的行为模式,前者是一种面向未来的愿景,后者则成为一种解决现实问题的策略方法,体现了现实性与未来性的统一。趋同性与多元性的统一适应电子政府构建需求，对政府进行相应改革是保证电子政府健康有序发展的前提条件,对于任何一个国家都是必要的,其中体现出的高度的趋同性；各国构建电子政府的基础条件准备必然有所差别,其所需求的政治推动、行政支持、制度促进和社会运作的范围与程度也必定有所不同。因此它又具有明显的多元性的特征。5.2电子政府的政府基础的基本模式5.2.1电子政府的政府基础的基本要素网络化的组织结构和分散化的权力结构参与协作的组织管理方式公民导向的政务流程设计目标管理和过程控制相结合的绩效管理机制广泛监督下的行政问责制度全程可追踪的信息管理制度知识型的公务人员崇尚服务精神的行政价值导向5.2.2电子政府的政府基础的一般结构组织结构、权力结构和组织管理方式属于政府管理的核心结构,是政府管理最为明显的表征,处于政府基础的顶层;流程决定了组织的内在机理,是结构的基础,也影响着制度的设计,居于结构与制度之间;绩效管理机制、行政问责制度、信息管理制度是制度的内容,是电子政府对于制度建构最为直接的诉求,用以支撑结构,固化流程,其特征是相对稳定;人的因素,其关键在于观念,个人的观念和组织的行政价值导向构成了行政文化,成为政府管理的结构、流程、制度以及其他一切行为的基础。政府基础可以形成一个稳定的一般结构。电子政府的政府基础基本要素可以区分为结构、流程、制度和文化四个层次。5.3电子政府的政府基础的起始条件5.3.1发达国家官僚制度自19世纪末开始,西方国家普遍形成的；以专业分工、文官制度、行政法治等为基础,以高效性、平等性、理性和专业性为标志；有利于保证组织活动的客观性和官员行事时的非人格化,使官僚机构体现出准确、快速、有知识、连续、统一、少摩擦和低成本等优势；20世纪60年代以来行政环境的剧烈变化和官僚制度过度发展,导致了组织僵化、过度规制以及利益部门化等诸多弊端的产生,西方国家相继掀起了大规模的政府再造运动。市场导向、公民导向、结果导向成为新的行为准则,解除规制、超越规范、消除管理中间阶层、明确标准的绩效管理、公民决策中的公民参与成为流行的制度设计传统的理性官僚制度与后官僚范式初见端倪的混合,成为当代西方国家公共行政的基本特征。5.3.2发展中国家与发达国家相比,发展中国家的政府管理表现出了更多的混合性和异质性发展中国家需要采取更为理性的发展战略行政权力的法治优先,民主其次组织结构可以适当灵活,但程序和规制仍然重要信息资源管理与电子政务组织领导急需其他行政制度改革的配合5.3.3不发达国家不发达国家处在向工业社会、信息社会转变的过程中,但其政府管理却具有许多农业社会的典型特征。从发展的阶段来看,传统国家还不具备构建电子政府的基本条件。从长远来看,不发达国家也不能置身事外。不发达国家电子政府构建中的基础问题解决：在发展策略上,主要应涉及高层政府机关,特别是中央政府;在行政理念上,主要是突破统治思想、家族和亲族主义,推崇理性与合法的权威;在权力运行上,最重要的仍是推进行政法治,并探索在某些直接关系到公民利益的公共事务处理中扩大公民参与的途径;在组织结构上,首要任务是建立科层化、专业化的政府组织体系,实现权威的合法化;在公务员管理上,最重要的是打破世袭,开放政府职位的边界,建立现代性的公务员管理制度;在信息管理制度上,中央政府可以统一建立集中式的电子政务组织领导体制。5.4电子政府的政府基础的建构途径5.4.1政府职能结构的优化改造政府职能通常被界定为国家行政机关在一定时期内,根据国家和社会的发展需要而承担的职责与功能。它反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用,决定着政府的规模、结构、组织形态和管理方式。电子政府的构建,需要技术、经济、制度等多方面因素的相互作用和协调配合,从而要求政府对相关职能领域进行相应的扩展。电子政府对政府运行模式变革的深层次要求,也促使政府重新建构与企业、公民的关系,分离出部分职能。5.4.2组织分权的制度化建设组织权力结构非集中化或分散化的趋势,需政府通过制度化的手段加以引导和固化：改变中央与地方、上层与下层的权责关系,在执行和运作上赋予地方或者下层更多的自主权,使地方知识的优势最大化;重塑政府与社区和公民组织之间的关系,加强社区成员和社区组织的自我管理,在电子政府与电子社区之间建构有效的联通;增加对组织成员的授权,增强下属的工作积极性、主动性和适应性,提高参与决策的效能和行政执行的活力。5.4.3以行政过程为基础进行组织设计

政府必须主动地适应信息技术的应用,以信息流动为核心,依据政府行政的过程而不是职能对组织进行再设计。首先,建立网站以提供信息,并使一些机构相互联系起来;其次,缩小组织规模,削减组织层级,以适应信息的流动;再次,打破职能壁垒,重新整合政府机构,实现决策、执行与监督之间的适当分离;最后,超越局部利益,消除职能壁垒,创建基于行政过程和任务的临时性的或永久性的职能交叉的团队,建立政府与企业、公众之间的合作伙伴关系,实现无界限的交往。5.4.4运用灵活的控制和监督方式首先,必要的规则仍不可少,并将日益内嵌于信息系统之中,成为其不可变更的程序和条件。其次,管理者仍需要高层的监督,但更主要体现为法律和绩效上的责任监督,而不再是专注过程的事无巨细的监督。再次,政府需要更主动地回应公众需求,这使得公共参与和社会问责成为经常性的控制方式。最后,创建先进的知识管理系统,促使政府行为更加透明化,建构所有政府部门内部、部门与部门之间在同一个交互系统上进行协同工作、知识共享的管理信息系统,将有助于便利信息的获取,减少控制的环节,在不损害效率的前提下保持有效的监督。5.4.5建立一体化的政务管理和运作模式电子政府的政务流程模式,意味着对传统政府部门的业务流程进行根本性的、彻底的重新思考和重新设计,集中体现了信息技术所具有的革命性的特质和当代政府治理理念的变化,主要表现在:以公民导向、“一站式”服务、分散决策权、信息共享和跨组织边界合作等为流程再造的基本理念;以政府服务的目标和自然流程为基准设计业务流程;整合过度细化的工作任务,围绕结果而不是职能进行任务重组;流程链条由垂直变为并行,几个过程并举代替按顺序操作;实现跨功能、跨权限的信息资源共享;尽可能地为政府和公众提供单独接触的机会,增强对公民的直接回应性;确保重要信息的一体化流动,即首先再造,然后电子化。5.4.6发展更为广泛的民主参与和合作首先,建立快捷、即时的政务信息公开体系是一项重要的现实任务。其次,政府仍须进一步拓宽公众监督的途径,大力发展网上举报、网上投诉、网上信访、网上评议服务,并依此建立完善的受理和反馈工作机制,对于公众的意见和要求作及时回应,使公众能够通过网络迅速、直接地进行监督活动。再次,制度建设是民主参与能否发挥效用的关键。最后,在信息社会,信息不仅是一种经济资源,更是一种权力资源,获取信息能力的两极分化会造成参与政治的不平等。政府需要致力于弥合数字鸿沟,实施信息技术教育计划,普及信息技术培训并建立电子终身教育系统,以提高国民的整体信息素养。5.4.7实施信息资源的战略管理电子政府的重要特征就是信息资源成为政府组织发展的战略性资源。在实践中,许多政府领导并不真正理解电子政务的战略规划,具体的电子政务系统建设往往由信息部门承担,从而缺乏在项目建设过程中对原有政府管理方式进行变革的权威,且由于缺乏有力的监督和明确的绩效测量,许多工程建设的初衷与其实际效果相去甚远。应认识到,立足于电子政务的发展程度和各国特有的行政体制,设立具有本国特色的CIO职位并加强相关的制度建设,建立一体化、规范化、系统化的电子政务组织领导体制,提升信息资源管理的层次,是构建电子政府的重要基础。5.4.8构建电子政务项目实施的制度规范和运行机制每一项电子政务应用项目的推进都需要法律、法规、制度和管理等各个方面的、综合的考虑和有机的组合来推动,这只有通过建立完善的制度规范和运行机制才能实现。要求电子政务项目的规划与管理不仅要符合一般的标准和程序,而且要在某些方面适当地予以加强。对具体的电子政府项目要进行全面的可行性分析,对实施电子政务项目的政府机构以及建设企业要实行严格的“准入制”,除了要按照国家基本建设项目审批程序进行审批外,电子政务的建设规划中还必须增加体现电子政务系统效益的要求。在电子政务项目立项以后,要加强项目进度过程中的检查和评估,严格项目完成的验收工作以及运行期间的绩效评估工作。5.4.9完善电子政府法律法规体系和信息安全保障体系电子政务相关法律法规包括诸多方面的内容:电子信息立法、电子交易与认证立法、信息安全与计算机犯罪立法、个人隐私保护立法、信息化标准立法、电子政务专项立法。此外,由于电子政务实施与政府改革的一体性,一些基础性的行政法的颁布和实施,如“行政程序法”“信息公开法”也与电子政府密切相关,成为电子政府立法的重要组成部分。政府要分步骤、多方面地健全电子政府相关法律法规,特别是加快“信息公开法”的立法和电子政务专项立法工作。必须采取积极的安全策略保证电子政府的健康稳定运行,构建先进的技术安全机制和严密的管理安全机制相结合的安全框架结构,建立由各政府部门、各级政府共同组成的职能分工、有机配合的安全管理组织体系。电子政务安全建设的主要任务有:(1)实行信息安全等级保护;(2)加强以密码技术为基础的信息保护和网络信任体系建设;(3)建设和完善信息安全监控体系;(4)重视信息安全应急处理工作;(5)加强信息安全技术的研究开发,推动信息安全产业的发展;(6)加强信息安全法制化、标准化建设;(7)加强信息安全人才的培养,增强全民信息安全意识;(8)保证信息安全资金;(9)加强对信息安全保障工作的领导,建立信息安全管理责任制。5.4.10鼓励并培育科技领先和知识管理的行政文化电子政府倡导科技领先,更强调以知识和人才为中心的管理,更强调发挥组织内专家、学者的智力作用。政府公务人员的能力结构从简单劳动向知识劳动、从专业人才向综合人才、从被动控制型向自主参与型的转变,也要求建立新的公务管理方式。政府必须有意识地培育新的行政文化导向,建立终身学习和培训机制,创建学习型组织,在公务人员的考核选用、绩效衡量、功绩认定、职务晋升上,更重视信息素养、综合素质和创新能力。本章小结信息技术能改变政府管理的图景,但指望信息技术应用自发地促成政府管理形态的变迁在本质上是一种误导。电子政府的发展前景,固然与信息技术进步密切相关,但更取决于相应组织和制度变迁的引导与配合。本章对构建电子政府所需求的政府管理理念、过程、结构、体制和机制等方面的因素进行了系统分析,将之概括为电子政府的政府基础,从信息技术的革命性特征和电子政府的实现形式角度,建构了电子政府背景下政府基础的基本模式;从变革时代发达国家、发展中国家、不发达国家在公共行政理论和实践上所表现出的典型特征出发,探讨了不同国家在建构政府基础上所面临的基本任务;从电子政府的政府基础的基本模式、电子政府构建与现有政府管理之间的矛盾出发,总结了具有一定共性特征的电子政府的政府基础建构途径,目的是解析影响电子政府发展进程的政府因素,掌握电子政府的发展规律,探索政府主动实施变革为电子政府构建提供基础条件的科学路径。关键术语电子政府的政府基础电子政府的政府基础的基本模式电子政府的政府基础的起始条件电子政府的政府基础的建构途径复习思考题1.如何理解电子政府的政府基础?2.电子政府的政府基础的属性是什么?3.电子政府的政府基础的基本要素有哪些?4.电子政府的政府基础的一般结构是什么?5.发达国家、发展中国家、不发达国家的电子政府构建的起始条件不同,你认为这对电子政府构建的影响究竟有多大?6.简述电子政府的政府基础的建构途径。复习思考题7.从电子政府需求的政府管理去审视,许多发展中国家、不发达国家长期以来努力建立的理性官僚制度已经不合时宜,那么,对这些国家来说,要构建电子政府的政府基础,应如何对待官僚制度的利与弊?8.不同国家有着不同的历史与文化传统、经济结构和政治体制,关于电子政府的政府基础的建构途径,不同类型的国家,如发达国家、发展中国家、不发达国家或是现代国家、转型国家、传统国家等,是否存在侧重点或者优先级上的不同?如果是,请说明存在哪些方面的差异。如果不是,请说明理由。张锐昕主编电子政府与电子政务

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篇电子政务的实践发展第6章电子政务的结构模型电子政务的功能电子政务的体系结构电子政务的业务模型电子政务的工作形式电子政务的结构模型6.1电子政务的功能

电子政务的功能,也就是通过应用电子政务系统并建立与其相适应的政务部门的组织形式、业务流程、管理方式和运行机制等电子政务模式,对公共管理和服务活动所产生的功效。从内容来看,电子政务是政务部门职能的电子化、网络化和一体化从实现方式来看,电子政务旨在创立一个统一的信息通信平台、协同办公平台和数据处理平台,以实现各方信息资源共享、顺畅交流、全方位互动和协同办公。以政府为例,其电子政务的功能主要体现在以下十个方面。6.1.1电子政务实现了政府办公的电子化、自动化和网络化6.1.2电子政务有助于促进政府的职能转变、流程再造和管理方式革新6.1.3电子政务能够拓展政府服务能力,为社会提供更加优质、便捷的公共服务6.1.4电子政务有利于提高政府管理的效率和质量6.1.6电子政务能够有效整合决策依据和资源,提供决策支持6.1.7电子政务可以增强政务和政府运作的透明度,促进政府廉洁行政6.1.8电子政务拓展公民参与途径,有助于民主政治建设和政府决策民主化6.1.9电子政务促进信息流通和利用,有利于国家信息化建设6.1.10电子政务发展可以带来丰厚的社会和经济效益6.2电子政务的体系结构6.2.1电子政务体系的层次结构各级政务部门组成了一个条块结合的网状立体交叉结构。它既有横向的、按行政划分的不同的各地政务部门,又有纵向的、按行业划分的不同的具体职能部门。以我国为例,从政务层次和政务部门看,电子政务系统横向分为四个层面:国家级电子政务系统、省(市)级电子政务系统、地(市)级电子政务系统和县(市)级电子政务系统。横向的电子政务系统主要侧重同一层面上各政务部门和业务系统之间的行政管理与协作。纵向各政务部门按业务层次序列构成电子政务系统,如党中央—省(市)委—地(市)委—县(市)委,国务院—省(市)政府—地(市)政府—县(市)政府,工商总局—省(市)工商局—地(市)工商局等。纵向的电子政务系统主要侧重同一种业务中的各级政务部门和业务系统之间的业务处理。电子政务体系的每一个横向的块块和纵向的条条之间既相互独立,又相互联系,条块之间的关系相当复杂。6.2.2电子政务体系的功能结构电子政务体系的功能结构是从政务功能和业务处理的角度来构造的。在功能实现上，电子政务系统的特点在于创立一个统一的信息通信平台、协同办公平台和数据处理平台，以实现信息交流、信息全方位互动、各级政务部门以及同级政务部门之间协同合作、信息资源全社会共享。电子政务系统的目的在于以信息技术为基本手段，优化和扩展政务机构的业务模式和管理服务方式，全面提高政务部门的公共管理效能和公共服务水平。具体而言，电子政务系统的目的是多样化的，由于各个系统的目的的差别，因而，从不同的角度观察，其功能构成也各不相同。6.2.3电子政务体系的逻辑结构电子政务体系的逻辑结构是系统各部件在构成系统整体时的逻辑关系,是从软硬件基础平台的角度看到的电子政务体系结构。由于电子政务体系具有多样性,因而电子政务体系的逻辑关系也会有不同的组成结构。围绕着政府公文流转而构建的电子政务体系的逻辑结构依据技术构件的相互服务和支持关系构建的电子政务体系的逻辑结构6.2.4电子政务体系的网络结构电子政务体系包含的内容可以分为三个层面:一是政务机构及其工作人员从网络上获取信息,包括机构内部的工作信息和从机构外部获取的业务信息;二是将政务机构的信息放到网络上,供社会了解和使用,即政务公开;三是政务在网络上与社会公众的互动处理。如今构建电子政务体系的通常做法是:把电子政务网络区分为政务内网和政务外网。政府部门内部事务的行为就是内向性行政,据此建立的政府部门内部局域网和政府间信息交流网统称为政务内网;政府管理国家事务和社会公共事务的行为就是外向性行政,据此建立的公众信息网称为政务外网。政府内部信息交换在内部的高速网上运行,政务公开和网上交互等办公内容在政务外网与互联网上运行。6.3电子政务的业务模型6.3.1电子政务的业务模式电子政务的服务对象一是政府自身,包括政府及其所属工作人员二是社会,包括公民、法人和其他组织与电子政务相关的行为主体：政府自身、企业、公民以及政府工作人员。这四个行为主体在数字世界的映射,构成了电子政务、电子商务、电子社区和电子人事，政府与政府、政府与企业、政府与公民以及政府与政府工作人员之间的互动可以分为7个不同的相互关联的领域它们共同构成了电子政务的相关业务领域。G2GG2BG2CG2EB2GC2GE2G6.3.2电子政务的业务应用G2G电子办公系统电子法规政策系统电子公文系统电子财政管理系统电子邮递系统横向网络协调管理系统垂直网络管理系统绩效评估系统G2B政府电子商务政府电子采购与招标电子税务电子工商行政管理系统综合信息服务系统中小企业电子服务G2C教育和培训服务系统电子民主管理系统电子身份认证电子化社会保障服务电子医疗服务电子就业服务公众信息服务公民电子税务G2E工作人员电子化日常管理系统电子化人事管理系统电子培训系统政府部门内部的办公自动化6.4电子政务的工作形式6.4.1政府部门内部的办公自动化政府部门内部的办公自动化系统,是指政府部门综合运用信息技术手段,改变手工办公方式,实现内部事务处理自动化、信息管理电子化、业务流程规范化,进而为实现科学决策和协同办公提供支持的信息系统。政府电子政务系统后台的信息和政务运作的主要载体,是电子政务系统的核心内容功用搭建统一的内部通信平台实现事务处理的自动化实现文档管理的电子化辅助办公行政信息资源是指一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部但对政府活动有影响的信息资源的统称。行政信息资源整合：是将分散的、孤立的政府业务和信息资源通过分类、对比、判断、联想、推理等各种方式加以组织,从中提取信息,并使之系统化为知识,从而发挥其整体功能的过程。内容：整合已有的网络资源,建成统一的网络平台整合分散在各级政府和部门的政府门户网站资源,使其更好地服务于公众和企业整合政务信息资源,实现政府跨部门的业务应用和协同办公6.4.2政府部门间的行政信息资源整合与共享作用通过整合,各政府部门分散的行政信息资源形成了完整、和谐的统一体,实现了“整体大于部分之和”,行政信息资源的整体功效由此得以放大。行政信息资源整合可以实现信息在政务流程内外的快速、无障碍流通和共享,从而能够在最为有利的时间、地点和方式下顺畅地获取与使用信息,提高政务运行效率行政信息资源整合可以有效地消除“信息孤岛”现象,这不仅为决策者提供了跨部门、跨系统的综合性信息,而且也使决策执行中的问题能够得到及时、实时的反馈,从而提高决策的科学性、及时性和有效性行政信息资源整合通过广泛采用数据仓库、知识发现、数据挖掘等信息技术手段,可发掘出行政信息资源的内在知识价值,实现行政信息资源的最大增值,提高政府信息服务的质量行政信息资源整合既可以提高政府信息服务的质量,又可以实现信息流的畅通无阻,这就降低了公众获取信息时所花费的成本,从而提高了社会公众的满意度行政信息资源共享行政信息资源共享就是在一定的政策体制、激励措施和安全保障的基础上,在政府内部、政府与政府外部之间,共同使用行政信息资源的一种机制。内容一般包括政府机构信息、政务信息、政策法规信息、为社会各界服务的信息、反馈信息以及政府间交流信息等。提供了一个能实现不同业务系统与不同类型数据进行有效转换和交流的统一的交换共享平台,有效解决了电子政务应用系统现存的大量“信息孤岛”问题,实现了政府跨部门协同办公,对提高公共管理和公共服务水平具有重要意义。遵循需求导向、制度化、分工与合作、标准化等原则6.4.2跨部门网上协同办公跨部门网上协同办公是政府各职能部门采用现代信息技术,打破传统各部门独立封闭的工作模式,以服务对象为核心建立的一种全新的政府协同管理和服务的工作模式。构建方式将政府各部门原有的业务职能,以管理和服务对象的需求为核心,划分出多个业务功能群；在