【高分复习笔记】陆红生《土地管理学总论》（第2版）笔记和课后习题详解

目录

内容简介

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第一章绪论

1.1复习笔记

1,2课后习题详解

第二章土地管理原理

2.1复习笔记

2.2课后习题详解

第三章土地管理的一般过程

3.1复习笔记

3.2课后习题详解

第四章地籍管理

4.1复习笔记

4.2课后习题详解

第五章土地权属管理

5』复习笔记

5.2课后习题详解

第六章土地利用管理

61复习笔记

6.2课后习题详解

第七章城市土地市场管理

7.1复习笔记

7,2课后习题详解

第八章土地信息管理

8.1复习笔记

8,2课后习题详解

第九章我国港台地区及国外土地管理简介

9.1复习笔记

9.2课后习题详解

第十章土地管理案例分析、操作实务

10.1复习笔记

10.2课后习题详解

第一章绪论

1.1复习笔记

一、土地的基本概念

土地的涵义

土地管理学所研究的土地是指地球表面的陆地和水面的总称Q

土地是一个空间的概念，它是由气候、地貌、土壤、水文、岩石、植被等构成的自然历史

综合体，并包含人类活动的成果。

土地是自然资源，同时又是不动产。

土地是一个空间的概念。随着人们的增长、科学技术的发展，对土地的利用已从地表迅速

向空间发展，包括地上空间和地下空间。土地权利所及范围也随之扩大到地面上下空间。

所以，对土地的利用与管理是不能脱离其上下空间的。

目前，陆地和内陆水域与人类的关系较为密切，是土地管理学研究的重点Q

2.土地资源与土地资产

土地资源是指，土地作为自然要素，于现在或可预见的将来，能为人们所利用并能产生经

济效益的那部分土地。

土地资产是指土地财产，即作为财产的土地。

土地资源与土地资产的联系：

第一，土地资源是将土地作为自然要素看待的；

第二，土地作为自然要素，通过人类的劳动加以利用，能够产生财富；

第三，土地资源是土地成为资产的基础。

土地具有资源和资产的双重内涵，前者是指土地，作为自然资源，是人类生产和生活的根

本源泉；后者是指土地，作为财产，具有了经济（价值）和法律（独占权）意义。

3,土地的功能

（1）负载的功能

（2）养育的功能

（3）仓储的功能

（4）提供景观的功能

（5）储蓄和增值的功能

4.土地在社会物质生产中的地位和作用

(1)土地在非农业生产中的作用

土地在工业、运输业及其他非农业生产部门中只是作为地基，作为场地，作为操作的基地

发生作用，土地的数量与质量对工业产品的数量和质量，一般情况下不产生什么影响，所

以，土地在非农业部门只起一般生产资料的作用。

(2)土在农业生产中的作用

土地是主要生产资料6土地不仅为农业生产过程提供场所和活动空间，还直接参与农产品

的生产过程，农产品的产量和质量与土地的数量和质量密切相关。

土地与其他生产资料一样具有两重性：它一方面是社会物质生产不可缺少的生产资料，另

一方面还是土地关系的客体。

5.土地的基本特性

(1)土地是自然的产物。

(2)土地面积的有限性。

(3)土地位置的固定性。

(4)土地质量差异的普遍性。

(5)土地利用的永续性。

二、土地、人口、环境与可持续发展

土地与人口的辩证关系

(1)人类自身生产，包括原有人口生命的生产和新一代人口生命的生产，必须以物质资

料生产为基础。而在物质资料生产中，土地是不可缺少的生产资料。

土地，一方面用于食物的生产，另一方面，则用于工矿业及交通、城镇、风景旅游业等Q

随着人口的增长，人类对土地的需求也不断扩大。

(2)人口是全部社会生产行为的主体，具有一定的最低限度数量和密度的人口，才可能

有土地利用和物质资料生产。

土地是社会物质生产的基础，是人类不能出让的生存条件和再生产条件。但土地的自然供

给，即自然所实际供给的各类土地数量，就某一区域或全世界来说，是固定不变的，是亳

无弹性的。土地的经济供给量是随着经济效益的提高而变化的，因而，具有弹性。

总之，土地与人口的关系主要表现为土地的供求关系◊随着人口的增加和人类科学技术水

平及生活水平的提高，对土地的需求量也越来越大。

2.人地比例关系的变化与环境问题

(1)人地比例关系的变化现状；人口迅猛增加的同时，耕地面积却不断减少。

(2)人口猛增、耕地锐减是造成粮食和环境两个问题的直接原因，具体表现在：

大量事实说明，人均耕地数直接影响人均粮食占有量.我国属于人多耕地少的国家，人均

耕地0.094hm\近年来人均占有粮食量达到440kg左右，距公认的猿食基本解决的标准水

平（即人均500kg）还相差甚远。

不少地区为了弥补粮食的不足，一方面，毁林开荒、滥垦草原、围湖造田……将林地、草

地、水域转变为耕地；另一方面，大量施用化肥、农药，以期增产粮食，从而造成土地资

源的退化、破坏，使水土流失面积、土地沙化面积、土地污染面积不断扩大，破坏了生态

系统的平衡6

生态环境的恶化，反过来，又危及粮食生产。为了弥补粮食的不足，又急速地推进森林、

草原、水域的耕地化，造成严重的环境问题，如此不断往复，形成一种恶性循环。

3.人口、资源、环境与可持续发展

由于人口急剧增长、资源不断耗竭、环境日益恶化，经济发展受隹，因此，人口问题、资

源问题、环境问题、社会经济发展问题成为当今世界人们密切关注的四大问题。

为了解决上述问题，为了未来，必须实施可持续发展战略。

可持续发展是指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要能力的发展©可持续发展包

含两层含义：一层是经济、社会发展的持久永续；另一层是社会、经济发展赖以支撑的资

源、环境的持久永续。

中国是快速发展中的人口大国，正面临着人口、资源、环境和发展的重大挑战。实施可持

续发展战略，是中国的必然选择。1996年正式将可持续发展作为国家的基本发展战略。

4.加强土地资源管理，促进可持续发展

从土地管理视角看，应采取以下对策：

（1）树立可持续发展观

可持续发展理论的核心在于努力把握人与自然之间关系的平衡，有效地协调人与自然的关

系，同时，努力实现人与人之间的关系（包括代际之间关系）以及地区之间的关系的和谐

,可持续发展是以社会、经济、人口、资源、环境的协调发展为宗旨，而不是单纯地追求

经济增长。

要做到土地资源可持续利用，

首先，要树立土地是一种稀缺自然资源的观念；

其次，要树立土地、人口、环境、经济发展的系统观，改变就人匚论人口、就土地论土地

、就环境论环境、就经济论经济的倾向。

（2）实现土地、人口、环境、经济的协调发展

土地、人口、环境、社会经济发展是一个开放的复杂巨系统，是一个相互关联的整体，既

相辅相成，又相互制约°土地、人口、环境三者中任何一个单独要素均不具备社会经济可

持续发展的能力，只有三者结合所构成的整体，才能形成可持续发展能力。

(3)选择与建立可持续发展的土地、人口、环境、经济组合运作模式

①要使经济增长与恶化环境的土地投入脱钩。

②实行以预防为主的环境政策。

③将土地资源利用的外部性内在化。

④实行有控制的人口转变6

⑤消除贫困。

三、土地管理的基本概念

[]土地管理的涵义

土地管理是国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土

地利用生态、经济、社会效益，维护在社会中占统治地位的土地所有制，调整土地关系，

监督土地利用，而进行的计划、组织、控制等综合性活动。

(1)土地管理的主体是国家Q国家委派国务院土地行政主管部门管理全国土地9

(2)土地管理的客体是土地以及土地利用中产生的人与人、人与地、地与地之间的关系。

(3)土地管理的基本任务是维护在社会中占统治地位的土地所有制、调整土地关系和监

督土地利用。目标是不断提高土地利用的生态效益、经济效益和社会效益，以满足社会

日益增长的需求。

(4)综合运用行政、经济、法律、技术等方法管理土地。

(5)管理的职能是计划、组织与控制。

(6)土地管理的目的和特点受社会环境的制约，主要受社会制度、土地制度的制约°

2.土地管理学的产生

土地管理学的产生主要取决于社会经济发展对它的需要、土地管理工作对理论和方法的需

要以及土地科学工作者对它的探索、研究成果情况。

(1)土地管理学的产生是社会经济发展的需要

土地是社会的宝贵财富，是社会物质生产得以进行的物质基础和生产资料。国民经济的发

展、人类生存环境的改善都是与土地的合理利用、保护紧密联系在一起的。当今世界，随

着人口的剧增，各项建设事业迅猛发展，耕地锐减，生态环境恶化，使得人口、土地、建

设、粮食、环境成为举世嘱目的问题。如何协调好五者的关系，使之朝着预定的目标顺利

地发展，是人类社会发展面临的首要问题。这就要求将土地管理作为一门科学来开展系统

的、卓有成效的研究，以不断提高土地管理的科学水平，适应社会经济发展的需要。

(2)土地管理工作发展需要理论和方法对它的指导

当代，由于工业、农业等行业的大发展，科学技术的发展，将土地管理工作提高到现代化

的水平上，这就要求相应建立多层次、高效运行的土地管理系统，提高土地管理工作效率

,不断优化土地利用，使之适应社会经济发展的需要。这一切，都要求建立土地管理学，

对土地管理的理论和实践开展深入、系统的研究，用以指导工作实践。

(3)科学工作者的探索和研究为土地管理学的建立奠定了基础

在土地管理实践的基础上，中外学者长期以来对作为土地管理对象的土地问题及土地管理

活动本身的规律性进行了广泛而深入的探索。土地管理学的产生是这种研究的必然结果。

四、土地管理学的研究对象和研究方法

土地管理学的研究对象和学科性质

(1)土地管理学的研窕对象是作为自然经济综合体的土地利用和土地关系的管理这一完

整的、综合的、具体的社会现象的规律性，即研究调整土地关系和监督、调控土地利用

,使之达到预定目标的管理活动的规律性。

(2)土地管理学的学科性质

①土地管理学是管理科学的一个分支学科，它与其他部门管理学的区别在于研究的客体不

同，也就是管理的对象不同。

②土地管理学是土地科学的一个子学科。它与土地科学的其他子学科共同构成了土地科学

这一标准学科。

③土地管理学是将整个土地管理过程以及管理过程中的一切职能，经济、法律、技术、行

政等各种因素作为一个整体来研究的，它是研究这一整体运动规律性的学科。

④土地管理学是介于土地科学和管理科学的一门交叉学科，是理论与实践相结合的应用学

科。

2.土地管理学的任务和内容

(1)土地管理学的基本任务是应用土地管理学的原理和方法，来研究和阐明一定的社会

生产方式下调整土地关系，监督、调控土地利用的规律性，以达到平衡土地供需矛盾，

取得尽可能大的生态效益、经济效益和社会效益的目的。

(2)土地管理学的内容是由该学科的客体和该学科的对象决定的。根据我国的具体情况

,土地管理学内容体系可由下列几部分组成：

①土地管理的原理

包括土地的概念和特性、土地管理的经济学原理、土地管理的生态经济学原理和现代管理

原理。

②土地管理的内容和方法

内容包括地籍管理、土地权属管理、土地利用管理、土地市场管理四大部分。

地籍管理是基础，土地权属管理、土地市场管理是手段，土地利用管理是核心。这是因为

土地管理的总目标是取得尽可能大的生态效益、经济效益和社会效益，实现土地资源的持

续利用。

土地管理常用的方法为行政方法、经济方法、法律方法和技术方法9

③土地管理案例分析和操作实务

3.土地管理学的研究方法

（1）综合分析法

土地管理是一个综合的社会现象，它涉及组织、技术、经济、法律、政治、心理、社会等

方面，土地管理学只有对上述方面进行综合分析，才能使管理活动符合管理过程本身固有

的规律6

（2）系统分析法

土地管理是一个相互联系的有机整体，这就要求采用系统方法研究如何使各层次的土地管

理系统的目标、职能、原则、方法、机构、干部、技术、结构和过程互相协调起来，使整

体与部分、整体与外部环境互相协调起来。

（3）比较研究法

比较研究是以辩证唯物主义和历史唯物主义为基础，运用大量调杳统计资料，对土地关系

、土地利用及土地管理的历史、现状、未来进行对比分析和预测的方法6

比较研究包括纵向比较和横向比较、宏观比较和微观比较、动态比较和静态比较及其综合

比较分析。

（4）模拟研究法

为了深入地了解土地管理过程和可能得出的结果，采用一些科学方法对管理行为进行模拟

是管理学的一种有效研究方法，如利用仿真环境、数学模型、计算机技术、角色扮演等方

式近似替代可能发生的行为过程，从中认识、分析和研究实际行为过程中可能出现的情况

,从而为实施有效的管理提供建议和方案。

（5）定性定量法

土地管理学着重研究对土地关系和土地利用这一完整的社会现象的计划、组织、协调、控

制，这就要求对土地关系和土地利用决策找出质和量的规定性，因此，必须采用定性与定

量相结合的研究方法。通过定性分析揭示事物的本质及其内在联系，再用数学方法通过定

量分析找出事物量变到质变的界限。定性分析是定量分析的基础，而定量分析是定性分析

的深化，二者互相补充，相辅相成。

1.2课后习题详解

什么是土地？土地资源与土地资产有什么联系和区别？如何实现对土地资源和土地资产

的科学管理？

答：（1）土地是指地球表面的陆地和水面的总称，同时，土地还是一个空间的概念，它

是由气候、地貌、土壤、水文、岩石、植被等构成的自然历史综合体，并包含人类活动的

成果。

（2）土地资源与土地资产联系和区别：

第一，土地资源是将土地作为自然要素看待的；第二，土地作为自然要素，通过人类的劳

动加以利用，能够产生财富；第三，土地资源是土地成为资产的基础。第四，土地资产是

指土地财产，即作为财产的土地。财产对象实体最重要的属性是有限性（稀缺性）、有用

性、可占用性和具有价值。土地资源是人类生产和生活的物质基础，当人类对它的需求越

来越大时，土地资源出现了稀缺现象，因而，被一部分人当作财产而占有。从这个意义上

说，地产，是指具有明确的权属关系（有其物主）和排他性，并具有经济价值的土地资源

o它是土地的经济形态，是资本的物的表现。

（3）实现对土地资源和土地资产的科学管理的应做到；

①明确土地资源和土地资产的内容，应该深刻认识到土地具有资产和资源的双重内涵。

②清楚的认识土地资源具有的生产性、区域性、动态性、可更新性、多功能性、有限性、

不可替代性等的特性，从土地资源的这些特性着手，对土地资源进行很好的利用管理；明

确土地资产具有的商品特性、产权特性、增值特性、不动产等的特性，对资产进行管理。

③完善相关的法律法规，对土地资源的范畴做出明确的规定，对于土地资产在流通过程中

的相关权利的转移要严格控制进行专项的管理。

④运用高科技的手段对土地资源进行动态的监测，保证土地资源的完整性和土地资源流通

能够有依据可循。

⑤对于土地资产的科学管理，还应该遵循土地的自然经济规律，合理利用土地的使用价值

,时土地更好的为人类服务。

什么是土地资源的可持续利用？谈谈实施土地资源可持续利用的思路。

答：（1）土地资源的可持续利用是指土地既能够满足当代人生产生活对其的需要，同时

又能够保持其生产力和生态稳定性，满足后代人对土地资源的协调利用。

(2)土地资源供给和利用的持续性是可持续发展的自然基础。加强土地资源管理，必须

将土地资源置于人口、资源、环境、发展巨系统中综合考虑。从土地管理视角看，实施

土地资源可持续利用，应采取以下对策，

①树立可持续发展观

努力做到土地资源可持续利用是实现社会、经济、人口、资源、环境协调发展的重要环节

,为此，首先要树立土地是一种稀缺自然资源的观念，如何支配、使用它，关系到人类当

代和后代的生存、福利和幸福，保护土地是当代人的责任。其次，要树立土地、人口、环

境、经济发展的系统观，改变就人口论人口、就土地论土地、就环境论环境、就经济论经

济的倾向。将通过对土地、环境破坏性的开发、利用来实现发展的观念转变为既能促进发

展，又有利于土地利用、环境保护的可持续发展观念。

②实现土地、人口、环境、经济的协调发展

土地、人口、环境、社会经济发展是一个开放的复杂巨系统，是一个相互关联的整体，既

相辅相成，又相互制约。土地、人口、环境三者中任何一个单独要素均不具备社会经济可

持续发展的能力，只有三者结合所构成的整体，才能形成可持续发展能力，因此，实现三

者与社会经济的协调发展，使系统整体功能作用大于各要素功能作用之和，从而使可持续

发展从低级阶段逐步进入高级阶段。

③选择与建立可持续发展的土地、人口、环境、经济组合运作模式

第一，要使经济增长与恶化环境的土地投入脱钩。

第二，实行以预防为主的环境政策。

第三，将土地资源利用的外部性内在化。

实行持续发展，要求将土地资源与环境利用的外部性内在化，将破坏土地资源与环境的代

价由责任人承担，从而使合理利用和保护土地资源与环境成为人们的自觉行动。

④实行有控制的人口转变。由政府对人口转变过程进行合理干预，根据资本积累、技术进

步和自然资本变化，使人口规模和增长率与土地人口承载力、人均社会福利最大化相适应。

⑤消除贫困。贫困是人类一

环境系统恶化的重要动力。为了维持生计，穷人不得不掠夺式地开发资源，致使环境恶化

,而这种结果又反过来使贫困人口更加贫困，如此循环下去，使环境更加恶化。因此，实

施可持续发展战略，必须要逐步消除贫困。

£土地管理学的研究对象是什么？它与土地经济学、土地利用规划学等的研究对象有什么

区别？

答：(1)土地管理学是研究对土地数量、质量、权属、利用以及土地市场管理活动的规

律性。

(2)土地管理学、土地经济学和土地利用规划学三个学科研究对象的区别：

土地管理学是土地科学的一个子学科。它与土地科学的其他子学取，如土地资源学、土地

经济学、土地利用规划学、土地法学、土地信息学等共同构成了土地科学这一标准学科。

各个子学科都具有各自的研究对象，从而形成相互独立的学科，但它们又是互相联系的，

从不同的方面研究土地科学的特定对象，从而形成一个学科群。

土地资源学是从自然资源的角度研究土地资源区域分异特征及其合理利用与保护。土地经

济学是从经济学的角度研究土地利用中产生的人与地、人与人之间的关系及协调。土地利

用规划学是从规划学的角度研究土地资源合理分配与土地利用合理组织。

土地管理学则是从管理学的角度研究对土地关系和土地利用的管理活动的规律性，它着重

研究如何调整土地关系，监督、调控土地利用，才能实现管理目标。

土地管理学是将整个土地管理过程以及管理过程中的一切职能，经济、法律、技术、行政

等各种因素6

第二章土地管理原理

2.1复习笔记

一、人本管理原理

人本管理的概念

人本原理，就是一切管理，包括土地管理，应该将人的因素放在第一位，以做好人的工作

,充分调动人的积极性、主动性和创造性为根本。

土地管理工作的质量，首先取决于管理者和被管理者对实现管理目标的主动性、积极性和

创造性以及相互间的紧密配合。在管理过程中，要做到充分调动人的积极性、主动性、创

造性，必须根据人的行为规律进行管理。同时，还需用动力来推动管理。

2.行为原理

管理学所指的行为，是指人们由意识所支配的、具有内在动机的、有意义的行动。行为是

人们思想、感情、动机、思维能力等因素的综合反映°一般情况下，人的行为是受人的动

机支配的，人的动机又是由人的需要决定的，这就是人的行为规律。

需要T动机-行为一目标

根据人的行为规律来进行管理，就是管理的行为原理。

要达到管理目标，必须掌握控制人的行为，这就需要了解人们的需要和动机，以便及时调

节人们的行为。

(1)需要是人们对某种目标的渴求和欲望，它包括人的基本生理需要、安全需要、社会

需要、尊重需要和自我实现需要c前两种需要是较低层次的需要，后三种需要是较高层

次的需要。通常，需要也可分为物质需要、精神需要和社会需要三种。

人的需要总是处在动态发展中，但其中必有一种最强烈的需要，这种最强烈的需要通常决

定着人们的行为。世界观是调节人们需要的重要因素，通过世界观的调节，就构成人们的

思想，思想则支配人们的行为。

(2)动机是指人自觉追求一定目的的自觉愿望或意图，是人的行为的内在原因。

动机是在需要基础上产生的推动和维持人的定向活动的主观心理倾向和心理要求。一般来

说，目标是要达到的结果，动机见是为什么要达到这一结果的主观原因。人的动机是由需

要决定的，但也受外界条件的影响，在心理学上称为诱因。

行为的动机常常是多个，从而形成动机结构，其中，决定人的行为最强有力的动机称优势

动机。管理者要善于捕捉人们的优势动机，调动人们的积极性和调节人们的行为。

3.动力原理

物质运动要有动力。管理活动要达到预定目标，也需要有动力，并正确地运用动力。管理

需耍动力，有了动力才能推动管理，这就是管理动力原理。

动力通常分为三种：

（1）物质动力

物质是人类赖以生存的基础。物质是第一性的，物质的存在决定人们的意识。因此物质动

力是根本的动力。

物质动力来自于人们生存的基本需要以及对物质、金钱、财产等的占有愿望。

（2）精神动力

精神动力是产生于追求精神上、心理上、事业上得到满足的内在动力。精神动力是比物质

动力更高层次的动力，它表现为人们对理想、信念的追求，对爱、友谊、社会尊重的渴望

,对发挥自己的潜能、自我实现、接受困难挑战、取得高成就的愿望等6

（3）竞争动力

竞争动力产生于竞争各方表现出来的差距。当竞争一方发现差距后，就会产生一种驱动力

,促使人们奋发图强，急起直追，改变落后状态。

竞争动力产生于公平竞争的环境。在公平竞争的环境中，竞争各方能够产生催人奋进的动

力，不公平的竞争往往会起消极作用。

作为管理者，要正确运用上述三种动力开展激励工作。美国心理学家维克多・弗罗姆1964

年在他的著作《工作与激励》中，首先提出了期望理论©他认为，一种行为的倾向的强度

取决于个体对这种行为可能带来的结果的期望强度以及这种期望对行为者的吸引力。所以

激励是个人寄托在一个目标的预期价值与他对实现目标可能性的看法的乘积。用公式表示

为：

激励力=预期价值x期望概率

式中；激励力是指一

个人受到激励的强度；预期价值是指这个人能得到结果的全部预期价值；期望概率是指这

个人认为通过特定活动导致预期成果的概率。

从该公式可以看出，假若某人对实现该目标不感兴趣，则预期价值为零，所以，激励力为

零。如果某人认为该目标没有可能实现，则期望概率为零，也就不会激励一

个人去实现目标。只有当预期价值和期望概率都高时，才会有强大的激励力。

二、系统管理原理

系统管理的概念

（1）任何管理都是对一个系统的管理，同时，管理本身也是一个可控系统。为了实现优

化管理，一方面，必须充分了解和掌握被管理系统的普遍规律；另一方面，还要掌握管

理系统本身的共性和特性。

在现代管理中，管理对象总是处在各个不同层次的系统中，它们既在自己的系统之内，又

与其他系统发生联系，同时，还处在一个更大系统的范围之内。为了实现最佳化管理，必

须进行系统分析，这就是管理的系统原理。

（2）耍贯彻系统原理，必须把握住系统三个环节：

①目的性，每个系统，包括母系统和子系统，都需要有自己明确的目的。

②整体性，一个系统至少是由2个或2个以上的子系统构成的整体。

③层次性，系统的层次态经历着由低级到高级、由简单到复杂的发展过程。

对系统的高效管理，必须遵循整分合原理和相对封闭原理。

2.整分合原理

（1）现代管理要求在整体规划下明确分工，在分工基础上进行有效的综合，这就是整分

合原理。

（2）整分合原理的深层理解：

①整体观念是前提，分工是关键。

②除了明确分工外，还要做到优化组合，它包括目标优化组合、组织优化组合、人才优化

组合和环境优化组合等。

目标优化组合是在实行目标管理中，首先科学地制定出总目标，然后根据优化原则，将总

目标层层分解到省、地、县级土地管理部门，组成目标优化体系6

组织优化，首先要建立稳态的管理三角形。

人才优化组合，指在某级组织中，要有高、中、低级人才的合理搭配和组合以及具有各种

特长的人相互配合，不用多余的人，才能发挥人才组合的整体效应。

环境优化组合就是将组织的外部条件合理地组合起来，使土地管理工作在良好的环境中运

行。

3.相对封闭原理

相对封闭原理指在任何一个系统内，管理手段必须构成一个封闭的循环回路，才能形成有

效的管理活动，见图2-1。在这个相对封闭的系统中，反馈起着关键作用。

通常一个管理系统可以分解为指挥中心、执行机构、监督机构和反馈机构。

在我国土地管理系统中，国土资源部是全国土地管理的指挥中心，当它向全国各省市县土

地管理机构发出指令时，也将该指令发布给监督机构,各省、市、县土地管理机构，作为

执行机构，对辖区内各用地单位（接受单位）的耕地加强管理和保护，严格执行作为指挥

中心的国土资源部的指令。监督机构则对各级土地管理机构执行指令情况进行监督，以保

证指令执行到位。反馈机构（如监测机构、情报机构、各种形式的调查组等）到实地调查

指令执行的效果和问题，并提出建议，将信息返回指挥中心。指挥中心根据反馈信息，修

正指令或纠正执行过程中的偏差，再发出新的指令

图2」有效的管理系统

三、动态管理原理

动态管理的概念

动态管理就是在管理中，要注意加强信息工作，随时掌握事物的动态变化，运用动态原理

使管理决策不断适应变化了的情况以提高管理工作的效应。

进行动态管理必须遵循动态相关原理和弹性原理。

2.动态相关原理

管理系统的发展变化是由于管理系统内部各组成部分之间相互依存、相互作用的结果。这

种相关关系可以分为完全相关、不完全相关和完全不相关，积极相关和消极相关，正相关

和负相关，单相关和复相关等。

进行动态管理，必须在管理系统的发展变化中，找出系统内部各蛆成部分之间以及系统与

外部环境之间的各种相关关系，通过管理，协调好各部分的关系，促进事物向预定目标发

展变化，取得管理的整体效应。

进行动态管理，必须搞好反馈控制。事物始终处于动态之中，这就要求管理部门不断地收

集信息、检索信息、识别信息和加工信息，并根据信息进行决策，使决策变为行动；将决

策执行结果与计划目标对比，得到偏差信息，再反馈回决策部门，从而对决策的再输出起

调节控制作用，即通过信息反馈，对未来决策和行动进行控制，使之与被管理系统的发展

变化相适应，保证管理目标的实现。

能不能有效地进行动态管理，关键在于是否有灵敏、准确、有力的反馈。

3.弹性原理

有效管理必须耍依据系统内外条件和环境的变化而随机应变，做到以变应变。这就要求管

理必须留有余地，保持充分的弹性。这是因为：

（1）管理科学考察的问题是大量的。管理需要综合考虑各个因素的相互作用后才能做出

正确的决策。由于因素众多，且相互关系错综复杂，所以，百分之百反映客观规律的管

理是不存在的，这就要求管理留有可调节的余地。

（2）由于社会、经济、技术的飞速发展，必然导致物质环境系统结构的巨大变化，这就

要求管理系统结构在对不断产生的变化做出相应反馈的同时，还要具备应变能力，使管

理具有灵活性和充分的弹性。

四、管理效益原理

口效益管理的概念

管理是为了获得效益。效益包括生态效益、经济效益和社会效益。

三者的关系从长远和整体的观点看是统一的，没有生态效益的土地利用，很难想像会获得

理想的经济效益和社会效益。但有时在局部或短期内，三者表现出矛盾的现象，所以，土

地管理的目的是为了寻求生态效益、经济效益和社会效益的优化组合，从而取得最佳的整

体效益。为此，就要在管理工作中注意到运用整体效应原理和规律效应原理。

2,整体效应原理

整体效应就是要通过管理，使整体内部各个组成部分之间相互产生促进作用，以使整体取

得最佳效益。通过管理，可以取得比部分之和要大得多的效果，即要努力做到1+1>2,

这就是整体效应，优化管理所追求的目标就是获得整体的效应。生态平衡的功能，这是部

分间的这种相互促进作用，就是管理上的交叉效应，它是整体效应的基础。要取得交叉效

应，必须做到各部分优化组合。

系统功效的不守恒性是普遍存在的，它表现为整体能产生各部分所不具备的新性能、新功

效或使原有性能、功效增强、减潴或消失。因此，管理要取得整体效益，必须要遵循放大

原则，努力使输出大于输入，使管理对象产生“大于”效果°

3.规律效应原理

规律效应就是按客观规律管理所取得的效应。

任何一个系统，其组成部分都是相互依存、相互作用、相互制约的，它们的运动和发展都

是有规律的。牵动一个环节，其他环节就会做出相应变化。

管理要获得效益，必须充分了解构成整体的各组成部分相互间的作用及其对整体的作用，

通过对各组成部分的合理组合、配置、使用，最大限度地发挥各组成部分的积极作用，发

挥各种部分的优势，从而使整体获得尽可能大的效益。

管理的效益不仅在于充分发挥系统中每个要素的积极作用，还要根据不同地区自然、经济

特点，充分发挥主导因素的积极作用。

2.2课后习题详解

土地管理原理包含哪些基本内容？

答：土地管理原理可以归结为四大类：

(1)人本原理

人本原理，就是一切管理，包括土地管理，应该将人的因素放在第一位，以做好人的工作

,充分调动人的积极性、主动性和创造性为根本。

土地管理是在一定的环境条件下，为实现预定目标，对土地利用过程中人与人的关系、人

与地的关系施加影响的过程。整个管理过程包括管理者、被管理者和管理环境三个要素。

在管理过程中，要做到充分调动人的积极性、主动性、创造性，必须根据人的行为规律进

行管理。同时，还需用动力来推动管理，这就是由人本原理引申出来的行为原理和动力原

理。

根据人的行为规律来进行管理，就是管理的行为原理。管理需要动力，有了动力才能推动

管理，这就是所谓的管理动力原理。动力通常分物质动力、精神动力和竞争动力三种。

(2)系统原理

系统原理，就是为了实现最佳化管理，必须进行系统分析。

要贯彻系统原理，必须把握住系统的目的性、整体性和层次性三个环节。而要做到对系统

的高效管理，必须遵循整分合原理和相对封闭原理。

现代管理要求在整体规划下明确分工，在分工基础上进行有效的综合，这就是整分合原理

O除了明确分工外，还要做到优化组合，它包括目标优化组合、组织优化组合、人才优化

组合和环境优化组合等。

相对封闭原理指在任何一个系统内，管理手段必须构成一个封闭的循环回路，才能形成有

效的管理活动。

(3)动态原理

在管理中，要注意加强信息工作，随时掌握事物的动态变化，使管理决策不断适应变化了

的情况，即运用动态原理，提高管理工作的效应。进行动态管理必须遵循动态相关原理和

弹性原理。

进行动态管理，必须在管理系统的发展变化中，找出系统内部各组成部分之间以及系统与

外部环境之间的各种相关关系，通过管理，协调好各部分的关系，促进事物向预定目标发

展变化，取得管理的整体效应。有效管理必须要依据系统内外条件和环境的变化而随机应

变，做到以变应变。这就要求管理必须留有余地，保持充分的弹性。

(4)效益原理

效益包括生态效益、经济效益和社会效益。土地管理的目的是为了寻求生态效益、经济效

益和社会效益的优化组合，从而取得最佳的整体效益。为此，就要在管理工作中注意到运

用整体效应原理和规律效应原理。

整体效应就是耍通过管理，使整体内部各个组成部分之间相互产生促进作用，以使整体取

得最佳效益。规律效应就是按客观规律管理所取得的效应。

如何正确运用土地管理原理管理好土地？

答；(1)在人本管理方面，在土地利用过程中应该调解好人与人之间、人与地之间的关

系。管理者的责任一方面要满足用地人的正当需要，另一方面则要通过宣传教育、法制、

行政、经济等手段，改变用地者占用耕地盖房的意向或控制人们大量占用耕地盖房的行为

,将房屋尽量建在荒地、劣地、旧宅基地上，以缓解人口与耕地的矛盾。同时应该提供物

质动力使得使用者合理利用土地；给予土地使用者在心理上、精神上的刺激，比如对于特

殊地区退耕还林的优秀表现着给予表彰，以促进土地的管理和使用；还可以创造一个竞争

的环境，在区域范围内，提高土地的使用效率。

(2)在系统管理方面，可以将全国的土地资源作为一个系统，将多省的资源作为下一层

的子系统，将省内的市、县、乡再一级一级的划分为上一级的子系统，划分好各个层次

之后，对各个系统的任务、内容、目标进行相应的管理。上一层次系统的主要任务是：

杈据系统的功能目标向下一层次发出指令信息，然后考核指令执行结果，解决下•层次

各子系统之间的不协调。这样就可以充分发挥领导的功能，进行有效的管理。

同时还应该对于系统进行相应的整分合：首先科学地制定出息目标，然后根据优化原则，

将土地规划总目标层层分解到省、地、县级土地管理部门，组成目标优化体系。在管理中

,要使各个分目标互相协调，相互促进，保证总体目标的实现。再将各个目标进行整合，

使其在实际实施过程中能够相互协调但是又不违背总体规划的相关内容。

对土地资源进行系统管理，相对封闭原理有着重要的作用。国土资源部是全国土地管理的

指挥中心，当它向全国各省市县土地管理机构发出“保护耕地，禁止乱占滥用耕地”的指令

时，也将该指令发布给监督机构，各省、市、县土地管理机构，作为执行机构，对辖区内

各用地单位的耕地加强管理和保护，严格执行作为指挥中心的国土资源部的指令。监督机

构则对各级土地管理机构执行指令情况进行监督，以保证指令执行到位。反馈机构到实地

调查指令执行的效果和问题，并提出建议，将信息返回指挥中心。指挥中心根据反馈信息

,修正指令或纠正执行过程中的偏差，再发出新的指令……

(3)在动态管理方面，随着社会经济的发展，土地资源各种类型的利用范围和面积处于

不断的变化过程之中，土地管理部门不断地收集信息、检索信息、识别信息和加工信息

,并根据信息进行决策，使决策变为行动，将决策执行结果与计划目标对比，得到偏差

信息，再反馈回决策部门，从而对决策的再输出起调节控制作用，即通过信息反馈，对

未来土地决策和土地利用进行控制，使土地的使用与土地管理部门的规划相适应，保证

土地资源高效合理的利用。

在实际过程之中，土地管理涉及的因素众多，因此在管理过程中运用到弹性原理」既能够

满足国家建设的发展，又能够很好的对土地的使用面积进行控制。

(4)在效益管理方面，明确土地管理的目的是为了寻求生态效益、经济效益和社会效益

的优化组合，从而取得最佳的整体效益。运用管理效益原理就是在土地管理工作中注意

到运用整体效应原理和规律效应原理。

应当从整体发展的角度出发，对于土地进行很好的管理，不能够只看到局部的利益或者是

眼前的利益，应该制定一个土地资源可持续发展的规划，对于土地资源进行管理，这样有

利于土地资源能够在长期使用过程中能够相互协调，保证区域内和全国土地的有效持续利

用，同时管理的效益还要充分发挥土地系统中每个要素的积极作用，还要根据不同地区自

然、经济特点，充分发挥主导因素的积极作用。

第三章土地管理的一般过程

3.1复习笔记

土地管理的一般过程包括政府在土地管理中的行为模式、管理目标的设置、管理组织的设

计、管理职能的运作四部分。

一、政府在土地管理中的行为模式

口政府对土地实施宏观管理的必要性

(1)土地是人类生存不可缺少的自然资源，同时又是稀缺资源

土地对于国计民生的重要性决定了对土地资源的分配、利用、管理必须以全体社会成员的

共同利益的实现为目标，以实现公共利益为己任的公共组织为依托，而政府正是这种典型

的公共组织，他是社会全体成员共同利益的代表，负有承担公共服务包括土地管理的主要

责任。

(2)公有制土地的存在

公有土地资源具有消费的非排他性和竞争性。在缺乏严格管理的情况下，每个成员就会为

追求自身福利最大化而滥用公有土地资源，最终导致土地资源质量恶化，生产力下降。

(3)土地利用外部性的存在

土地利用的外部性是指土地利用中一个经济主体的行为，不通过影响价格而直接或间接地

影响另一经济主体的经济环境和经济利益的现象。

(4)土地市场存在失灵现象

一般认为，通过市场机制，土地资源能够得到最优配置，但市场机制在某些情况下，不能

有效运行，甚至不起作用，即市场失灵。

2.政府在土地管理中的行为模式

(1)保障土地市场机制的正常运行，纠正市场失灵

政府干预这一“看得见的手”与市场机制这一“看不见的手”紧密配合，共同作用，是实现土

地资源优化配置的有力保障。这里，市场机制对土地资源优化配置起主导作用，政府干预

起调控作用。

(2)作为公共利益的代表，对社会提供公共产品和公共服务

代表公共利益的政府担负着通过财政预算开支，生产、提供公共产品以及土地制度供给和

土地登记、统计、土地监测、土地利用总体规划等公共服务的责任。

（3）消除土地利用的外部性

产生外部性问题的情况下，政府的责任是通过立法、行政命令、税收等措施对土地利用负

外部性进行限制，通过制定、实施绿色GDP及其他相关制度，将土地利用外部性内在化

,从而实现土地资源优化配置。

（4）协调各土地使用者之间的利益，保障土地配置的公平和效率

政府通过制定、实施相关法律、法规，明晰土地产权，规范土地使用者的行为，运用租、

税、费等经济杠杆协调各土地使用者之间的利益，从而保障土地资源配置的公平和效率。

3.政府失灵与对策

（1）政府失灵的原因

①公共决策失误

由于干预对象的复杂性、多变性，信息不充分、不完全、不对等，政策的“时滞”和作用效

果的不确定性等会造成政府公共决策失误，导致政府失灵6

②政府庞大行政机构运行的低效率和“内部效应”

当政府各部门的职责重复设置，部门内部层次过多、职责不清，就会出现互相摩擦、运转

不和谐、政令不畅等现象，从而增加政府运行成本，使政府的管理活动难以达到预期效果。

③寻租活动

最常见的寻租活动是权钱交易，形形色色的行贿、受贿等，导致政府官员行为扭曲，致使

土地资源配置不当，造成政府失灵。

（2）政府失灵的对策

①强化政府对土地的公共管理职能

②加强公共决策科学化、民主化

③建立良好的地方政府与中央政府的互动合作关系

④强化监督机制和反馈机制

⑤建立健全土地法律体系和加大执法力度

二、土地管理的目标设置、任务和原则

土地管理目标的设置

（1）管理目标的涵义

管理是人类有意识、有目的的能动活动，所以，管理具有明显的目标性。目标是目的或宗

旨的具体化，是一个组织努力奋斗争取达到所希望的未来的状况。管理的目标是管理的出

发点和归宿，因此，管理实质上就是有效地实现管理目标的活动。

(2)目标在管理活动中的作用

①方向作用

目标为管理工作指明了方向，使管理具有明确的活动和资源的配置方向。

②激励作用

目标明确，能够调动管理人员的积极性，激励其主动精神，增强其责任感。

③凝聚作用

当目标正确，具有吸引力时，能将管理人员的智慧和力量凝聚在一起，焕发出奉献精神和

创造力。

④考核作用

目标是考核管理人员绩效的客观标准。

(3)目标管理的基本属性

①目标的共同性

管理的目标通常是特定组织和群体的共同目标，而不是管理者个人的目标。

②目标的层次性

从组织结构的角度看，目标是分层次的，在上级组织的总目标下，还存在不同层次下级组

织的分目标。

③目标的时间性

目标是有时间跨度的。根据其跨度的大小，可区分为近期目标、中期目标和长期目标。

④目标的可考核性

目标必须明确，含义要清晰，便于考核。通常，目标有定性目标和定量目标。

(4)土地管理的目标设置

①土地管理目标按管理层次的不同，可分为宏观土地管理目标、中观土地管理目标和微观

土地管理目标。

宏观土地管理目标指全国的土地管理总目标，它带有全局性、战略性的特点。

中观土地管理目标指地区的土地管理目标。中观土地管理目标的制定，既要与全国土地管

理总目标相衔接，为其实现提供保证，又要结合本地区特点，提出具有本地区特色、切实

可行的目标。

微观土地管理目标指县级土地管理目标。微观土地管理目标比较具体，全县土地管理目标

可以分解为县内各部门和各土地利用单位的土地管理分目标。

②土地管理目标按实现时间的幅度，又可分为长期目标、中期目标和年度目标。长期目标

通常达成目标的时间在10年以上，中期目标为5年左右，年度目标为1年。

③管理目标之间的联系

宏观、中观、微观土地管理目标或长期、中期、年度土地管理目标，它们互相联系、互相

制约，构成一个完整的目标体系。

宏观土地管理目标是全国范围内较长时期土地管理所要达到的预期结果。而中观土地管理

目标，是用来指导地区土地管理工作向实现总目标迈进。土地管理微观目标则是中观目标

在基层的具体实施工作。土地管理长期目标是制定中期和年度目标的依据，土地管理中期

目标和年度目标则是长期目标分期和按年度的落实。。

2.土地管理的任务和原则

(1)土地管理的基本任务

①坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，努力实现土地，特别是耕地供求的动态平衡

②控制“土地供给闸门”，参与宏观经济调控

③加强土地资源的调查评价和科学规划。

④加强土地资源信息系统建设，实现信息服务社会化。

⑤深化改革，建立适应社会主义市场经济的管理新体制，新机制。

⑥健全法制，依法行政，实现土地管理秩序的根本好转©

(2)土地管理应遵循原则

①正确处理国家、集体、个人之间关系的原则。

②坚持生态、经济、社会三效益统一的原则。

③坚持依法、统一、科学地管理土地的原则。

三、土地管理的组织设计

组织的涵义和特点

(1)组织的涵义

组织是特定的群体为了共同的目标，按照特定的规则组成的权责结构。构成组织的基本因

素是人，其中包括管理者和被管理者。

(2)组织的类型

①根据目标的区别，可将组织划分为公共组织和非公共组织。

②根据组织形成的特点，可将组纭划分为正式组织和非正式组织。

(3)组织的特点

①目标的一致性

共同的目标是组织的基础。组织目标的一致性，具体表现为：目标价值取向的一致性；层

级目标的一致性：阶段目标的一致性。

②原则的统一性

组织是按照一定的原则组合起来的，这些原则是：组织活动的价值规范、组织构建原则、

组织活动和运动原则等，这些原见之间具有本质上的一致性。

③资源的有机结合性

组织资源在职位上形成有机结合和合理分布，才能协同实现组织的目标。

④活动的协作性

组织中职位角色的明确规定和相互协调，组织成员在实际管理活动中的合作和配合，从而

增强了组织的整体功能，是组织活动协作性的结果。

⑤结构的系统性

组织是以特定的结构形式存在和活动的。组织的结构是由若干系统构成，从而组成组织结

构的总体系统。组织结构的系统具有确定的边界，并具有系统的功能。

2.组织设计和组织结构

（1）组织设计的涵义

组织设计是管理者为实现组织目标而对组织活动和组织结构进行设计的活动。

（2）组织设计的内容

管理幅度和管理层次设计、组织职能设计、组织部门设计、组织职位设计、组织职权设计

、组织人员配备等。

（3）组织结构的基本形式

①直线制组织结构（见图3・

1）图中表示的组织结构形式中，组织内上级管理层与下级管理层按垂直系统进行管理，

信息沟通和传递渠道只有一条直线渠道，一个下级只接受一个上级管理者的命令。

图3-1直线制组织结构

②职能制组织结构（见图头

2）图中表示的组织结构形式中，按组织职能分解组织活动设为不同的部门，作业人员同

时接受若干职能部门的领导和指挥。

图3-2职能制组织结构

③矩阵制组织结构（见图3-

3）图中表示由两套组织部门联合构成的双重组织结构，一套是组织业务部门，另一套是

特定业务项目部门，这两套部门在组织中以纵横两个方向设置，构成了矩阵状态，它们都

由组织的最高领导指挥。作业人员则受该两套部门的双重领导和指挥。

图3-3矩阵组织结构

（4）组织结构的整合

为了使组织各组成部分和各种资源组成有机整体，为完成组织的目标和任务卓有成效地运

作，就必须对组织结构进行整合。

对组织结构进行整合的途径是多种多样的，其中，最核心的问题是对责、权、利进行合理

的分配。通过责的分配，保证目标的实现；通过利的分配，产生对人的激励，使人致力于

组织目标的实现；通过权力的分配，影响组织内的集成、协作和沟通，也就是通过责权利

的合理分配，来协调组织的活动，从而实现组织的目标。

非正式组织与正式组织的配合，是组织结构整合的一条有效途径。

3.土地管理组织结构

（1）土地管理机构设置

一般有三种模式，即单独设置机构，直属各级政府领导；在某一部门内设置土地管理机构

；不单独设置机构，土地管理职能分属若干职能部门。

（2）国土资源部的主要职责

①拟定有关法律法规，发布土地资源、矿产资源、海洋资源（农业部负责的海洋渔业资源

除外，下同）等自然资源管理的规定，依照规定负责有关行政复议；研究拟定管理、保护

与合理利用土地资源、矿产资源、海洋资源政策；制定土地资源、矿产资源、海洋资源管

理的技术标准、规程、规范和办法。

②组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划和其他规划；参与报国务院审批的城市总

体规划的审核，指导、审核地方土地利用总体规划；组织矿产资源、海洋资源的调查评价

,编制矿产资源和海洋资源保护与合理利用规划、地质勘查规划、地质灾害防治和地质遗

迹保护规划。

③监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地、矿产、海洋资源规划执行情况；依法

保护土地、矿产、海洋资源所有者和使用者的合法权益，承办并组织调处重大权属纠纷，

查处重大违法案件。

④拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农地用途管制，组织基本农田保护，

指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督工作，确保耕地面积只能增

加，不能减少。

⑤制订地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；指导土地确

权、城乡地籍、土地定级和登记等工作。

⑥拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理

办法，制订国有土地划拨使用目录指南和乡（镇）村用地管理办法，指导农村集体非农土

地使用权的流转管理。

⑦指导基准地价、标定地价评测，审定评估机构从事土地评估的资格，确认土地使用权价

格；承担报国务院审批的各类用地的审查、报批工作。

⑧依法管理矿产资源探矿权、采矿权的审批登记发证和转让审批登记；依法审批对外合作

区块；承担矿产资源储量管理工作，管理地质资料汇交；依法实施地质勘查行业管理，审

查确定地质勘查单位的资格，管理地勘成果；按规定管理矿产资源补偿费的征收和使用。

审定评估机构从事探矿权、采矿权评估的资格，确认探矿权、采矿权评估结果。

⑨组织监测、防治地质灾害和保护地质遗迹：依法管理水文地质、工程地质、环境地质勘

查和评价工作，监测、监督防止地下水的过量开采与污染，保护地质环境；认定具有重要

价值的古生物化石产地、标准地质剖面等地质遗迹保护区。

⑩安排并监督检查国家财政拨给的地勘费和国家财政拨给的其他资金。

（3）政策法规司的主要职责

①组织开展土地管理、矿产资源管理中的重大方针、政策和发展战略的调查研究。

②组织编制国土资源立法规划，组织拟定土地管理、矿产资源管理的法律、行政法规草案

和行政规章；负责国家海洋局、国家测绘局草拟的法律、行政法规草案和规章的审查报批

工作，指导地方土地管理、矿产资源管理的立法工作。

③组织研究国土资源管理体制改革的方案，指导地方国土资源管理体制改革工作；负责国

有土地、矿产资产的运营监管体制改革方窠的研究拟定和实施中的协调工作。

④负责土地资源、矿产资源的规划、管理、保护和合理利用中的政策问题的综合协调工作。

⑤负责土地管理、矿产资源管理的法律、法规中的行政解释工作，研究相关法律、行政法

规草案与土地管理、矿产资源管理的法律、法规的协调问题。

⑥办理依法由国土资源部受理的行政复议案件，指导地方国土资源管理部门的行政复议工

作。

⑦组织开展土地管理、矿产资源管理的法律、法规的宣传教育工作。

⑧组织国内外土地管理、矿产资源管理政策、体制、法律的比较所究。

⑨制订并组织实施土地管理、矿产资源管理的软科学研究项目指南，对口联系部属软科学

研究机构。

⑩承办部领导交办的其他事宜。

（4）规划司的主要职责

①组织研究全国和重点地区国土综合开发整治的政策措施，组织编制全国性及跨省（自治

区、直辖市）的区域性国土规划，组织开展国土资源开发整治工作；负责安排国土整治事

业费计划。

②组织编制全国土地利用总体规划：组织研究和制订土地供应政策：组织编制和实施土地

利用计划；指导和审核基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划和未利用土地开

发规划。

③汇总和协调矿产资源开发利用发展战略的研究和制订，组织编制全国性和区域性矿产资

源、海洋资源保护与合理利用规划，提出保证规划实施的政策和措施；汇总和协调地质环

境保护规划编制。

④指导并协调各地区、各部门矿产资源勘查、开发的总体战略部署及重大问题；研究提出

外商投资勘查、开采矿产资源指导目录；研究提出到国外风险勘查、开发矿产资源及矿产

品进出口战略与实施意见；研究制订矿产资源战略储备规划。

⑤参与编制地质勘查规划；根据矿产资源保护与合理利用规划，负责安排矿产资源补偿费

中的矿产资源保护专项费。

⑥参与需报国务院审批的农地转用、土地征收、土地开发项目等的审查；参与报国务院审

批的城市总体规划的审查：负责城市总体规划用地规模的复核。

⑦负责国土资源部综合统计工作。

⑧组织研究和制订国土资源可持续发展战略和行动计划；协调涉及土地资源、矿产资源之

间及其与其他自然资源和环境之间的关系问题：指导和审查地方国土规划，土地利用总体

规划，矿产资源、海洋资源保护与合理利用规划，地质环境保护规划。

⑨承办部领导交办的其他事项。

(5)耕地保护司的主要职责

①拟定实施耕地特殊保护、农地用途管制、农地开发、土地整理和复垦的政策和有关法规

、规章；分析全国耕地增减动态，研究制订宏观调控和加强管理的措施。

②依据土地利用总体规划及专项规划，组织推进基本农田保护、土地开发、土地整理、土

地复垦监督等工作。

③会同有关部门拟定划定基本农田保护区的技术规程，制订基本农田保护管理制度和措施

;组织对地方基本农田保护工作的监督检查。

④拟定农地转用管理办法，拟定农地转用审查报批管理制度和工作程序。

⑤拟定征地管理的有关政策和办法，拟定建设项目征收土地的审查报批管理办法。

⑥承办国土资源部和需报国务院批准的农地转用、征地和土地开发的审查、汇总、报批工

作；负责国务院批准的各类建设项目涉及占用耕地的占补平衡措施的审核和监督检查工作。

⑦研究指导征地制度改革，依法推行统一征地制度，规范征地程序和办法：拟定征地补偿

费用计算、使用和管理办法；指导对被征地农民补偿和安置的监督工作。

⑧依据对各省、自治区、直辖市耕地数量变化情况的监测结果，对耕地总量减少的省份，

提出限期采取补足措施的建议，并监督实施和组织验收。

⑨总结推广保护耕地、集约用地的典型经验等。

⑩承办部领导交办的其他事项。

(6)地籍管理司的主要职责

①制订全国地籍管理法规、规章和规范性文件，制订土地确权、登记发证及土地纠纷调处

的规则、办法，制订土地调查、动态监测、地籍调查和统计的技术规范、工作标准，制订

土地调查登记中介机构管理办法。

②组织开展初始土地登记，土地使用权出让、转让、租赁、授权经营及划拨等各类土地权

属变更登记，土地使用权出租、抵押登记，土地用途变更登记及其他变更土地登记工作；

组织指导各地划定土地登记区；负责土地证书监管。

③组织开展不动产统一登记调研工作，协调土地登记与其他不动产登记的关系，指导各地

做好土地登记与其他不动产登记的衔接工作。

④研究解决历史遗留和新出现的土地权属问题的政策界限，负责确定土地权属，承担调处

重大土地权属纠纷；组织各地开展土地确权、土地权属纠纷调处工作。

⑤组织开展全国土地资源调查、变更调查及土地条件调查等专项调查工作，负责对全国土

地资源状况进行评价；组织指导初始地籍调查及变更地籍调查工作。

⑥组织指导各地土地动态监测工作，制订国家年度土地动态监测方案：负责国家土地动态

监测工作的实施，及时提供建设用地规模扩展等监测数据及分析结果。

⑦组织各地开展土地资源利用现状、土地权属状况及其变更情况的统计

工作，负责各地上报的统计数据的审核、整理、汇总，及时开展统计分析，提供耕地变化

为主的土地资源利用统计数据。

⑧指导各地地籍信息资料的管理、应用、维护、更新，建立地籍信息资料公开查询制度及

土地登记查证制度，推动地籍成果的应用。

⑨掌握全国地籍管理工作动态，开展调查研究。

⑩承办部领导交办的其他事项。

（7）土地利用管理司的主要职责

①制订并组织实施有偿与划拨等各类土地使用权管理办法，制订划拨与有偿、增量与存量

建设用地相协调的供应政策。

②制订地价体系和地价管理制度，制订并监督执行土地等级和土地估价规章制度及技术规

程，组织和指导全国土地分等定级、基准地价、标定地价和地价指数的评定与监测，指导

各地土地估价和土地使用权价格确认工作。

③制订并组织实施土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资等管理办法和地产交易

规则，规范土地市场，完善市场体系，指导各地土地市场交易管理工作；负责公布土地市

场运行动态，预测土地市场发展趋势，研究和提出调控土地市场的措施。

④制订并组织实施国有土地资产处置管理办法，研究建立国有土地资产监管、托管和营运

监管制度，指导各地国有土地资产处置工作，负责国有土地使用权处置审查工作。

⑤制订划拨国有土地使用权目录并组织实施，制订划拨国有土地使用权转让、出租、抵押

及改变用途的政策和管理办法，指导各地开展划拨土地使用权管理工作。

⑥制订建设用地供应的审查办法，指导各地建设用地供应的审查工作；参与报国务院审批

的农地转用、土地征用和土地开发的审查工作。

⑦制订乡（镇）村用地管理办法，指导集体非农建设用地管理及审批工作，指导各地制定

乡镇各类建设用地标准、占地补偿办法及补偿标准；制订和组织实施农村集体土地使用权

流转办法，制订鼓励城乡集约利用建设用地的政策和管理办法：指导城市综合开发和旧城

改造中的用地管理。

⑧组织制订土地估价专业人员和交易代理人员的执业资格标准及土地估价和交易代理等中

介机构的资质标准，对土地估价、交易代理机构进行监督管理。

⑨制订国有土地收回、收购、储备政策及办法，研究建立政府土地收购基金制度，指导各

地国有土地使用权收回、收购和储备工作，对重大国有土地使用权收回、收购进行协调和

监督；制订行业用地管理办法，指导外商投资企业用地管理；会同有关部门拟定建设用地

管理技术政策和定额指标，完善建设用地定额管理制度。

⑩承办部领导交办的其他事项。

（8）执法监察局的主要职责

①制订有关执行监察和案件查处的法规、规章和规范性文件；组织对执行和遵守国家有关

土地资源、矿产资源、海洋资源法律、法规情况的监督检查。

②组织开展对土地规划、农地转用、土地征收、土地资产处置、土地使用权交易行为和执

行矿产资源法律、法规的行政行为的监督检查。

③立案查处重大土地、矿产违法案件：配合中央有关部门和司法机关查处涉及违反土地资

源、矿产资源、海洋资源法律、法规的窠件；组织对部经办的行政处罚决定不服提起诉讼

案件的应诉工作。

④负责违法案件的统计、分析和通报工作，研究提出防范违法的政策性措施和完善立法的

意见。

⑤负责对国土资源执法系统的业务领导；检查督促地方国土资源主管部门对有关土地、矿

产违法案件的查处。

⑥指导地方国土资源执法监察队伍建设，对省级国土资源部门执法监察机构负责人进行考

核，提出意见。

⑦组织国土资源执法监察系统人员的业务培训。

⑧负责执法监察标志、证件统一制作和发放工作。

⑨负责国家特邀国土资源监察专员办公室和矿业秩序治理整顿工作领导小组办公室的工作。

⑩承办部领导交办的其他事项。

（9）土地管理干部的素质

对土地管理干部队伍建设的总体要求是：政治合格、业务精湛、工作勤奋、为政清廉。具

体来说土地管理干部必须具备三个方面的素质，即政治素质、业务素质和职业道德。

四、土地管理职能运作

土地管理的计划职能

计划职能是为实现土地管理目标而拟订方案和措施的过程。包括4个步骤，

(1)预测

①确定预测目标一般是根据工作任务，确定预测目标。

②调查研究、收集资料。

③选择预测方法

预测方法主耍有专家会议法、德尔菲法、时间序列法、回归分析法、趋势外推法、马尔科

夫模型等。

④预测结果的分析和评价

根据省级土地利用总体规划下达给该市的建设占用耕地控制指标以及该市下属各区对预测

结果的反馈意见，对该预测结果进行分析、评价。

⑤预测结果的修正

经过与各用地部门多次协调平衡，请各方面专家论证。最后对预测结果进行修正，得出该

市规划建设用地规模预测值和建设占用耕地面积预测值。

(2)决策

决策是计划职能的核心，它是从多个方案中做出选择，对某问题做出最后的处理决定。决

策的前提是事实因素和价值因素。决策的方法有组合排列法、方面排除法、角色互换法、

决策树法等。决策的程序是在预测的基础上制订方案、选择方案、执行与评价决策。

(3)计划的编制

①计划应有明确的目标和具体的任务。

②计划要有明确的时间限制、地域范围和指标任务，并切实可行。

③计划要具有弹性和动态性。

(4)计划的实施

计划的实施是通过计划的执行，使计划变成现实的过程。在层层落实计划方面，目标管理

通常被认为是有效的管理模式。

2.土地管理的组织职能

组织职能一般包括建立机构，确定职位、职责和职权，领导、监督、激励、协调部属的行

动，为实现整体目标而努力。

在建立了土地管理机构后，就要根据土地管理机构的主要职能和整体目标，设置下属职能

部门，确定职位、职责和职权。

3.土地管理的控制职能

(1)控制的过程

①建立标准

实现控制，就要依据一定的标准去衡量实际工作是否产生了偏差。通常，土地管理的目标

是控制的基本标准。

②衡量绩效

标准是衡量绩效的依据，因此，衡量绩效就是将实际工作成果与标准相比较，以衡量其间

的差距。当标准己经确定，则掌握实际工作成果的真实信息就成了正确衡量绩效的关键。

③偏差的分析与纠正

当管理工作的实际结果与管理目标不一致时，就要对出现的偏差进行分析和筛选，将严重

影响管理目标实现的重要偏差挑选出来，作为管理控制的对象。

(2)控制的类型

①预先控制

预先控制是指先于土地管理计划执行的控制。预先控制的重点是对管理人员的培训教育。

②过程控制

过程控制是指在土地管理计划执行过程中的偏差控制。在执行管理计划的过程中，通过调

查、遥感监测、统计报表、工作汇报等方法，获取管理计划执行情况的信息，发现问题，

分析原因，及时纠正偏差。

③后果控制

后果控制是指对土地管理计划执行结果的偏差控制。将土地管理实际工作结果与计划目标

相比较，如果发现严重偏差，则要分析原因，纠正偏差。

4.土地管理的方法

(1)行政方法

土地管理的行政方法指领导者(管理者)运用行政权力，通过强制性的行政命令，直接指

挥管理对象，按照行政系统自上而下实施管理的方法。

行政方法依靠行政权力具有权威性、强制性、直接性、单一性和无偿性等特点。

①管理效果受领导水平的限制，领导水平不高，就容易产生瞎指挥；

②横向沟通困难，信息传递迟缓，有时严重失真；

③行政层次多，手续繁杂，影响工作效率：

④不利于发挥子系统的积极性。

(2)经济方法

土地管理的经济方法指管理者按照客观经济规律的要求，运用经济手段，调节和引导土地

利用活动，以实现管理职能的方法。

(3)法律方法

法律方法是管理者通过贯彻、执行有关土地的法规，调整人们在土地开发、利用、保护、

整治过程中所发生的各种土地关系，规定人们行动必须遵守的准则来进行管理的方法。

在土地管理中运用法律方法，主要是运用立法和司法手段来巩固和调整各方面的土地关系

0制定法律必须正确认识和真实反映事物本身的客观规律。

（4）技术方法

技术方法是管理者按照土地的自然、经济规律，运用科技手段（如3s技术、系统工程、土

地规划等）来执行管理职能的方法。

目前，注重在土地管理中应用3s技术，以实现管理手段现代化03s是指RS（遥感）、GIS

（地理信息系统）、GPS（全球定位系统）三者集合的总称。

RS,GIS,GPS三种技术在各自独立发展的基础上，逐步走向集成化，形成了一种新的技

术体系，即将遥感技术和全球定位技术作为快速获取和更新地理信息的手段，将地理信息

系统作为存贮、管理和分析、应用空间信息和数据的基础平台。目前3s技术己在土地资

源调查、土地利用动态监测中得到广泛的应用。

3.2课后习题详解

如何正确地设置土地管理的宏观、中观、微观目标？

答：（1）宏观土地管理目标指全国的土地管理总目标，它带有全局性、战略性的特点。

宏观土地管理目标的制定，要以国家社会经济发展宏观目标为依据，并与之相协调。我国

土地管理的宏观目标设置应是确保土地资源可持续利用，切实保护耕地，不断提高土地生