行政组织学 课件 第2章 行政组织理论

行政组织学（第二版）张昕李泉主编行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材

第２章行政组织理论目录2.1政治-行政范式A2.2理性-权变范式B2.3交易-制度范式C2.4系统-生态范式D2.1政治-行政范式2.1.1政治与行政的二分2.1.2统治的合法性2.1.3作为“统治阶级”的官僚组织2.1.4官僚制“理想类型”2.1.5走向后官僚制2.1.1政治与行政的二分威尔逊认为，如果权力被加以分解，使得许多人各享有一份，那么它就会变得模糊不清；如果权力是模糊不清的，那么它就是没人负责的。威尔逊奠定了政治与行政二分的思想基础。政治与行政的二分法有两个长期影响：实践性的和智识性的。20世纪40年代，政治与行政的二分法受到了批判，“行政”的事物与“政治”的事物实际上是很难分离的。人们越来越认识到，政治与行政是一个连续体的两个极端.面对学术界的批判，公共行政的研究又回到了政治科学的范畴，也就是重新定位在政府官僚制之上，试图重建政治科学与公共行政之间的关联性。2.1.2统治的合法性早期的行政思想表达出合法权力的重要性，然而，自上而下的命令链条易于被批评为“权威主义”。马克斯·韦伯提出了以合法理性为基础的官僚主义模型。韦伯认为合法权威包括三种理想类型：传统型权威、魅力型权威、法理型权威。A传统型权威B魅力型权威C法理型权威传统型权威的统治如果一种统治的合法性是建立在历来就存在的制度和统治权力的神圣的基础之上，并且也被相信是这样的话，那么这种统治就是传统型的。统治者与其行政团队的关系不是由事务上的职务职责决定的，而且是由“臣仆”的个人忠诚决定的。随着统治者个人的行政团队的产生，任何传统型的统治都倾向于世袭制度，并且在统治权力达到最高程度的情况下，走向苏丹制度。它在事务方面不是合理化了，而是只能把专断和恩赐的范围推向极端。魅力型权威的统治关于魅力型统治的适用性完全是由被统治者的承认来决定的，这种承认是由实际的考验来保障的，是自由的，它产生于对英雄的崇拜和对领袖的信赖。魅力型统治者都会遵循这样的原则，他们都会依据默示、神谕、灵感或者创新的意志，来宣告、创立以及颁布新的规章.魅力型统治是一种“非经济性”的纯粹（理想）类型。在魅力型统治出现的地方，就有一种着重强调“天职”、“使命”或“本分”的内在氛围。对统治者个人魅力的要求逐渐被对职务魅力的要求和对继承魅力的要求取代，而这种取代也就是魅力的平凡化。法理型权威的统治法理型统治是建立在一些相互关联的观念基础上的。这些观念意味着，协议的或强加的任何法规都可能是以理性为取向的，即目的合乎理性，或者价值合乎理性，或者二者兼而有之。法理型统治的基本范畴是：（１）一种官职事务的持续的、受规则约束的运作；（２）这种运作是在一定的权限（管辖范围）之内；（３）遵循职务等级原则，任何机构都有固定的监督和监察制度，下级机构有权向上级机构投诉或提出异议；（４）只有通过专业培训，才能使议事的规则得到合理的应用；（５）不存在任职人员把职位占为己有的可能性；（６）建立行政档案制度，档案与官员们的持续运作结合在一起，就使得办公机关成为现代团体行为的核心。2.1.3作为“统治阶级”的官僚组织根据莫斯卡的观点，政府形态可以分为两类：一是封建的，另一类是官僚的。在莫斯卡看来，如果官僚组织独自占有国家的财富或军事力量，便会出现所谓的“官僚专制主义”，这种统治形态只会导致拥有更多权力的少数统治，对大众的限制和干预将有增无减。莫斯卡的贡献在于，使对官僚组织的研究从以往的政治争论中摆脱出来，并将其作为一个独特的组织研究类别。米歇尔斯承认现代国家中官僚组织的必要性，认为探索官僚组织的起源不应将分析的视角局限在国家，而应从组织的角度入手。米歇尔斯总结出著名的“寡头统治铁律”，也就是各种社会或政治活动，无论其组织在其开始时如何民主化及大众化，到后来一定会被少数领袖分子操纵，而失去原有的民主性质和精神。2.1.4官僚制“理想类型”韦伯对以往的官僚组织形态和现行的官僚组织加以分析，进而推断未来的官僚制理想类型。所谓“理想类型”，完全是凭借一些经验的因素和逻辑推断，再加上智慧的想象所形成的一种观念结构。理想类型的官僚制在实践中，却越来越多地表现出功能失调。托斯坦·凡勃伦认为这是“训练造成的无能”，而约翰·杜威则将其界定为“职业精神病”。对于代议制能够在官僚结构中存在是有争议的，这种争议部分是由于对代议制概念本身理解的困难。代议官僚制扩大了决策意见的种类和数量，这不仅导致了更加民主的决策，而且也导致了更加合理（科学）的决策。2.1.5走向后官僚制对传统官僚范式的最大挑战始于２０世纪９０年代，其基本的理念就是政府组织应该以用户为驱动，并且应该是服务性的。实际上，官僚组织的机构与用户驱动的机构之间存在修辞上的分歧。一个可以得出的结论就是，传统的官僚制范式正在走向后官僚制范式。从公共利益到公民认为有价值的结果。改革官僚制的目的在于使政府更好地为公共利益服务。2.2理性-权变范式2.2.1泰勒的科学管理2.2.2法约尔的行政管理2.2.3韦伯的科层体制2.2.4西蒙的管理行为2.2.5组织的权变理论2.2.1泰勒的科学管理泰勒的管理学理念集中体现在其１９１１年的著作《科学管理原理》中。泰勒尝试用一种更为科学的方法来取代陈旧而低效的生产方式。泰勒热衷于用分析的、科学的方法来替代管理者专断无常的行为，他指出，在科学管理方法下，专断特权和专制命令将被取消，企业管理者也要受到规章和法律的约束，这些法规是通过无数具体的工作实验得来的，由此发展出来的标准也是公平的。科学管理思想的支持者们认为该原理同样可以运用于公共部门。首先，寻求最佳工作方法和系统控制的思想非常符合行政组织中的等级制、过程和惯例；其次，标准化任务和按其操作的工人也与传统的行政模式相吻合；最后，运用时间尺度进行绩效测量的做法在庞大的官僚制组织及其分支中也非常普遍。2.2.2法约尔的行政管理法约尔在1916年出版了《工业管理与一般管理》一书，试图通过行政管理原则的建构来实现组织管理活动的理性化。法约尔及其后继者认为，对于组织而言，有两种行为类型是最重要的，即协作与专门化。为指导协调行为而产生的准则主要包括：等级原则、指令单一原则、控制范围原则、特例原则。专门化关注的是如何把各种行为分配给组织的各个职位，以及如何使这些职位最有效地组成工作单位或部门。指导性原则包括：部门化原则、流水线作业原则。管理的一般原则法约尔1916年在其《工业管理与一般管理》一书中提出了14项管理的一般原则，它们是：（１）工作分工；（２）权威与责任；（３）纪律；（４）统一命令；（５）统一指挥；（６）个人利益服从一般利益；（７）人事薪酬；（８）集权；（９）权威链；（１０）秩序；（１１）公平；（１２）稳定的人事任期；（１３）创新；（１４）团队精神。2.2.3韦伯的科层体制在韦伯著名的分类法中，权威可以分为三种：传统型权威、法理型权威、魅力型权威。基于法理型权威的官僚制（科层体制），被认为因纷繁复杂的规章制度而造成了效率低下、盲目服从以及拖沓的办事程序。就韦伯而言，科层体制是一种特定的行政（管理）结构，具有如下的行政特征：（１）参加者之间固定的劳动分工。（２）职员的等级制。（３）指导行为的一系列规章。（４）公私财产和权力的分离。（５）基于技术资格的人员选择。（６）对参加者而言的职位聘用。2.2.4西蒙的管理行为西蒙１９４５年在其《管理行为》一书中，提出了更为人性的“行政人”（有限理性）假设。尽管“行政人”也追求自我利益，但他或她只知道一些选择而不是全部，并且愿意做出一个满意的但不一定是最好的决定。就西蒙而言，组织的存在不仅简化了决策，而且也支持参加者做出必须做的决策。具体来讲，目标只在行动者决定如何行动时才影响到行为，目标提供了隐含于决策背后的价值前提。西蒙的决策模型认为，就脱离社会的个体而言，他或她的行为要达到某种高度的理性是不可能的。西蒙也把形式理性与技术理性进行了区分。2.2.5组织的权变理论保罗·Ｒ.劳伦斯和杰·Ｗ.洛尔施1967年在其《组织与环境》一书中，率先提出了理性-权变的组织观念。他们认为，不同的环境对组织有不同的要求，特别是环境的不确定性对组织结构和行为的影响最大。组织面临的环境类型越多，就越需要其结构的分化。杰·Ｒ.加尔布雷思进一步建构了组织的权变理论。他认为该理论的前提假设有两个，一个是不存在最佳的组织方式，另一个是任何组织方式之间都不等效。组织的权变理论还有第三个假设，即最佳的组织方式有赖于组织的环境特征。理性的观念加上权变的思想，就构成了组织的理性-权变模型，也就是把组织行为看成是在一定环境条件的约束下，组织寻求一系列目标实现的最优化途径。2.3交易-制度范式2.3.1交易成本模型2.3.2法人行动模型2.3.3公共选择模型2.3.4结构洞模型2.3.5制度结构模型2.3.1交易成本模型交易成本的组织模型来自奥利弗·Ｅ.威廉森的开创性研究。1975年在其《市场与层级制》一书中，威廉森把交易成本经济学描述成为：（１）不懈的比较，总是在比较中考察组织的替代形式。（２）微观的分析，行动取决于对细节的关注。（３）分立的结构，可抉择的治理形式存在不同的类型。（４）专注于节约，主要涉及组织而不是技术。罗纳德·Ｈ.科斯在《企业的性质》一文中指出，新古典经济学的市场概念是零交易成本，这与实际的市场不同。在现实世界中，任何交易都是有成本的，即正交易成本。作为对市场的替代，企业以层级节制的方式来组织生产，其交易成本低于市场方式。2.3.2法人行动模型1990年，詹姆斯·Ｓ.科尔曼在其《社会理论的基础》一书中提出了法人行动理论。自然人将两个自我包含在一个躯体之内，它们是客体自我和行动自我，或称委托人和代理人。当委托人和代理人不是同一个人时，一个最基本的法人行动者便产生了.法人行动者作为结构元素出现于社会系统，创造了具有特殊性质的互动方式。在由两方参与的互动中，两种类型的行动者（法人行动者和自然人）可以按三种方式结合：（１）自然人和自然人；（２）自然人和法人行动者；（３）法人行动者和法人行动者。2.3.3公共选择模型公共选择经济学认为，官僚在政策制定和执行过程（公共服务供给）中是利己主义者，他们不是效率的追求者，而是预算最大化者。威廉·Ａ.尼斯坎南是这样规定预算产出函数的:

ａ、ｂ是正的系数，Ｂ为最大预算，Ｑ为商品或劳务的产出水平如果忽略所谓的收入效应，政客们在必要时愿意提供的预算与他们的总福利一致。尼斯坎南模型的本质是政客与官僚的目标函数是不一样的。从政客角度来看，一项公共产品，当产出与成本之间的差额最大时最具有吸引力。官僚们并不关心政客们为了能够给他们提供预算会做出什么牺牲。他们脑中只有一个因素，即成本必须小于预算。2.3.4结构洞模型罗纳德·伯特在1992年出版的《结构洞：竞争的社会结构》一书中提出了结构洞理论模型，探讨人际网络的结构形态，分析怎样的网络结构能够带给网络行动主体更多的利益或回报。如果两个个体之间缺乏直接的联系，而只有通过第三者才能形成联系，那么行动的第三者就在关系网络中占据了一个结构洞。伯特认为，个体在网络的位置比关系的强弱更为重要。其在网络中的位置决定了个体的信息、资源和权力。在结构洞理论中，伯特强调两种关系原则。其一为效率原则，另一个原则为有效原则。2.3.5制度结构模型1949年，菲利普·塞尔兹尼克在其《田纳西流域管理局与草根民主》一书中指出，对组织而言，最重要的不仅在于组织是一种工具和手段，更在于每一个组织都有自己的生命。组织的制度化是指一个价值中立的过程，从不稳定的、组织松散的或有限的技术活动中产生出有序的、稳定的和社会的整体模型。作为行动规则的制度不是作为行动主体的组织。一些制度被植入组织这一事实决定了制度很难被移植到其他组织环境中去。制度结构模型认为，组织是各种资源的结合体。它们具有一定的目的，并在相当时期内持续存在。2.4系统-生态范式2.4.1系统-控制模型2.4.2种群-生态模型2.4.3资源-依赖模型2.4.4行政生态模型2.4.1系统-控制模型2.4.1系统-控制模型罗伯特·Ｌ.司温斯1974年在其《管理的组织系统：设计、规划和执行》一书中，强调运作、控制和决策中心及其相互间流程的重要性，即将组织视为控制系统：决策中心为系统确定目标，即应对环境的需求或做出抉择（流程１）一些环境的需要也可能采用来自如顾客或更高层次组织系统的指令形式（流程２）决策中心将目标或行为的准则传递到控制中心（流程３）控制中心把自己的程序运用到操作层次（流程４）在那里将原材料转化为产品和服务（流程５和流程６）控制中心还要监测产出，将其质量或数量与决策中心确立的标准进行比较（流程７）在该控制系统模型中，还有第二个反馈回路（流程８）2.4.2种群-生态模型种群-生态模型也可以称为自然-选择模型，主要根源于达尔文的生物学。种群-生态模型力图解释的是组织之间的差异性———为什么有那么多或那么少的组织？环境选择不同的组织使其生存下来的基础是组织形式和环境特征之间的相容性。基本假设是环境因素选择那些最适合环境的组织特征。作为检验效能的最终标准，组织的生存是一种积极的标志，而组织的死亡则是一种消极的标志。种群-生态模型的概念使人们敏感地意识到环境因素的重要性。2.4.3资源-依赖模型加里·Ｌ.韦姆斯利和梅耶·Ｎ.扎德1973年在其《公共组织的政治经济学》一书中，提出了资源-依赖的政治经济学模型。认为如果不了解组织运作的环境，就根本无法了解组织的结构和行为。基本前提——决策是由组织内部做