行政组织学 课件 第1章 导论

行政组织学（第二版）张昕李泉主编行政组织学（第二版）新编21世纪公共管理系列教材第1章导论目录1.1行政的界定A1.2组织的界定B1.3行政组织的界定C1.4行政组织研究D1.5本书内容安排E1.1行政的界定1.1.1“三权分立”中的行政1.1.2行政法中的行政1.1.3公共行政中的行政1.1.1“三权分立”中的行政——美国宪法确立了三权分立的政府组织原则——“三权分立”中的行政是指国家行政，或国家事务的管理。——“三权分立”基于宪政主义的理念，宪政意味着法治民主。汉斯·Ｊ.沃尔夫等人在《行政法》一书中指出，宪政制度具体来讲意味着：（１）国家权力的行使只能根据按照宪法制定的、明确的，因而不能随意变更的法律（合宪性或宪法正当性）；（２）划分国家权力，不同的国家活动由不同的、独立的、相互制衡和监督的国家机关实施；（３）所有的公民在法律面前一律平等；（４）确认公民的个人自由空间以及由此产生的基本权利；（５）人民参与国家权力的行使，特别是立法；（６）国家活动具有规则性和可预测性，以确保公民自由和财产的安全；（７）以法治取代人治。1.1.2行政法中的行政——行政法的兴起与行政职能的扩张是密不可分的。大陆法系中，行政法被认为是调整公共行政的公法，侧重于行政机关如何依法行政，英美法系中，行政法被认为是控制行政权力的法律，侧重于公民权益如何受到保护。英美法系是“控制权力”的行政法，大陆法系的行政法是“保护权利”的行政法。英美法系的行政法是狭义的，以委任立法、行政程序和司法审查为核心内容，大陆法系的行政法是广义的，以行政组织法、行政行为法和行政救济法为核心内容。——作为行政法的调整对象，行政是在法的统制下进行的活动，依法行政是行政活动获得正当性的基础。——行政法中的行政意味着行政许可、行政审批、行政给付、行政确认、行政征收、行政监管和行政处罚等。1.1.3公共行政中的行政伍德罗·威尔逊1887年在《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》一文，标志着公共行政学的诞生，他主张行政与政治分离，行政管理应以管理科学为前提。古德诺，他于1900年在其《政治与行政》一书中精辟地指出，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。另外一些学者认为，政治与行政的断然分离是不可能的，行政不可能不代表国家的意志，不可能不参与政治的决策。１９４５年，美国农业部的保罗·阿普尔比在其《大民主》一书中攻击政治与行政二分法的思想，强调指出政治与行政是相互联系的，是相互影响的，是不可分离的。1.2组织的界定1.2.1组织的定义1.2.2组织的类型1.2.3组织的构成要素1.2.1组织的定义组织的真实性是组织行动者头脑中的社会构建。（肯尼思·Ｊ.本森）组织内的人际互动是自愿结社性的而不是共同体性的，组织的活动是连续性的，并且具有特定的目的性。（马克斯·韦伯）组织可以理解为两个以上的人，为共同目标的实现所进行的有意识的协调活动。（切斯特·巴纳德）组织是为了达到特定的目标而有意建构和重建的社会单位（或人的群体）。（阿米太·埃齐奥尼）组织是在具有一定连贯性的基础上，为了实现相对确定的目标而建立起来的集合体。（Ｗ.理查德·斯科特）1.2.1组织的定义组织是：一个社会实体；具有明确的目标；拥有精心设计的结构和协调的活动系统；与外部环境相联系。（理查德·Ｌ.达夫特）组织是互动人群的集合体，是任何集中合作体系中的最庞大的集合体。（詹姆斯·Ｇ.马奇和赫伯特·Ａ.西蒙）组织是有相对明确的边界、规范的秩序（规则）、权威层级（等级）、沟通系统以及成员协调系统（程序）的集合体；这一集合体具有一定的连续性，它存在于环境之中，从事的活动往往与多个目标相关；活动对组织成员、组织本身以及社会产生相应的影响和结果。（理查德·Ｈ.霍尔）1.2.2组织的类型塔尔科特·帕森斯根据组织的职能和目标进行的分类：第一类是为社会生产消费品的生产组织；第二类是政治组织，这类组织的目的是保证整个社会达到自己的目标，以及在社会中获取权力、进行权力配置；第三类是整合组织，其目的是调解争端、引导社会实现制度化的期望，以及保证社会各组成部分共同工作；第四类是模式维护型组织，目的在于通过教育、文化以及表达活动来维持社会的延续性。缺点：这种分类对所涉及的组织的分析并不深刻，因为有些组织可以同时划归为几个类型，例如微软这样的大型公司，不仅是一个生产组织，而且也是一个研发组织，未来还是一个慈善组织。1.2.2组织的类型权威有三种类型，即强制型、补偿型和规范型，而服从也有三种类型，即异化型、工具型（算计型）和道德型。由此可见，一个３乘３的分类方案就产生了９种可能的组织类型。（阿米太·埃齐奥尼）将组织分成四种类型：互利组织（成员本身是主要的受益人）、商业组织（其所有者是主要的受益人）、服务组织（顾客是主要的受益人）以及公益组织（社会大众是主要的受益人）。（彼得·Ｍ.布劳和Ｗ.理查德·斯科特）把组织分为五大类型：简单结构的组织；机械化的官僚制组织；专业化的官僚制组织；有多个分支的组织；临时性的组织。（亨利·明茨伯格）组织分类依据组织的公共性。（贝瑞·博兹曼）组织连续体的分类思想。（罗伯特·Ａ.达尔、查尔斯·E.林德布鲁姆、海尔·Ｇ.瑞尼）1.2.3组织的构成要素哈罗德·Ｊ.利维特1965年在詹姆斯·Ｇ.马奇主编的《组织手册》一书中撰文，提出了一种组织结构的钻石模型，该模型也揭示出组织的基本要素，它们是：社会结构、参与者、目标、技术和环境。1.2.3组织的构成要素每个组织都存在于一个相对独特的但必须适应的物质、科技、文化和社会环境之中。没有一个组织是自给自足的，所有组织的生存都有赖于与其所处的更大体系的结构关联性。很少有组织自己创造技术，组织所用的技术很多是从外部环境中引进的。组织不仅受环境影响，而且也影响环境。1.3行政组织的界定1.3.1行政国家1.3.2官僚体制1.3.3公共行政的主体1.3.1行政国家行政国家意味着国家行政权渗透到人类社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关。19世纪以前，国家行政职能通常仅限于国防、社会治安、税收和外交等领域。20世纪以后，行政职能不断扩大，国家行政新涉及的领域逐渐扩大。行政职能（政府职能）的扩大意味着行政权力的膨胀和行政自由裁量权的增长。行政权的不断扩张容易导致异化：对民主、自由和人权造成威胁；产生腐败，掌握和行使权力的人会运用权力为他们自己谋取金钱、财物，甚至美色；导致官僚主义和效率低下。为了走出行政国家的困境，需要转变和缩减政府职能，让市场和市民社会在资源配置中发挥更大的作用。1.3.2官僚体制詹姆斯·Ｗ.费斯勒和唐纳德·Ｆ.凯特尔１９９６年在其《行政过程中的政治》一书中指出，公共行政也就是官僚体制，它有两个相互矛盾的内涵：一方面是繁文缛节的、办事推诿的、机构臃肿的，另一方面是效率理性的、不讲情面的、层级节制的。官僚体制的中性意义包含了价值中立的意思。官僚体制与市民社会之间的供求关系是通过立法机构来协调的，而且作为供给者的官僚体制本身也要消耗一定的成本。为了更好地服务于市民社会，政府机构的职能转变应该以顾客为中心，以服务为宗旨，以价值为导向，以结果为绩效，以质量为保障，以创新为发展。1.3.3公共行政的主体官僚体制不是公共行政的唯一主体，因为公共行政不仅意味着国家行政，而且也意味着公民自治。就法律技术意义而言，公共行政主体是指具有法律人格的共同体以及执行公共任务的具有法人资格的成员，可能是重新组成的共同体或公法组织，也可能是公共行政主体授权执行公共任务的私人。如果行政主体不仅实行组织私有化，而且实行实质的私有化，将行政任务推向市场———所谓的任务私有化，那么它就失去了功能意义上的行政主体地位。1.4行政组织研究1.4.1如何做研究1.4.2行政的组织研究1.4.3行政组织的分类1.4.1如何做研究在韦伯看来，社会事物的性质只有通过概念化才能认识。彼得·Ｍ.布劳和Ｗ.理查德·斯科特认为社会科学研究分为三种类型：探索性研究、描述性研究、假设检验研究。研究技术包括：观察、采访和档案研究。研究设计涉及三种形式：抽样调查、控制实验和现场研究。1.4.2行政的组织研究对于行政组织和行为的研究主要是针对公共官僚（政府）机构的相关研究。存在三种研究途径：政治学的、经济学的和管理学的。公共官僚机构不仅受到来自外部的政治、经济和社会环境的压力，而且也受到来自内部的领导、组织和管理因素的压力。如何实施高效的领导？如何确立组织战略？如何领导成功的变革？如何激励政府雇员？如何进行组织设计？如何应对外部因素？如何建立有效的沟通？如何管理价值冲突？如何权衡集权与分权？如何处理委托代理关系？行政的组织研究的理论意义：组织理论和行为的相关知识有助于一般行政的理论建构‘行政的组织研究的现实意义：行政组织和行为的相关知识有助于把握官僚体制改革的未来走向。1.4.3行政组织的分类政治国家、市场经济和市民社会之间关联于可抉择的组织部门———公共部门、第三部门和私人部门。公共部门的组织类型主要包括：政府机构和政府企业，它们是由人民所有和控制的。第三部门的组织包括两大类：为会员服务的组织和为公众服务的组织。伴随着政府再造运动的浪潮，一些准政府机构和实体———代理机构、权威主体以及其他政府实体，如雨后春笋般地涌现出来，使得政府的组织形式日益多样化。

上述的准政府机构和实体可以由政府的行政部门来组建，也可以由立法部门来组建；这些机构和实体可以在公法、私法或者二者的共同框架内行使职能。1.5本书内容安排第１章导论第２章行政组织理论第３章政治制度框架第４章国家行政体制第５章行政组织结构第６章行政组织决策第７章行政组织绩效第８章行政组织变革关键术语行政组织行政组织三权分立行政法官僚体制公共性公共行政私人行政组织类型学组织结构组织参与者组织目标组织技术一般行