公共管理学原理 课件 第一章 导论；第二章 公共组织

公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理学原理

（修订版）

陈振明等著第1章导论本章重点·公共管理的概念·公共管理学的范式变化·公共管理的学科定位与学科发展公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相关概念1.1.1“公共管理”与“公共行政”公共行政公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人(政治家)所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向，关心机构和人员以及办公室的管理。公共管理公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相关概念1.1.2“公共部门”和“公共物品”公共部门公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者，广义上的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义上的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。第三部门第三部门主要是一些从事公益事业的组织，第三部门市场化程度较低或非市场化，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，投资主体或提供资源的主体也主要是政府。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相关概念1.1.2“公共部门”和“公共物品”将政府的基本职能概括为提供公共物品（publicgoods），这几乎成为当代西方经济学家的共识。公共物品的界定：1.“任何由集体或社会集团决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务。”——布坎南2.“与来自纯粹的私有物品的效益不同，来自公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。相比之下，如果一种物品能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么，这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动，而私有物品则可以通过市场被有效率地提供出来。”——《经济学》（萨缪尔森）公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相关概念1.1.2“公共部门”和“公共物品”3.“公共物品是指非竞争性的和排他性的物品。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”——《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》

由此可见，公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相关概念1.1.2“公共部门”和“公共物品”公共物品可以从不同的角度来加以划分。1.分为纯公共物品和准公共物品。凡是能严格满足消费上的非排他性等特征的物品都是纯公共物品。凡是不能严格满足消费上的非排他性等特征的物品都是准公共物品。2.分为有形的公共物品（硬公共物品）和无形的公共物品（软公共物品）。有形的或“硬”的公共物品是指看得见、摸得着的公共物品，无形的或“软”的公共物品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一类的服务。3.分为全国性的公共物品和地方性的公共物品。全国性的公共物品是指由国家或中央政府提供的物品和服务，地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服务。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相关概念1.1.3“公共管理”与“私人管理”公共管理在许多重要的方面是与私人管理存在着差别的。按照西方学者的概括，这些差别主要表现在如下几个方面：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第一，公共管理与私人管理的使命不同。第二，公共管理的效率意识不强。第三，公共部门尤其是政府管理更强调责任。第四，公共部门的人事管理系统更复杂和严格。第五，公共部门具有明显的政治性或公共性。1.1公共管理及其相关概念1.1.4“治理”和“善治”“治理”及“善治”日益成为公共管理的核心概念。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材治理问题是20世纪90年代以来国际社会科学界尤其是公共管理界研究的热点之一。治理可泛指任何一种活动的协调方式。有最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会—控制系统和自组织网络等六种不同的用法。20世纪90年代后，世界银行提出了“善治”的口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。1.2西方公共管理学的范式变化在百余年的发展历程中，西方公共部门尤其是政府管理研究领域经历了多次“范式”的变化——从传统的公共行政学到“新公共行政学”与政策科学再到“新公共管理”以及公共治理的转换。1.2.1传统的公共行政学西方公共行政学的思想基础则是由伍德罗·威尔逊和马克斯·韦伯(MaxWeber)等人所奠定的。威尔逊的行政学思想是建立在政治与行政划分的基础上的。马克斯·韦伯的官僚制（科层制）理论构成西方公共行政学的另一个思想基础。此外，公共行政学的形成也受到了（工商）管理学的强烈影响，即受到20世纪一二十年代的科学管理学派的示范性影响。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.2西方公共管理学的范式变化1.2.1传统的公共行政学传统的公共行政学主要以狭义政府（行政机关）及其行政管理活动作为研究对象。公共行政学的传统或“范式”的特征有以下几个方面：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第一，公共行政学研究对象及主题涉及组织原理、官僚体制、人事行政、财务行政、行政法规、行政职能、行政原则、行政方法、行政效率等主题。第二，公共行政学主要采用制度或法理的研究方法或途径，并以正式的政府组织（官僚体制）作为研究的主要领域。第三，就其理论基础来说，传统行政学坚持政治—行政二分法观点，国家或政府的职能及过程被一分为二。第四，公共行政学强调以效率原则作为最高标准。1.2西方公共管理学的范式变化1.2.2“新公共行政学”与政策科学范式

20世纪60年代中期以后，出现了两种取代传统公共行政学的尝试：一种是以弗雷德里克森(HGFrederickson)等人为代表的“新公共行政学”(NewPublicAdministration)，它强调一种民主取向的公共行政学。另一种是政策分析(PolicyAnalysis）或政策科学（PublicSciences)。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.2西方公共管理学的范式变化1.2.3“新公共管理”范式

自20世纪70年代开始，西方公共管理的理论与实践发生了深刻的变化，特别是出现了声势浩大的公共部门改革或政府改革浪潮（“新公共管理”“管理主义”“重塑政府”或“企业化政府”运动）。在过去的一二十年，公共管理的实践进入了所谓“后新公共管理”的时代。在这种背景下，发端于20世纪末的“公共治理”“新治理”“网络治理”和“新公共服务”一类的理论及研究视角或途径流行起来，以至于可以说出现了“公共治理”及“公共服务”的新范式。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材学科发展的机遇巨大的现实与理论需求促进了我国公共管理学科的迅速发展。学术研究的进展学科社会建制的成熟近10年来，本领域发表的论文和其他研究成果数量有了显著增加。学科社会建制即学科的制度化建设。成果应用的加强目前，我国公共管理研究机构以及学者活跃在党和政府决策的各个领域，1.3中国公共管理学的研究现状公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.3中国公共管理学的研究现状目前我国公共管理学科的教学与研究较为突出的问题包括：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第三，理论建构及学术创新不足。第一，学科研究范式的不成熟。第二，严谨研究方法的缺乏。第四，学科的本土化有待加强。问题1.4为公共管理学的学科划界1.4.1对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材一是将“公共管理学”等同于“公共行政学”，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。二是把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科。三是将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。1.4为公共管理学的学科划界1.4.2公共管理学的对象与性质公共管理学可以被界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共事务管理，即公共组织和公共管理过程及其规律性的学科。公共管理的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共服务。公共管理学的学科性质可以归纳为：第一，就研究对象与范围来说，公共管理学把研究对象扩大到其他政府机关(立法机关和司法机关)和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。第二，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。第三，公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.4为公共管理学的学科划界第四，公共管理学也涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题。第五，公共管理学既是实证的(重视经验研究，从经验中汲取知识)，又是规范的(提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为)。第六，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是国家或政府治理变革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.4为公共管理学的学科划界1.4.3公共管理学的主题范围从二级学科或专业设置的角度，1996年公布的我国公共管理一级学科下设行政管理、社会保障、教育经济与管理、社会医学与卫生事业管理、土地资源管理五个二级学科或专业。笔者主张将公共管理划分为公共组织理论、政府改革与治理、公共政策分析、财政预算与管理、公共部门人力资源管理、公共部门战略管理、公共部门绩效管理、公共部门管理伦理、非营利（第三部门）管理、领导科学、危机管理（应急管理）、社会管理（社会政策）、公共服务管理、公共管理与法律、比较和国际公共行政、数据管理与研究方法、政府间关系、政府工具、司法行政、政治管理等相对独立的主题领域或分支。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1.4为公共管理学的学科划界1.4.4公共管理学的研究途径公共行政学在其发展的不同阶段，采取了不同的研究途径或研究方法。公共管理学是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。美国学者戴维·Ｈ.罗森布鲁姆认为，公共行政学的研究有三种主要的研究途径：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材管理途径法律途径政治途径1.5公共管理学科发展前瞻1.5.1为公共管理学“划界”公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材为公共管理学“划界”就是要弄清公共管理的学科性质，限定研究范围，梳理核心的研究领域和提炼重要主题。公共管理学或公共行政学是一个跨学科而又分散的知识领域，许多学科为其发展做出贡献。有学者认为，有两个核心议题贯穿公共行政学发展历史的始终：一是公私部门的异同以及公共行政区别于工商管理的特点；二是政治—行政的分界。1.5公共管理学科发展前瞻1.5.2引入多样化的研究方法公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材针对缺乏严谨研究方法的问题，学界应该加强公共管理研究方法论的探索，引入多样化的研究方法和分析技术，这包括从问题或假说的提出到理论的形成、检验和发展的整个研究过程所使用的基本方法及技术。当前，要特别关注大数据和智能化时代来临及其所引起的思维方式与认知方式的革命性变化。大数据时代人类行为的可预测性大大增强。这对以人类集体行动以及决策与管理行为作为研究对象的公共管理学将产生极为深刻的影响。1.5公共管理学科发展前瞻1.5.3推动公共管理的理论创新公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材中国公共管理学应立足于我国及当代世界的公共管理实践的研究，着力进行理论建构和学术创新，形成中国学派与中国风格，促进公共管理知识的增长和积累，进而形成有中国特色的公共管理学。一般认为，当代公共管理研究有三种主要的研究模式或知识增长的途径——解释性（实证性）研究、诠释性（历史—解释）研究和批判性（辩证—批判）研究。公共管理是一个典型的跨学科、交叉学科和综合性的专业领域，必须关注后学科时代的人文社会科学发展的这一新趋势。1.5公共管理学科发展前瞻1.5.4促进公共管理的知识应用公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材全面深化改革，国家治理现代化，依法治国，建设法治国家、法治政府和法治社会，决策的科学化民主化等，都迫切需要公共管理理论的指导及其知识的更广泛应用。必须顺应当代社会科学及管理科学的发展趋势和我国经济社会发展的现实需要，推动我国公共管理学科的进一步发展。Thanks!公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材

公共管理学原理

（修订版）陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第2章公共组织本章重点·公共组织的内涵、结构、组织过程与行为·组织环境与组织变革公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.1了解公共组织2.1.1公共组织的特征1．组织与公共组织的内涵在公共管理学研究中，组织被定义为，“追求一定目标的人的集合体”或“为了实现共同目标分配工作的任何结构和过程”。通过对各种组织的研究，人们发现它们都具有一定的共性：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；（2）组织有着某种特定的目标；（3）组织有一定的结构和行为方式；（4）组织有其内在的精神意识，最终系统化为组织文化；（5）组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。2.1了解公共组织2.1.1公共组织的特征根据上述特征，我们可以将组织定义为：我们可以将公共组织界定为：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材组织组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。公共组织公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，主要指国家或政府组织（广义的公共组织包含第三部门组织）。2.1了解公共组织2.1.1公共组织的特征2.公共组织与私人组织的关系关于公共组织和私人组织的关系，大致有三种基本观点：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第一种观点认为公共组织与私人组织都属于组织，它们之间没有本质的差别。第二种认为公共组织与私人组织之间有本质差别，“它们在次要的方面是相似的，在重要的方面是不同的”；第三种观点，认为这两种组织有同有异，难以截然分开。三种观点2.1了解公共组织2.1.1公共组织的特征3.公共组织的构成因素公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材公共组织的构成因素主要包括以下12个方面：组织人员权责划分组织目标规章制度职能范围团体意识机构设置组织设计职位设置支持硬件权力与职权技术和信息2.1了解公共组织2.1.2公共组织的类型公共组织是一个多样化的组织系统，依据不同的分类标准，可以划分出多种类型。1．按财务—会计标准分类对公共组织按财务—会计标准分类，有利于加强审计和对公共组织的监督。

总体上，公共组织大体可分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.1了解公共组织2.1.2公共组织的类型2．按公共权力标准分类按照公共权力的强制性大小，公共组织可分为三种类型：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）强制型公共组织。这类公共组织主要是指政府部门。强制型公共组织的主要特点之一就是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。（2）半强制型公共组织。在市场经济条件下，政府管理是“有限管理”，即在市场失灵的一定范围内实施管理。（3）非强制型公共组织。这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利组织。2.1了解公共组织2.1.2公共组织的类型3．按权威与等级结构标准分类公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材古典模型古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础上，这一理论在20世纪30年代进入鼎盛时期。官僚模型第三部门行政模型官僚模型的理论基础是马克斯·韦伯创立的官僚理论。韦伯认为，官僚模型是最适合复杂组织的形式。第三部门行政模型向古典模型和官僚模型提出了挑战，系统方法和权变方法在组织理论中的应用则支持了这种挑战。2.1了解公共组织2.1.3公共组织理论概观目前，公共组织领域需要研究的若干理论问题包括以下几个方面：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（3）公共部门人力资源管理研究（2）公共部门战略管理研究（6）公共组织领导行为的研究（1）公共组织的特征、类型及其与私人组织的关系（4）公共部门的绩效管理研究理论问题（5）公共组织的变异和权力制约研究2.2公共组织的结构与体制2.2.1公共组织结构的复杂性公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材横向差异：部门化和专业化组织结构的横向差异是指一个组织内成员之间受教育和培训的差异程度，专业方向和技能、工作的性质和任务等方面的差异程度，以及由此而产生的组织内部部门与部门之间或单位与单位之间的差异程度。组织成员间的上述差异以及组织活动的复杂性必然会影响组织内的部门化和专业化。纵向差异：管理层次和管理幅度组织结构的纵向差异是指组织结构中纵向垂直管理的层级数及层级之间的差异程度，这就是管理层次和管理幅度及其关系。管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员单位或部门的数量。2.2公共组织的结构与体制2.2.2公共组织的结构形式公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3．直线—职能结构：直线—职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。1．直线结构：直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确。2．职能结构：职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。4．矩阵结构：矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。组织结构2.2公共组织的结构与体制2.2.3我国政府组织的结构1．纵向结构纵向结构也被称为层次结构，它反映了行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。中央层次即指中央人民政府一级，地方行政组织的层次划分有三种类型：（1）两级制。即直辖市—区。（2）三级制。包括四种情况：直辖市—区—乡、镇；直辖市—县—乡、镇；省、自治区—地级市—区；省、自治区—县、县级市—乡、镇。（3）四级制。包括四种情况：省、自治区—地级市—县—乡、镇；省、自治区—地级市—区—乡、镇；省、自治区—自治州—县级市—区；省、自治区—自治州—县、县级市—乡、镇。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.2公共组织的结构与体制2.2.3我国政府组织的结构2．横向结构横向结构又称分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。行政组织活动的复杂性决定了仅仅按职能方式划分设置部门是不够的，还应结合其他方式来进行划分：（1）按地区划分。（2）按服务对象划分。（3）按行业和产品类型划分（这曾经是我国行政组织的一种划分方法）公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.2公共组织的结构与体制2.2.4行政组织体制的基本类型公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．首长制与委员制首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点：由于行政决策大权由首长一人独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。委员制又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的问题，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。2.2公共组织的结构与体制2.2.4行政组织体制的基本类型公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2．层级制与职能制层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。优点：组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率。缺点：分工单位无力进行全局协调，责任不明。2.2公共组织的结构与体制2.2.4行政组织体制的基本类型公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3．集权制与分权制集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺点：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜。分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。优点：各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际。缺点：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。2.2公共组织的结构与体制2.2.4行政组织体制的基本类型公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4．完整制与分离制完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好。缺点：行政首长权力过分集中，下属单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。2.3公共组织的过程与行为2.3.1组织权力及其运作1．权力的来源权力是一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力。权力是影响组织中其他成员的潜在力，但其目标是达到权力拥有者的预期结果。对于组织高层管理者而言，权力来源主要有四个方面：（1）正式的职位。（2）所控制的资源。（3）对决策前提和信息的控制。（4）居于组织中心位置。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.3公共组织的过程与行为2.3.1组织权力及其运作2．权力的运行组织中权力的运行不是单纯自上而下的，个人的权力可以流向任何方向，因此，可以将权力划分为自上而下的权力、自下而上的权力和横向权力。自上而下的权力运行的目的是控制下属，主要包括六个方面。自下而上的权力运行的目的是控制上级。横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.3公共组织的过程与行为2.3.1组织权力及其运作3．组织授权授权已成为当代组织管理的重要趋势。组织授权包括外部授权和内部授权。外部授权指组织间的授权，如中央对地方的授权、政府通过合同授权企业提供公共产品与服务等。内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。事实表明，授权有利于提高组织效能，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增进组织活力。授权也面临着很大的障碍，特别是上级组织或高层管理者们害怕失去权力后自己的地位受到影响。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.3公共组织的过程与行为2.3.2组织冲突与协调1．组织冲突最常见的组织冲突主要有三种形式：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材组织冲突（1）目标与顾客的冲突。（2）功能与领域的冲突。（3）目标间的冲突。2.3公共组织的过程与行为2.3.2组织冲突与协调2．组织协调组织协调可分为水平协调与垂直协调两类。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）水平协调（2）垂直协调垂直协调不同于水平协调，它依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调。通常，水平协调无法解决的冲突都会自动交给相关组织的共同上级来进行垂直协调。水平协调是指组织间水平方向上的合作。主要的方式包括：一是利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界；二是在共同参与的领域；三是根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动；四是建立一定的决策程序。2.3公共组织的过程与行为2.3.2组织冲突与协调3．组织合作模型组织合作模型的主要特征包括：实行小团体控制；发展具有高参与性质的组织文化；竞争以时间为基础，是效率的竞争；成立自我管理团队；等等。组织合作模型可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费，增强组织成员的团结，避免因激烈冲突引起的对组织问题判断力的减退，消除不主动承担责任反而积极寻找替罪羊的失败者效应，增进组织间协调，提高组织的创新能力和适应性。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.3公共组织的过程与行为2.3.3个体行为与组织行为公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．X理论与Y理论根据人的本性的假定，人们倾向于采取两种不同的组织管理方式。第一类假定称为X理论。X理论的假定：第一，人一般生来厌恶工作；第二，对大多数人必须动用惩罚措施进行强迫、控制、指挥与威胁；第三，人一般愿意受人指挥，希望逃避责任。另一类假定称作Y理论。Y理论假定：第一，一般人并非天生不喜欢工作；第二，外界的控制与惩罚并非导致向组织目标努力的唯一手段；第三，对任务所做出的承诺和完成任务后所得到的回报成正比；第四，逃避责任、丧失进取心、强调安全感通常是后天经验的结果；第五，在多数情况下，解决组织问题需要员工相对较高水平的想象力、发明和创造能力；第六，在现代工业生活条件下，一般人的智力潜能只是部分得到了利用。2.3公共组织的过程与行为2.3.3个体行为与组织行为