公共行政学史 课件 第3章 基石：政治行政二分、科层制与科学管理；第4章 初创：公共行政学的产生

公共管理创新系列教材

公共行政学史

何艳玲

著

公共行政学史第3章基石：政治行政二分、科层制与科学管理

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公共管理创新系列教材本章导言

要理解公共行政学特别是美国公共行政学的发展逻辑，必须准确理解政党分肥制。在政党分肥制下，公务员任用确实打破了以往精英和上流阶级垄断的局面，但公务员任免和选举政治的捆绑却又使公务员陷入了选举政治的恶斗之中。在进步主义运动的推动下，探索能够高效整合社会和经济活动的政府管理结构成为公共行政学的重要议题，由此逐渐形成了传统公共行政理论的基本范式，包括：将行政从政治领域中分离出来，构建科层制组织和采纳“科学效率”管理方式，改革文官制度，等等。

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公共管理创新系列教材公共行政的倡导者希望通过专业化手段提高公务员的素质和行政能力，并通过与政治分离，使公共行政摆脱政治恶斗，成为执行公民意志的专门部门。

准确理解政党分肥制（spoilsystem）是深刻理解公共行政学特别是美国公共行政学发展不可缺少的一步。对政党分肥制的理解不能超脱于其所处时代，只有认识到其产生的缘由、针对的问题以及背后的理论依据，才能真正认识到从建立政党分肥制到取消政党分肥制的系列改革背后所蕴含的公共行政范式变化，在此基础上，才可能理解传统公共行政学的指向和基本精神。

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公共管理创新系列教材本章重点政党分肥制1政治行政二分2韦伯的科层制34泰勒的科学管理思想

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公共管理创新系列教材3.1政党分肥制

在美国建国之初，尤其是在华盛顿时代，公务员的工作被视为只属于出身好并受过良好教育的上流阶级所有。在这一观点的影响下，美国公共行政特别是公务员任免出现了强烈的贵族化倾向，公务员岗位被特定阶级和小团体垄断。

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安德鲁·杰克逊（AndrewJackson）总统严厉批评了公务员贵族化模式和小圈子垄断公务员岗位的情况，认为这样的公务员任免制度在根本上违反了民主精神。在这样的观念的影响下，政党赞助制（patronsystem），也就是后来所谓的政党分肥制，在杰克逊总统任期内被广泛采纳，并被后续的共和党政府固化下来。在某种程度上，杰克逊的改革打破了上流社会垄断政府岗位的情况，并为公务员岗位带来了高度流动性。

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体制出现的问题

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公共管理创新系列教材010203公务员变成了没有安全感的工作公务员任命与选举挂钩并没有如预期中那样改善公务员道德水平原本设想中捍卫民主价值的赞助制变成了实际上的政党分肥制

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公共管理创新系列教材3.2政治行政二分

政治与行政的区分，确实是公共行政学成为独立学科的开始。因为，这意味着大家开始意识到选举出身的政务官和执行日常行政事务的事务官之间的不同，政党分肥制初期朴素的选举至上观念也得以改变。研究者们开始真正从公务员工作的实际和特殊性的角度去思考和分析公共行政，而不再囿于那种认为只要把官员任免和选举结合起来就能保证政府良好运作的传统想法。这成为日后公共行政学确立和发展的重要基础。

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公共管理创新系列教材3.2.1威尔逊对行政独立的强调

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公共管理创新系列教材任何一门实践科学，只有在人们有需要的时候才会去研究它，而公共行政学产生的背景正在于此，即“在现今的政治实践中，与宪法的制定相比，宪法的实施越来越困难”。

行政及行政研究的重要性公共行政是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行、政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历政治行政分离由于害怕我的研究结果会导致出现一个盛气凌人、狭隘的官僚主义，我最想坚持的原则是，美国政府的政府行政者必须时刻保持对民意的灵敏性独立行政研究的开展

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公共管理创新系列教材3.2.2古德诺的政治行政关系观

古德诺的主要著作有《比较行政法》《政治与行政:对政府的研究》《合众国的行政法原则》《社会改革与宪法》《宪法政府的原则》。政治的任务体现在对国家意志的表达……而行政，在另一方面，是执行国家意志；

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公共管理创新系列教材政治与行政如何协调也是古德诺有关政治行政关系的研究重点。古德诺将政治与行政进行划分，表明他认同在政府部门内部的确存在这两种功能的区别，但更重要的是，他试图为政府的运作提供新的思路，以改善传统的按照“立法、行政、司法”进行的部门划分。

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公共管理创新系列教材3.2.3政治行政二分思想的影响

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公共管理创新系列教材历史影响政治行政二分之所以成为公共行政学基石，并不完全取决于其在美国行政改革史上策略性的选择与角色，更在于其所建立的基于功能主义的系统分析方法为此后的公共行政研究者所继承。在威尔逊、古德诺之后，细分政府内部不同的功能和公务员扮演的不同角色成为非常重要的公共行政研究路径。不管是威尔逊还是古德诺，都强调政治与行政的划分是功能划分，并不是要依据这个标准进行部门区分，更不是要据此进行部门设置。“作为一个理论问题，政治行政二分不久便寿终正寝（尽管或许更准确地说应该是从未存活过）……（但其）作为一个实用性问题继续存在于公共行政的建制性定义之中”

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公共管理创新系列教材3.3.1科层制的提出3.3韦伯的科层制

马克斯·韦伯（1864—1920），德国政治经济学家、社会学家，被公认为现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一。韦伯最初在柏林洪堡大学开始教职生涯，并陆续于维也纳大学、慕尼黑大学等任教。韦伯将国家定义为一个“拥有合法使用暴力的垄断地位”的实体。

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韦伯对科层制的关注源于其对社会理性化进程的理解，科层制的设计所隐含的是韦伯对现代社会理性化趋势的觉察，科层制的扩张过程其实也是现代化理性思维扩张的过程。正如法国思想家阿隆（RaymondAron）所说，在西方社会理性文化历史进程中，科层制体现了超越以前所有文明的重大技术进步，是一切现代社会的特征，也是所有制度的一个重要组成部分。

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公共管理创新系列教材3.3.1科层制的提出

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公共管理创新系列教材科层制的合法性基础科层制的实践在韦伯给它一个名称以前就已存在，韦伯所做的是对其赋予完整的逻辑解释。在韦伯看来，资本主义企业遵守的是合理的经济行为，现代国家机关遵守的是合理的管理行为，总之二者遵守的都是有目的的理性行为科层制的理性化特征从前面的论述可以看出，科层制与早期模式主要的差别在于，运用以规则为基础的非人格化行政取代人格化的行政

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公共管理创新系列教材3.3.2文官制度

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公共管理创新系列教材制度法案现代文官制度，是在反对官吏恩赐制的过程中逐步形成的，是新兴资产阶级与贵族争夺统治权的胜利，是吸取政党分肥制教训，为了稳定政局和保持政策执行连续性，在政治实践中逐渐摸索而形成和发展起来的。《彭德尔顿文官改革法案》主要包括：第一，文官必须通过竞争考试，择优录用；第二，文官不得因为政党关系等政治原因被免职，也不得强迫文官参加政治活动或提供政治捐款；第三，文官在政治上要保持“中立”。

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如果说政治行政二分、科层制提供了应对政党分肥制的制度安排及组织架构，那么科学管理则提供了这一制度和组织得以有效运作的必要技术。泰勒被称为“科学管理之父”，他的著作《科学管理原理》扬起了科学管理的旗帜。3.4泰勒的科学管理思想

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公共管理创新系列教材中心

最优法第一是标准化的工作，也就是探寻“一种最佳工作方式”；第二是“实行广泛而严密的控制，为维持所有这些标准提供保证”。效率至上泰勒认为，提高生产效率，不但会降低成本和增加利润，也能增加工人收入。

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公共管理创新系列教材本章小结

毫无疑问，政治行政二分、科层制、文官制度、科学管理等思想至少在历史上曾经成为公共行政的强心剂。这些理论第一次指出了一条新路径，使公务员不再处于贵族化或政党分肥制的两难之中。专门的管理知识让公务员以行政专家的姿态超然于政治恶斗之外，又让普通人有了通过学习考试获得公务员职务的可能。

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公共管理创新系列教材产生于美国的公共行政学从一开始就带着极强的问题指向，除了韦伯的科层制更多是理论推演外，不论是政治行政、科学管理，抑或是各种行政原则的提出，都得益于美国政治实践的推动。作为一种政治回应，泰勒等人的管理思想是顺应行政地位的凸显和独立而出现的，他们的目的，是为具体的行政事务寻求到一种最佳的方法，去实现组织目标。对于庞大复杂的公共行政领域来说，传统公共行政学是不完整的，其实用主义也让它难以面对迅速变动的公共行政事务，它对公共行政世界的解释也越发乏力。很快，赫伯特·西蒙、罗伯特·达尔、德怀特·沃尔多等人展开了对传统公共行政学的批判。公共行政学的发展进入了一个新阶段。

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公共管理创新系列教材推荐阅读GOODNOWFJ.Politicsandadministration:astudyingovernment，TransactionPublishers，1967.HOOGENBOOMA.Thependletonactandthecivilservice.Americanhistoricalreview，1959，64(2):301318.LYNNJrLE.Themythofthebureaucraticparadigm:whattraditionalpublicadministrationreallystoodfor.Publicadministrationreview，2001，61(2).

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公共管理创新系列教材NORTHCOTESH，TREVELYANTE.Reportontheorganisationofthepermanentcivilservice，1854.WILSONW.Thestudyofadministration.Politicalsciencequarterly，1887，2(2).WOODRUFFCR.Anewmunicipalprogram.DAppletonandCompany，1919.古德诺.政治与行政.北京：华夏出版社，1987.马克斯·韦伯．经济与社会：上卷．北京：商务印书馆，1997．马克斯·韦伯．经济与社会：下卷．北京：商务印书馆，1997．泰勒.科学管理原理.北京：中国社会科学出版社，1984.

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公共行政学史第4章初创：公共行政学的产生

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公共管理创新系列教材本章导言

基于学科专门化的需要，公共行政学开始了对提高行政效率的研究，在此过程中大量借鉴了管理学的研究方法和思想传统。公共部门被视为一种人、财、物的组织模式，因此适用于组织的研究方法和研究路径也被认为可以适用于提高政府行政效率与效能。在此背景下，怀特、威洛比、古立克、福莱特、巴纳德等人的公共行政理论构成了公共行政学发展的正统时期，公共行政学发展进入鼎盛时期。

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公共管理创新系列教材可以说在这一阶段，传统公共行政学完成了建构学科的研究范围、研究体系、研究目标和研究方法的任务。从公共行政实践来看，公共行政学在变动的社会经济环境中也施展出了巨大能量。要理解初创时期的公共行政学，也就是传统公共行政理论，必须理解传统公共行政理论的成因，以及它所面对的社会问题和社会环境。由此，我们才能理解为何沃尔多认为传统公共行政理论是一场政治运动的结果，而非对科学的奠基。

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公共管理创新系列教材本章重点公共行政理论的产生1传统公共行政理论的整体思路2传统公共行政理论的其他面向34被质疑的传统公共行政理论

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公共管理创新系列教材4.1公共行政理论的产生

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公共管理创新系列教材从教材来看1926年出版的怀特的《公共行政学导论》；1927年出版的威洛比的《公共行政学原理》从专著来看1937年出版的古利克和厄威克所编的《行政科学论文集》学会的成立1939年12月，美国公共行政学会在美国政治学会年会上成立学科的建立1970年，全美公共行政与公共事务学院联合会

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公共管理创新系列教材4.2

传统公共行政理论的整体思路

传统公共行政理论者一方面希望将政府部门从选举政治中解放出来，让政府承担更多职能，另一方面又强调用企业式的方式来进行管理，以高效行政挽救民主体制。在传统公共行政理论所处时代，企业式的管理模式并不象征着反对科层制、扁平化管理和企业家精神，反而象征着理性科层制、集权和内部管理纪律，与之相对的是打着民主旗号的碎片化、官员独断与行政混乱。这是传统时期公共行政学与后续管理主义的显著区别。

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要提高政府效率就必须达成三个条件：第一，行政要脱离政治的不确定性，尤其是必须应对杰弗逊式的分权民主；第二，效率至上，其中包括采用企业管理技术，并总结出高效率的原则，作为公共行政学知识；第三，拓展政府部门，形成一个系统性的整体管理系统，打破美国传统的碎片化政府结构。而对于这些条件的强调，则进一步衍生出了传统公共行政理论的理论路径。

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公共管理创新系列教材4.2.1行政对政治不确定性的规避

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公共管理创新系列教材010203基于与美国改革政党分肥制度、建立文官制度等一系列改革的历史联系，传统公共行政理论对杰弗逊式民主主义与现实中的政府行政低效持有先天警惕传统公共行政理论也对公民参与乃至公民政治运动对政府行政的影响保持高度警惕，因为这有悖于稳定的科层制能达到高效的观念传统公共行政理论致力于追求结构化、制度化来消除不确定性，也即通过建立适当的正式组织和对行政人员施加合理的限制来提高效率

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不像后来者往往将效率包装成事实或者客观中立的指标，传统公共行政理论大方坦承效率是政府部门的最高价值。正如怀特认为的那样，“公共行政的目标是最高效地利用公务员和政府雇员所掌握的资源”。

4.2.2效率至上的价值观

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公共管理创新系列教材观点

传统公共行政理论者相信效率是可以通过总结经验、提炼原则而得到的。只有高效行政才是挽救民主价值的根本条件，而低效行政则会在现实中葬送看似美好的民主价值。

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公共管理创新系列教材4.2.3扩大政府部门

传统公共行政理论提出，政府部门应该扩大。如古利克所说，“在变化的时代，政府必须强化那些进行政府行政的部门，也就是进行协调、计划、人事管理、财务控制和调研的部门。这些部门是组织的大脑和意志。

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这其中的逻辑是，既然在私人部门中，企业老板不可能仅靠自己的决策和生产就能运转一个企业，而是需要一系列的协调、计划、人事、财务等行政部门来维系企业的运作，那么，政府作为一个组织，也就不可能仅凭政治程序，不需要相应的行政部门就能进行有效的政府行政。因此，政府也需要像企业那样扩展自己的行政部门。这种企业有诸多行政部门则政府也应该有相应行政部门的观点，在传统公共行政理论者中并不少见，威洛比就把立法者比作企业中的理事会。

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公共管理创新系列教材4.3传统公共行政理论的其他面向

作为公共行政学最为如日中天的一段时期，传统公共行政时期并不是仅关注组织结构这一单一面向。在尝试提高组织效率和认识组织内人际互动的过程中，传统公共行政学也关注其他面向。特别是，从总结日常管理实践出发，传统公共行政理论意识到许多对工人进行管理的社会因素。

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公共管理创新系列教材4.3传统公共行政理论的其他面向

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公共管理创新系列教材4.3.14.3.2政府行政过程中的人及其对环境的动态适应作为传统时期的公共行政学者，美国社会心理学家玛丽·福莱特也关注到了如何改进组织才能提高效率，但她还关注到另一个面向，即如何理解组织中的个人和群体的行为动机和欲望，以及组织该如何控制成员。行政组织理论传统公共行政时期的另一位管理学家切斯特·巴纳德也非常重视组织理性。与福莱特类似，巴纳德认为组织作为合作体系有赖于个体的积极参与，因此，理解个人动机和满足组织中的个体欲望对于提高效率非常重要。

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正如林恩所描述的，传统公共行政理论一度如日中天，但在下午就死了.这其中的一个重要原因就是传统公共行政理论虽然一直强调科学，但实际上并不科学，也就是，是不科学的“科学管理”。泰勒在国会听证会上对科学进行了解释，认为科学是“某种有分类或有组织的知识”，或者说是“收集存在于工人脑中但没有分类条件的知识，然后将这些知识抽象为规律、规则和公式”。4.4被质疑的传统公共行政理论

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公共管理创新系列教材4.4.1

“不科学”的公共行政学传统公共行政理论经常会告诉你要做什么，例如要统一指挥、要集权、要权责一致、要专业化、要重视下属的意见、要重视非正式组织等，但如何才能真正可重复地、有保证地做到这些，传统公共行政理论往往只能依赖非科学的策略。“不科学”的公共行政学真正探究在什么情况下用什么方式能真正解决问题，或者发现真正的根本性问题，传统公共行政理论只能诉诸因时因地的管理艺术，或者情境下的权衡。

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公共管理创新系列教材4.4.2传统公共行政理论的重要影响

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公共管理创新系列教材010203公共行政学需要与政治分离并以效率为基础而自立的观点影响了后世的管理主义公共行政学的发展传统公共行政理论被后续的不同学派赋予了不同解读，既为后来理论提供了古典依据，也重塑了对传统公共行政理论的理解因为传统公共行政理论并不符合今天对学术严谨性的要求，这反而使得其思想具有弹性

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公共管理创新系列教材本章小结

从传统公共行政理论的产生到传统公共行政理论的原则化的演变，这一时期的公共行政理论不再是强调公共行政学的宏观理论，而是将注意力放在具体事务上。作为一种管理思想，公共行政是随着现代工业的扩张而出现的，以效率为导向的社会运行必然要求重新设计原有的运作模式。作为一种回应，泰勒、法约尔、古利克和厄威克等人的管理思想是顺应公共行政地位的凸显和独立而出现的，他们的目的是为具体行政事务寻求一种最佳的方法，去实现组织目标。

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或许传统公共行政理论是粗糙的或不完整的，在某些方面其结论也许是错误的，但这些在今天看来理所应当的事情在当年无疑都是革命性的变化。正是在此意义上可以说，传统公共行政理论有效回应了公共行政学初创时期所面临的问题。也正是经过这个阶段，公共行政研究得以制度化，公共行政学作为一门学科也逐渐走向成熟。

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