大学科目《公共管理学》课后习题和答案

第一章绪论

1.公共管理与私部门管理有何区别？

公共管理与私部门管理在性质上的差别集中表现在如下方面：（一）公共利益目标与

私人利益目标。公共管理必须以公共利益为目标，私部门管理的目标可以定位于包括管理

者在内的私人利益，公共管理组织和公共管理者不应以自身利益最大化作为自己活动的目

标，而应以实现与社会的存在和发展休戚相关、私人活动又难以增进的公共利益作为自己

义不容辞的责任。（二）垄断强制性与自由竞争性。处理公共利益与私人利益之关系的一

个基本原则是确保公共利益的优先性，而优先性是通过公共权力或政治权威来体现的。

（三）制衡性与自主性。公共管理受较多制衡有其必然性：由于维护和增进公共利益的需

要，公共管理组织获得了合法的垄断性，拥有合法的强制力，同时公共管理过程产生的影

响也是全社会的。（四）多元理性与经济理性。公共管理部门作为增进公共利益的立法者

与执法者，处在基本社会资源分配的中心，公共决策通常是在多元的、甚至冲突的利益与

价值之间进行平衡和做出抉择。（五）政府机制与市场机制。公共管理主要通过政府机制

来实现，私部门管理则主要通过市场机制米完成。政府与市场是现代社会的两个最重要的

资源配置和控制体系。

2.传统行政学在公共管理上存在哪些局限？

用行政学的理论与方法处理当代公共领域的管理事宜时，主要存在着以下局限：（一）

理论框架局限。行政学的理论基础主要是由政治学和管理学两者构成的，行政学以政府管

理作为研究内容，无法独立于政治学,而采取管理学的一般的工具取向又会抹杀公共领域特

有的政治文化价值。（二）管理主体局限。政府或国家行政机构无疑是最重要的公共管理

主体，各种非政府公共组织也是公共管理的重要组织形式。（三）管理理念与手段局限。

现代公共管理是在市场经济条件下的管理，从根本上突破行政学在管理理念和手段上的局

限，成为公共领域管理发展的内在要求。（四）管理对象与目标局限。行政管理学讲管理

对象确定为两类：一类是政府本身，包括人、体制和过程；另一类是属于政府管辖范围的

公共事务。对公共管理而言，只有兼顾内外环境的关系，特别是重视外部环境，以结果或

绩效为管理目标，才能实现有效的管理。

3.如何理解公共管理学产生的社会背景？

具体来讲，公共管理学产生的社会背景包括以下几个方面：一、西方国家摆脱困境的

需要，如政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满，经济衰退和财政压力的加剧，社会问

题与政府不可治理性的增加。二、科技革命和全球化浪潮。科学技术革命是公共管理学产

生和发展的重要推动力量。现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生

了堂大变化，现代通信技术和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求，科技革命将

导致社会治理新形态的出现。全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力。三、政府管

理和民主制度方面的矛盾、以韦伯官僚制思想为肌醇的行政体制难以适应时代的要求，西

方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求

4.公共管理学及其特点是什么？

公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研

究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织

更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

从总体上看，公共管理作为一门学科具有如下重要的特点，（1）公共管理是一个整合性的

概念。（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于

公共部门。（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设

计为核心。（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理,（5）公共管理强调

价值调和与责任。（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。（7）公共管理是一个不同

学科共同参与的研究领域。

当前阶段的公共管理学，具有以下值得注意的特点：鲜明的实践导向性，理论上的包容性,

学科的年经性。

5.公共管理的公共政策途径和企业管理途径是什么？它们在公共管理中的地位如何？

公共政策途径的的公共管理强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政

策的形成与制定密切相关。其特点是，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；重

视非量化合实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；强调与政策分析结合，进行

具有前瞻性的、规范性的理论研究。

企业管理途径的公共管理受管理主体的影响，主张师法企业，以企业管理的方法来提升公

共部门的服务质量。其特征有：偏爱企业管理的原则，对公、私部门的差异不作严格区分;

除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；在研究方法上

也偏爱量化方法。

目前企业管理途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。

6.怎么理解公共管理学与中国社会发展的关系？

（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展

（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社

会转型

第二章公共管理理论与实践的发展

1.试分析公共选择理论对公共管理学的意义

公共选择理论产生于20世纪40年代末，到60年代形成一种学术思潮。公共选择理论认

为，人类社会是由两个市场组成，一个是经济市场，一个是政治市场。它具有三个规定性,

即集体性、规则性、非市场性。公共选择理论对公共管理学的理论启示是多方面的，其中

特别值得注意的是：1）用经济学的方法和假设来研究政治，并建立一种严谨的、有关政府

一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济学的视野和新的研究途径。2）对费本主义民

主政治过程的矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程的操纵性的分析，引

发了公共管理研究对政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端的反思。3）强调规则、

立宪和立宪限制重要性的思想，有关改善政治首先要改革规则。市场失灵的根源在于现行

法律-政治规则失灵的分析，也使得公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究。

2.试分析政府失败论对我国政府管理的启迪

所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的

满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效

率降低，政府的活动达不到预期的目的的这样一些情况。“政府失败论''对我国政府管理的

启迪作用具体表现在：1）对于西方市场经济条件下政府干预行为的局限性以及由此带来的

种种弊端的深刻分析，揭示了西方代议制民主制度的某些内在缺陷，尤其是指出了现有的

各种投票制度或表决方式的弊端、利益集团的影响力、政治家和官僚的利己主义等因素的

存在如何造成公共决策的失误、公共物品提供的低效以及政府扩张和寻租等政府失败现象。

2）对政府失败的分析，克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上所存在的偏差，即

注重市场缺陷研究，而忽视非市场缺陷或政府失败研究的倾向，在“市场失灵论”之外，补

充上对称的“非市场失败论”，这无疑是社会科学研究上的一种突破，填补了政府行为缺陷

研究的空白03）提供了方法论的启示，从经济学的角度看，由于公共选择理论及其政府失

败论把政治、制度的因素看作经济过程的内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分

析的框架之中，这就克服了传统经济学把国家、政府或政治因素当作经济过程的一个外生

变量而排斥在经济学体系之外的缺陷，较好地反映了当代社会中政治与经济的密切关系，

特别是政治对经济的巨大影响以及政治过程与经济过程相互交织的现实。

第三章公共管理的主体

1.什么是公共组织？它与非公共组织有何区别？

公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的

授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。

公共组织与非公共组织在基本目的、运行方式、管理方法等很多方面都有着原则性的区别。

一，活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相

关利益者而服务，而不是为全社会服务。公共组织则是以实现公共利益为目标，负责向社

会公众提供公共服务、供给公共产品，目的是促进整个社会经济、政治、文化、教育、科

技、卫生、体育等各项事业的全面发展。二，为社会所提供的服务不同。非公共组织以从

事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货

币才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。三，管理对象不同。非公共

组织只能以本组织成员为管理对象，而公共组织的管辖范围可以是整个社会，以全社会的

公共事务为管理对象。四，活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，

以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契

约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，法律是国家权力的象征，依法管理

是公共组织的重要特点。

2.公共组织的纵向结构和横向结构的基本特点是什么？

公共组织的纵向结构特点是；最高层次的公共组织为决策层，是一个开放的、面向社

会的公共组织，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，负责本

机关人、财、物总的分配及其策略，以尽最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成

本部门的工作目标。中层公共组织为协调指挥层，是一个半封闭班开放系统，负责执行本

部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对

象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。

基层公共组织为技术操作层，是封闭型的，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中

层公共组织的协调、指挥下，负责具体的带技术操作性的工作。

公共组织的横向结构特点是，可以按业务性质分工、按管理程序分工、按管理对象分工、

按地区分工。

3.公共组织的主要类型有哪些？

公共组织包括政府和非政府的非营利公共组织。政府的主要类型有三种，即总统制政

府、内阁制政府、委员会制政府.非政府公共组织的主要类型有：宗教性组织、社会性组

织、文化性组织、学术性组织、保护性组织、政治性组织、慈善性组织、社会运动组织。

4.公共管理中的领导者应该具备哪些素质？

优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、

良好的心理品质和健康的身体素质。思想品德素质主要包括：廉洁奉公、秉公行政、忠于

职守、联系群众、善于团结。文亿知识素质包括：社会科学和自然科学的基础知识；公共

管理、领导科学与国民经济管理方面的知识；与本职能工作相关的业务知识；丰富的生活

和工作经验知识。领导能力素质包括：认识能力、组织管理能力、创新能力、表述能力、

快速应变能力。心理素质主要有：热情、冷静、灵活、坚定、自信、自制、勇敢、谨慎、

有胆识、有魄力、公平正直、光明磊落、豁达大度、严己宽人、务实朴质、谦虚自尊、举

止文明、严肃活泼、乐观热忱。身体素质体现为身体的健康、生命力的旺盛和精力的充沛。

5.公共组织变革的主要动因和内容是什么？

引起公共组织变革的外部因素可以概括为如下几个方面：

•）经济体制的转轨推动公共组织的变革

二）政治制度的更迭导致公共组织的变革

三）社会发展程度促进或制约公共组织的变革

四）国际环境的重大变化影响公共组织的变革

公共组织变革的主要内容：

一）公共组织职能的变革61）从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，

逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。2）从职能作用的性

质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。3）

从职能的分化程度来看，公共组织的职能由原来混淆不清向高度分化转变。4）从职能行使

方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经

济手段为主。

二）公共组织结构的变革。1）在横向结构上，从公共管理的过程来看，向重咨询、信息、

监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡；从公共管理的作用领域来看，由微观管理

部门为主转向以宏观管理部门为主。2）在纵向结构上，有从集权式、尖塔式的结构形式向

着分权式、扁平型的结构形式发展趋势。

三）公共组织权力关系的变革。1）公共组织向社会组织还权。2）横向分权。3）在纵向权

力分配上，有着集权与分权相互融合的趋势。

第四章公共管理职能

1.如何理解公共管理职能的基本内涵？

公共管理职能是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所

承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。一）公共管理职能的实施者是整个公共管

理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。"）公共管理职能得以实施

的依据，是国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织以某种特定权力或者权威，使其职

能得以实施。三）公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共物品与公共服务进行

管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障

等。四）公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。五）公共管理职能

是一个独立、完整、动态的体系。

2.公共管理职能的程序性职能构成有哪些？任务性职能构成有哪些？

公共管理的程序性职能由决策、组织、领导、控制构成。决策分为目标性决策和执行

性决策，目标性决策是非程序性的，比较复杂，难度较大；而执行性决策是程序性的，操

作性的，难度相对较小。组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内

容。领导职能又包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。控制分为宏观控制和微观

控制，包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。

公共管理的任务性职能由经济职能、政治职能、社会职能和文化职能构成。经济方面主要

有宏观管理职能和微观管理职能。政治方面主要有民主建设、社会治安和国家安全、社会

方面有提供社会保障，促进公正的收入分配，环境保护。文化方面要加强思想政治工作，

大力发展教育、科学、广播电视、卫生、体育等各项文化事业，促进精神文明的进步和发

展6

3.试分析资本主义不同发展阶段公共管理职能的形成背景，并说明其各自特点。

一）自由放任主义时期，资本主义发展史上的成长阶段，此阶段自由市场经济取代了自然

经济，市场自由竞争。这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：①政治职能仍然

占据中心地位。②奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序

的“守夜人''角色。③相对于传统国家，自由主义政府已经意识到，出于对整体利益的

考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。

二）国家干预主义，资本主义进入垄断主义时期，在这一历史阶段，西方各国政府对其公

共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：①政府权能体系迅

猛扩张，行政国家取代守夜警察成为各国政府职能体系发展的主流趋势。②各国公共

部门政治职能总体上进一步得到加强。③在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积

极干预的职能模式。

三）新古典主义时期，这一阶段西方各国普遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政

赤字与高失业率为特征的社会与经济发展“滞胀，，现象6其管理职能体系特点是：①政

治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能得到进

一步加强。②经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占的地位越来越重要，

甚至成为核心政府职能。③公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋

势相并存。

4.我国传统公共管理职能体系有何特征？在新的历史时期其发展趋势如何？

我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，其特征

是：⑴以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。⑵经济管理职能方面，由于实行高

度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。⑶社工、文化等管理职能

也基本由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。⑷在公共管理职能的运行方面，传统公共管

理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推

行各项公共管理职能。

在新的历史时期，公共管理体系的重心及其基本构成都有相应的调整与转变。公共管理职

能体系的具体构成正呈现出以下发展趋势：①国内统治职能日益次要化，地位相对弱化。

②宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占主导性地位。③教、科、文等发展职

能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制。④对外

交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外

交功能。⑤国家防卫职能也将适当加强。

5.试分析市场经济体制下公共管理职能体系的确定依据、构成及其可能范围。

市场经济本身存在的弊端和缺陷，是公共管理部门，主要是政府对经济进行间接干预

与宏观调控的根本原因。具体有：市场不能消除垄断和非公平竞争：市场不能解决外部性

问题；市场无法满足社会对公共产品的需求；市场不能解决社会福利和收入分配的公平化

问题；市场不能确定和控制宏观经济总量平衡。

市场经济中公共管理职能体系的构成：㈠限制垄断和促进竞争。㈡界定和维护财产权，克

服外部性。㈢提供公共物品。㈣保隙收入分配的公正化。㈤调控宏观经济。

其可能范围

第五章公共管理的过程

1.何谓公共政策？公共政策的基本性质是什么？

公共政策是公共组织管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。

公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目的，

经过政治活动或协调所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。

公共政策的基本性质：㈠公共政策的利益倾向性，即公共政策是在满足具有统治地位利益

集团要求的前提下追求社会利益最大化的，带有明显的利益倾向性。㈡公共政策的目标导

向性，公共政策主要体现了优势利益集团价值取向。㈢公共政策的合法性与强制性。㈣

公共政策的稳定性与时效性。㈤公共政策的多样性与多效性。

2.公共问题与社会问题之间有什么联系与区别？公共问题是怎样转化为公共政策问题的？

社会问题是指由社会的现实状态与社会公众的期望之间的差距弓起的矛盾与冲突，具

有广泛性与持续性的特征6并不是所有的社会问题都会转化为公共问题，只有那些有广泛

影响，且影响程度较大，人们必须认真对待的问题，才可能成为公共问题。社会问题既包

括私人问题，也包括公共问题，公共问题是包含于社会问题之中、与私人问题相对应的特

殊范畴。公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性，与公共

利益密切相关的那些公共性社会问题。公共性是公共问题与社会问题相区别的最本质、最

为内在的特性。

公共问题只有当通过个体或团体的行动向政府有关部门提出，而且该公共问题又属于该部

门的管理权限范围内，政府又尝试采取干预的手段去解决时，才有可能列入政府议程。这

个被列入政府议程的公共问题就成为了公共政策问题。

3.权力与领导之间是怎样的一种关系？根据权力的来源或基础可将其划分为哪几类？

权力与领导这两个概念密切村关。权力是描述人与人之间影响能力的概念，领导是领

导者在各种环境中系统地影响组织成员行为以达到组织目标的过程，也就是说，领导是与

组织成员之间相互影响关系的确立过程。为了达到组织目标，领导者将权力作为实现目标

的手段，因此，领导过程中影响他人的基础是权力，即权力是领导影响力的来源。

权力与领导的差别体现在三个方面：①目标的相容性差异.在权力相互影响的双方中，并不

要求双方的目标一致，而只需要依赖性;领导则要求领导者与被领导者双方的目标有相当的

一致性.②作用的方向性差异.领导的影响过程侧重于向下属施加影响，而较少有横向和向

上的影响.•③侧重点的差异.领导的研究重点在于领导方式,而权力的研究重点在于权力

的获取方式.

根据权力的来源或基础可分为强制权、奖酬权、合法权、参考权、专家权。

4.为什么说激励与控制是公共管理的有效手段？

激励与控制都是公共管理活动的手段，激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的

绩效最大化：控制则是监督公共管理活动和纠正偏差。两者在公共管理中是相辅相成、互

为补充的有效手段。无论是物质的还是精神的激励方式都是公共组织成员的一种需要，它

可以推动公共管理者的内在潜力的充分发挥，而且使公共组织更容易实现H标。一个有效

地控制系统可以保证各项行动完成的方向是朝着公共组织的目标发展的，控制系统越完善,

则公共管理实现组织目标的可能性就越大。

5.公共管理控制过程包含哪些内容？如何理解“衡量绩效就是对公共管理过程的控制”？

衡量绩效是对中间结果还是对最后结果的衡量？

公共管理的控制过程主要有三个环节：⑴确定标准。包括时间标准、公共产品或服务

的品质标准、行为标准、绩效标准。⑵衡量绩效。⑶采取管理行动。一般可能采取的行

动方案有修订评价标准、纠正行动、维持原状。

衡量公共组织的绩效有两类工作要做，首先是收集有关公共组织绩效的信息，并对公共组

织的效果与评价标准作比较，较准确地描述公共组织的工作状况。其次是对公共组织的工

作状况进行分析、比较并作出评优结论。这里所指的是公共组织阶段性结果的衡量，因此,

衡量绩效的行为是对公共管理过程的控制。

第六章公共管理的绩效

1.什么是绩效？什么是公共部门的绩效管理?

绩效是效率和效能的总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能是将实际

成果与原定的预期成果进行比较。

公共部门的绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的

全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。包括绩效指标化、绩效监控和绩效

评估三个最基本的功能活动。

2.公共部门的绩效管理有何作用？

公共部门绩效管理的重要性主要体现在以下几个方面：⑴使公共管理的责任落到实处。

⑵能较好地满足服务对象的不同要求。⑶体现了公共管理的结果导向的精神。⑷满足了评

估组织绩效和个人绩效的双.重要求。

3.试述衡量公共部门绩效的“4E”尺度，以及公共部门绩效评估的标准、方法和指标。

公共部门绩效评估指标的四要素，即“4E”尺度，反映了公共部门绩效的价值取向。

I.经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或

服务.H.效率是指投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经

常以货币的方式体现。可分为生产效率和配置效率两类。IH.效能只公共服务符合政策目标

的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。可分为现状的改变程度和行为的改变幅

度两类。IV.公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于接受服务的团体或个人能否

都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到了更多的照顾。

公共部门绩效评估的标准主要体现在四个方面：(1)数量标准。包括决策层、中间管理层和

操作层的活动在数量方面的各种规定性。⑵质量标准。包括决策层、中间管理层和操作层

的活动在质量方面的各种规定性。⑶时效标准。时效是绩效的重要组成部分，时效标准包

括强调速度标准和强调时限的标准。(4)费用标准°包括两个尺度，一是劳动时间尺度，通

常以工作小时或工作量来计算；二是物力和财力消耗尺度，通常以货币为计量单位。

公共部门绩效评估主要有四种方法：⑴职能测定法。⑵费用测定法。⑶标准比较法。⑷要

素分析法。

公共部门绩效评估指标可以分为四个方面：业绩、效率、效能和管理成本。其中业绩指标

主要包括政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量，政府管理目标的实现情况，政

策制定水平与实施效果，政府管理效益和政府管理社会效果。效率指标的测量可以从数量、

质量、时效、费用、能力的发挥水平、系统要素和系统整体的运行情况等方面的指标来测

量。效能可分为社会效能与群体效能两类，可以从行为合理化水平和政府机关效能两方面

对公共部门的效能进行考核。管理成本包括公共部门占用的人力、物力和财力，公共部门

支出和国债。

4.影响公共部门绩效的有哪些因素？公共部门的绩效管理存在哪些困难？

影响公共部门绩效的外部因素有：政治因素、经济因素、社会因素、科学技术因素;

内部因素包括组织因素和人员因素。

公共部门绩效管理存在的困难具体表现在以下几个方面；

⑴绩效管理的一个重要前提是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。

但公共部门则面临着如何将公共服务量化的问题，要精确算出投入产出比并不容易，大多

数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。

⑵功能相同的公共组织有地区性的差异、规模大小的不同，而以同样的绩效指标来衡量其

绩效并进行比较并不公平；各个分支机构的绩效能否加总构成中央机构的绩效，不仅在技

术上有困难，在实践上也令人怀疑。

⑶绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重

要绩效。因此，负责制定绩效指标的人是否具有这样的能力非常重要。

(4)绩效管理的结果有赖于可靠的信息、。在制定绩效指标时，上下级机构难免会在指标的数

量、范围、权重等方面发生争议°如果所收集的信息错误、不够全面，就无法真正反映机

关的实际绩效。

⑸公共管理价值取向的多元性，利益机构的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位

和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议性和主观性也阻碍着公共部门有效

地实施绩效管理。

5.什么是目标管理？目标管理包括哪些过程？

目标管理是由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，

建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。

目标管理的过程包括：

㈠设定组织目标。在组织目标的设定过程中，关键要注意如下几点，⑴透彻地分析判断组

织所拥有的资源实力、可调动资源的多寡、组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自

己有无核心专长。⑵透彻地分析组织外部环境以及构成这些环境的因素的未来变化。⑶组

织目标一旦设定就成了组织计划工作的前提或依据，也成了组织未来成果的标志°

㈡目标的具体化。具体来说，⑴将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个

组织成员。这是一个自上而下的过程。⑵组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均

可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，

最终提出自己的目标。这是一个自下而上的过程。⑶组织将自上而下的目标与下达目标比

较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正，再次上

报。这样使接受日标的每个层次、每个部门和每个组织成员可以有明确的工作努力方向，

有明确的责任和行为激励。

㈢目标完成检查与业绩考评。H标管理的核心思想就是把H标分解下达后成为组织内每个

层次、福个部门和每个单位的工作业绩的衡量标准。因此，目标管理全过程的最后一个重

要工作就是根据初期下达的目标对各方工作和业绩进行检查利考评。

6.目标管理有何优缺点？在公共部门运用有何局限？

目标管理的优点至少有五个方面；激励明显、管理有效、任务明确、控制有力、自行

管理。

目标管理的局限主要表现在；⑴容易注重短期目标。⑵设置目标存在困难。⑶难以权变。

目标管理在公共部门应用的限制具体表现在如下四个方面：⑴目标管理在封闭体系的组织

中较易实施，在变动而且难以预测的环境中则不易使用，因为此时目标往往难以设定。⑵

目标管理存在信任问题。⑶公共部门的目标往往比较迷糊，不易量化，其结果也不容易衡

量。同时，公共目标的制定过程并非是一个理性选择的过程，而是一个政治过程。往往充

满了多元目标的冲突。⑷目标管理的实施通常以一年或少于一年为周期，这种强调短期目

标的管理，容易忽略组织长期目标发展的规划。

第七章公共管理的责任与监控

L何谓公共权力？为什么说公共权力运行方式是随社会形态及公共组织的演进而不断变化

的？

公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。公共权力与公共组织

的产生和发展紧密联系在一起，不同的社会形态下，公共组织拥有和运用权力的方式不同,

且对其他组织或个体的影响力也利差较大，因此，公共权力的运行方式是随社会形态及公

共组织的演进而不断变化的。

2.公共权力的内涵是什么？与一般权力相比，公共权力具有哪些特性？

公共权力的内涵可归纳为四点：⑴公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公

共管理者。⑵公共管理者获得的权力是由全体社会成员授予的合法权，不同层级的公共组

织或同一公共组织内部的不同层级的公共管理者获得的权力，是由上向下逐级授权的权力

分配方式形成的权力体系。⑶公共权力的最终作用对象是公共事务。⑷公共权力的目标是

谋取公共利益。

公共权力与一般权力相比具有特性：社会性、政治性、工具性、独立性、多元性。

3.何谓责任、主观责任和客观责任？

责任的概念包含两方面的涵义；主观责任和客观责任。

主观责任指忠诚、良知及认同。主观责任是道德的反映，公共管理者的主观责任则是公共

职业道德的反映，是对责任的感受和信赖。公共责任中的主观责任是公共行政伦理的具体

表现。

客观责任的具体形式有两个方面：职责和应尽的义务。所有的客观责任都包括对某人或某

组织负责，也包括对事务或人的管理利实现某一目标负责。

4.公共责任的概念以及公共责任的性质是什么？

公共责任是指公共组织的管理者所承担的责任。公共责任的性质可归纳为；①公共责

任是一种任务。②公共责任是一种义务。③公共责任是监控与约束的条件。

5.如何理解公共权力的监控与公共责任的落实的关系？

公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现。监控不仅可以监督和约束公共权

力的行使过程，而且是评价公共权力作用的效果、落实公共责任的一种有效方式。失去监

控的权力与责任最可能出现的情况是公共权力的不断膨胀和公共责任的不断萎缩，这是人

们偏好权力而厌恶责任的一般表现，因此落实公共责任不能没有监控。

第八章公共管理中的政府角色

1.如何认识政府职能的有限性？

政府职能的有限性具体包括：一是能力限度，即政府是否具备承担某些社会或市场管

理的能力，如果没有能力就最好不要干预；二是效率限度，即在市场机制、社会组织和政

府行政具有相同调节能力的条件下，应当有一个成本收益的比较问题，行政干预应当以效

率最高为限度；三是合法限度，即如果现存的政府行政、社会组织或市场机制在技术上都

有能力，在经济上都能以低成本来满足特定的需求，那么谁能更符合法律与公正的原则就

应由谁来承担。

2,如何规范政府与市场的关系？

正确处理政府与市场两者的关系意义重大，具体来说，规范政府与市场的关系的措施

有如下几个方面。㈠重视发挥市场的功能。从竞争机制看，市场是刺激竞争和优胜劣汰规

律去作用的场所，这能为经济发展和经济效率的提高提供足够的内在动力。㈡正确认识市

场失灵。正确认识市场的失灵，有助于在充分发挥市场职能作用的同时，正确把握政府调

节的范围和力度，合理有效地发挥政府作用，有针对性地矫正、完善、弥补市场的不足与

缺陷，构建市场机制与政府机制互补的二元调节机制。㈢减少政府失灵。具体措施有：⑴

尽快培育和发展市场体系。⑵解决市场分割问题。⑶主动促进国内市场与国际市场接轨。

3.政府与社会应该建立怎样的关系才能彼此良性互动？

要达到政府与社会的良性互动，必须以“小政府，大社会”的模式为指导。按“小政

府”的客观要求改革政府，即转变政府职能，改革政府职能机构，规范政府行为。按“大

社会”的内在要求改革社会，即提高社会自治能力，培育社会中介组织，建立社会对政府

的监督制约机制，建立社会保障体系。

4.评价西方国家政府再造运动的利弊，并探讨对中国有哪些借鉴意义?

西方国家政府再造的特征；①与行政环境变化相适应②着重于政府如何运作③广泛

采用私营部门的管理方式④基于西方国家各级政府尤其是州与地方政府的改革实践⑤重

新探索政府与社会的关系

西方国家政府再造理论给我国政府提出了新的挑战，它要求政府主动打破垄断，引入市场

竞争机制；运用合同承包、奖赏激励等办法，促使承包商提高服务质量；重视公共服务的

目标与效果，而不仅仅是重视计划、拨款与规章。总之，它要求政肝必须高效、精干、廉

价，而不再是低效率的疲惫政府。我国公共服务业的发展亟待摆脱IH体制的束缚，积极探

索新的管理方式。首先，引入市场化管理方法，既应抛弃西方国家的混淆公私经营部门的

差别、完全实行私有化的做法，又应借鉴其成功之处，以推进我国政府改革。其次，引入

市场化管理方法要求政府在投融资方式上放开管制，改变传统的政府直接投资方式，创建

新的投融资制度。再次，引入市场化管理方法还要求政府积极培育社会力量。

第九章公共管理中的非营利组织

1.中国非营利组织有哪些特征？

㈠非营利组织的运行基础是它存在的合法性、它与其他社会组织关系的平等性。

㈡非营利组织的行为特征：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非

宗教性。

㈢非营利组织的交易模式：第一种是由捐赠者出钱，非营利组织接受资助，用以提供服务

与产品；第二种是非营利组织从政府拨款中或从与政府签订的合同中获得资金，以合同为

依据提供公共服务与产品：第三种是一部分资金由服务对象提供，另一部分资金则由拨款、

合同及捐款解决。

㈣非营利组织的税法规制介于企业和政府之间，其捐赠收入、拨款收入一般都享受到税收

优惠，甚至未被纳入征税范围。

㈤非营利组织作为公共物品的提供者可以克服政府垄断机制的内在局限性，但他是乂具有

很多独特的社会职能与政治职能。

因非营利组织主要运用诱导管理方法、参与管理方法，辅之以管理责任方法，很少使用强

制性管理方法。

2.中国政府应如何扶持、推动非营利组织的发展？

促进我国非营利组织发展的措施：㈠鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系。非营

利组织的发展，特别需要建立与政府的协调、合作关系，而不是对抗、冲突关系。具体来

讲应注意以下两点，⑴政府应认识到非营利组织的优势与作用，鼓励促进非营利组织的发

展：⑵非营利组织应注意摆正自己与政府的位置。㈡创造良好的环境，培育非营利组织发

展。非营利组织的发展、成长与政治、经济、社会环境因素关系密切，我们应该积极创造

良好的政治、经济、社会环境，培育非营利组织发展。㈢政府制定扶持非营利组织发展的

相关法律、政策。具体来说，我国非营利组织进一步发展需要在以下方面采取有力的措施,

⑴改革非营利组织的成立制度；⑵取消挂靠制，保证非营利组织具有民间性等特性；⑶建

立完善的行政管制和司法管制制度：⑷建立监督与评估政策。㈣非盈利组织积极加强自身

的建设。应注意以下几点，⑴坚持民主作风、支持社会的多元格局，促进社会自我管理的

改善；⑵提高人员素质、加强经营管理：⑶保持对弱势群体的关怀；⑷加强科学研究。保

持创新能力。

3.非营利组织能发挥哪些积极作用？

非营利组织的基本社会作用有；社会服务功能、社会沟通功能、社会评价功能、社会

裁断功能、社会调节功能、社会协调代理功能、倡导社会文明功能。

非营利组织的基本政治作用有：政府合法性的资源供给者、政府权力的监督者、民主价值

观的培育者、公民参政素质的促进者。

非营利组织的中国转型时期所拥有的独特功能：促进政府职能转变、培育和规范市场、推

动企业经营机制转换、形成自律性的社会秩序。

第十章公共物品管理

1.公共物品有哪些基本特性？判定公共物品应遵循什么步骤？

公共物品的特性：效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性。

判定公共物品的步骤；首先看该产品在消费中是否具有非竞争性，如有竞争性，那么该物

品肯定不是纯粹的公共物品。再进一步分析，若它具有非排他性，则该物品可能是一种需

要限制使用的公共资源。若该物品有非竞争性，且具有非排他性，则该物品必然为公共物

品。若从技术上看，它具有排他性，这是就要进一步分析该产品在排他是成本是否高，如

果排他成本很高，该物品为公共物品；若排他成本较低，则该物品属于排他性但非竞争性

物品。如果该物品具有竞争性，又是排他性，则该物品必为纯粹的私人物品。

2.为什么公共物品应由政府提供？公共物品有效供给实现的标志是什么？

公共物品必须由政府提供的原因来自于公共产品消费的非排他性。实践证明，如果由

私人部门提供公共物品，不可能保障有效的公共物品供给。假如有一私人生产者，像生产

和提供私人物品一样生产公共物品，由于公共物品消费的非排他性，只要这种产品出现以

后，每个人都可以从中受益，而不用支付成本，这样就不会有任何人成为公共物品的购买

者，结果是，要么由私人生产者自己负担全部成本，要么就一点也不生产。每个私人都希

望别人生产、别人付费，自己免费使用，结果就是没人愿意生产，供给为零。所有说，公

共物品不能由私人生产和供给，私人交易市场不能实现公共物品的最优配置。

3.什么是林达尔均衡？什么叫免费搭车者？如何解决搭便车的问题?

4.什么是混合物品？什么是拥挤性的混合物品？什么是价格排他性的公共物品？混合物品

是通过什么途径、怎样供给的？

混合物品是具有排他性与非竞争性的准公共物品，包括拥挤性公共物品和几个排他性

的公共物品两类。拥挤性公共物品是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减

少每个消费者可以从中获得的利益的公共物品或服务。这类物品顾服务的效用虽为整个社

会成员所享受，但在消费上具有一定程度的竞争性。价格排他性的公共物品是指那些效益

可以定价，从而可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。这类物品或服务的特点是；

一方面，它的效用名义上向社会提供，即谁都可以享用：另一方面，它在受益上却可以排

他，即谁花钱谁享受。

混合物品或服务既可以由私人部门通过市场提供，也可以由政府部门利用给予补助的办法

通过市场提供。

5.政府提供公共物品有哪两种基本方式？为什么说政府供给不等于政府直接生产？

政府提供公共物品有两种基本方式，一是政府直接生产，二是政府间接生产。

对于纯公共物品，从理论上讲应该由政府提供，但不是说必须由政府投资生产。准公共物

品的生产需要政府投资，但并不是说必须完全由政府投资，即便是开始阶段是由政府投资

的，经过一段时间的运营后，可以转让给企业经营。

第十一章公共部门战略管理

1.战略管理的特征是什么？它与战略规划、非战略管理、功能管理有什么区别？

战略管理的特征如下：①全面性。战略管理的重点不是某个具体目标，而是组织整体

目标的达成。②长期性。战略管理是长期目标与短期目标的结合，但二者相比较，更为注

重的是组织长期目标的实现。③方向性。战略规划是对于组织未来发展方向和发展蓝图的

构建。④目的性。战略管理不仅可以使组织内部成员了解组织的发展目标和自身所处的位

置，也可以通过明确的组织意图对外宣传，使外界对组织的了解从模糊的感觉变成正确的

认识，有助于为外界提供一条更容易理解组织的途径，从而有助于组织与外部环境的协调

与沟通。⑤统一性。制定统一的战略目标可以通过对众多目标进行枕、调和妥协，达成总体

一致的组织整体战略目标，避免了因为目标模糊和矛盾冲突而造成的资源浪费，可以在统

一的战略目标框架下统一组织的努力。⑥重大性。战略管理的制定与调整不是经常进行的,

只有在遇到外部环境或者组织内被系统状况发生重大变化，组织面临重大问题和挑战时才

会进行。⑦主动性.战略管理的所有步骤都体现着主动性的特点.

战略规划关注的是制定恰当的决策，而战略管理侧重的则是战略结果的产生--市场、新产

品、新技术。战略关注总体目标的制定与实施，战略管理就是集中组织的所有资源来达成

组织战略目标的决策与执行活动，而非战略管理则只涉及总体目标中的部分目标的实现。

战略管理关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施，功能管理则注重内部管理，

偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权°

2.公共部门战略管理产生的背景是什么？

公共部门的战略管理产生于20世纪80年代，具体有：⑴对公共部门的批评和政府角色

的调整。公共部门自身转换角色的要求成为公共部门战略管理产生和迅速发展的最重要的

动力和原因。⑵外部环境部确定性的增加和全球化的影响。全球化的发展趋势对公共部门

的服务水平和创新能力提出了更高的要求，要求公共部门采取更为宏观和长期性的战略，

这也更加增强了公共部门实行战略管理的压力和紧迫感。⑶科技变革与进步为公共部门战

略管理提供了技术平台。⑷企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植

性的增强，这对于公共部门战略管理的产生与发展有巨大的推动作用。

3.战略规划包括哪几个主要步骤？

战略规划的主要步骤：⑴达成初步共识，组成战略管理团队即战略管理小组.⑵构建

组织目标。⑶进行环境分析，即SWOT分析，分析优势、弱点、机会和威胁因素。⑷确立

战略议程。⑸制定备选战略。⑹作出战略抉择。

4.战略控制有哪几种技术方法？它们在公共部门战略管理中的适用性如何/

战略控制的技术方法为：㈠预先控制方法。先确定战略控制的标准，然后编制控制对

象的行为程序，即战略实施计划，再根据预定的程序来实现战略目标。这种控制方式可以

防患于未然，实施需具备较严格的条件，但公共部门战略管理中环境等因素的不确定性太

大，因此该方法对于公共部门的战略管理可以说是不适用的。

㈡反馈控制方法。与预先控制模式相类似，虽然没有防干扰装置，但设有信息反馈系统，

预定的程序在反馈信息的作用下会自动调整。这种控制方法的优点是既能保证目标的实现,

又具有一定的灵活性和适应性，缺点是调节行为发生于事后，可能会造成一些资源的浪费。

由于公共部门在信息的获得上有一定的滞后性和不完全性，使得反馈控制方法具有一定的

现实有效性，在公共部门定期的阶段性的战略控制中也还适用，因此是公共部门战略管理

控制的主要方法。

㈢动态控制方法。控制标准确定后，不预先设计好控制程序，只是紧随目标，随机应变地

决定自己的控制行为。动态控制方法是一种面向未来的控制方法，是最为有效的控制方法,

难度很大但它对战略管理全过程的、动态的、系统的控制使它将成为公共部门战略控制方

法的未来发展方向。

5.公共部门战略管理存在哪些问题？应当如何改进?

公共部门战略管理存在的问题有；描述失实、过程过于呆板、正式的过程与创造性和

革新相违背、引入公共部门时出现一系列问题、责任问题、目标设定的困难、公共部门行

政人员短暂任期造成的问题。

公共部门战略管理应从以下几个方面进行改进：㈠战略管理思维比计划更.重要。㈡重视战

略规划与战略实施间的有效配合。㈢重视战略管理的实施。保证战略管理的持续性比单纯

的制定规划更重要。㈣重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立。㈤重视组织长期

目标的设计。要从更为长远的角度出发，根据组织的历史背景，在市组织发展的未来进行

预测的基础上设计出能反映组织长期发展方向和发展意图的长期目标。

第十二章公共管理的新策略

1.如何理解“企业型政府”的涵义？

企业型政府是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员组成，他们能够运用能够各

种创新策略，使原木僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。企业型

政府是非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求为导向的、具有高

效率与高效能的政府。企业型政府的理念是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争

的刺激力量，使政府更具活力6

2.企业型政府具有哪些基本原则？

企业型政府的基本原则是：㈠起催化作用的政府。掌舵而不是划桨。3属于社区的政

府。授权而不是干预。㈢竞争型的政府。引入竞争机制。㈣任务导向的政府。转变规则。

㈤结果导向的政府。将责任从投入转移至产出或结果。保顾客导向的政府。满足顾客而不

是官僚制度的需求。出企业化的政府。挣钱而不是花钱。（内前瞻性的政府。预防而不是医

治。纣分权化的政府。从等级制到参与和协作。由市场导向的政府。通过市场力量进行变

革。

3.建构企业型政府有哪些重要策略？

企业型政府的设计策略有：⑴起催化作用的政府借助契约外包、特许制、抵用券。以

及税收诱因来实现从划桨到掌舵的转型。⑵属于社区的政府通过财政支援和授权，并提供

有效的意见表达通道，鼓励民众关心并参与公共事务。⑶竞争型政府以竞争的手段在公私

部门寻求多元选择的机会，充分推动公共组织内系统及外系统的竞争机制，来提升生产力

的量及品质，满足公共服务的需求。⑷任务导向型政府既依法行政，又并非事事局限于法

令规章，而是以人民的福祉为依据，飞出大量内部规章制度，并从根本上简化工作及法规,

在法律范畴内，允许行政人员以达到目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法

完成任务。⑸结果导向的政府给个传统的事前审慎、事后草草的通病，强调工作的实际结

果，采用全面质量管理和绩效管理的方法，预算和绩效并重，并在绩效测量的基础上实施