行政学导论（第三版） 课件 第1章绪论;第2章行政环境

第1章绪论1.1行政与行政学概述1.1.1行政的含义与特点行政，即公共行政，也称行政管理、政府管理和公共管理,即以政府为主体的公共组织对公共事务的管理。不同的角度界定行政孟德斯鸠的“三权分立”:行政是与立法和司法并立的三种国家权力之一；政治与行政的分离：公共行政学产生的主要推动力广义的管理：认为一切管理都是行政1.1行政与行政学概述1.1.1行政的含义与特点中国的公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。。政府必须无条件地执行党的方针、路线、政策，党是政策制定者和监督者，政府是执行者。1.1行政与行政学概述1.1.2行政学的含义与特点行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性的学科。1.2行政学的产生和发展1.2.1科学管理时期科学管理时期（19世纪末至20世纪30年代），也称传统的行政学或静态行政学时期，或X理论时期。行政学研究伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》，标志着行政学的诞生伍德罗·威尔逊：行政学研究政府怎样能够适当并成功地进行工作弗兰克·古德诺：政府体制中有两个主要的基本的政府职能，国家意志表达职能（政治）和国家意志执行职能（行政）弗雷德里克·泰勒：从工厂的微观管理研究如何才能提高工作效率亨利·法约尔：从宏观层次研究管理马克斯·韦伯：官僚制组织理论古利克、厄威克：把管理理论系统化···1.2行政学的产生和发展1.2.2行为科学时期行为科学时期（20世纪30—60年代），也有人称为动态行政学时期，或Y理论时期。乔治·埃尔顿·梅奥通过霍桑试验，他提出了社会人理论、非正式组织理论和以人际关系为中心的新的领导方式理论切斯特·巴纳德独立进行研究，提出了社会人理论、非正式组织理论、组织平衡理论和权威接受理论亚伯拉罕·马斯洛提出了著名的人类需求层次理论，认为人的需求有生存需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五个层次1.2行政学的产生和发展1.2.2行为科学时期西蒙用行为科学的方法研究行政，认为应该将价值与事实分开，提出了有限理性的观点；沃尔夫出版了《行政国》，着重研究民主价值、行政哲学和公共行政的发展问题。行为科学时期的行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想，但是其最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。1.2行政学的产生和发展1.2.3新公共行政学时期新公共行政学（20世纪60—70年代）是相对于传统公共行政学而言的。但它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，是为行政学注入政治伦理。弗雷德里克森马诺力黑堡学派沃尔夫1.2行政学的产生和发展1.2.3新公共行政学时期公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。它是继承了汉密尔顿、麦迪逊等在《联邦党人文集》和托克维尔在《论美国的民主》中所倡导的民主行政。新公共行政学向传统行政学理论的基础——政治与行政二分法提出了挑战。1.2行政学的产生和发展1.2.4新公共管理时期新公共管理运动，也叫政府再造等（20世纪70年代至2000年），西方学者之所以把这次政府改革叫新公共管理运动，是相对于威尔逊时期管理主义的公共管理而言的。1.2行政学的产生和发展1.2.4新公共管理时期主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只有这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；主张引入竞争机制、顾客至上等，强调结果而不是过程等。1.2行政学的产生和发展1.2.5新公共服务时期新公共服务是在批判新公共管理运动和在新公共行政基础之上发展起来的一种新的公共行政理论。服务于公民，而不是服务于“顾客”追求公共利益重视公民权而非企业家精神责任并不简单重视人而不仅仅重视效率1.2行政学的产生和发展1.2.6中国行政学的研究与发展梁启超于1876年在《论译书》中提出“我国公卿要学习行政学”；孙中山先生提出了立法、司法、行政、考试、监察五权分立思想，并且建立了五院分立制度；19世纪末20世纪初，我国有识之士翻译介绍了一些西方的行政学著作；张金鉴《行政学之理论与实际》出版，这是我国第一部行政学著作；1936年，江康黎《行政学原理》出版，这也是一部颇有影响的著作；1.2行政学的产生和发展1.2.6中国行政学的研究与发展1943年，中国行政学会成立，出版了《行政学季刊》；1952年院系调整时，行政学作为伪科学被“砍”掉；1979年，邓小平在党的理论工作务虚会上提出要求，此后，一些大学相继开设了当时作为政治学分支学科的行政学专业，各省、直辖市、自治区成立了行政学院；1988年，中国行政管理学会成立。1.3行政学的研究对象与方法1.3.1行政学的研究对象政府能够管什么政府应该管什么政府管理应该由谁来管政府管理应该怎么管政府管理为什么管1.3行政学的研究对象与方法1.3.2行政学的研究方法行政学的研究取向公共组织被看做与私人组织差不多；（管理取向）公共行政理论被看做政府过程的一部分，因而是政治学研究的一个分支；（政治取向）公共行政被认为是一个专业领域，就像专业性极强的医学和法学一样，它吸收了不同的理论观点以解决实际问题。（法律取向）1.3行政学的研究对象与方法1.3.2行政学的研究方法比较研究方法实证研究方法理论与实践相结合的方法哲学研究方法跨学科的研究方法本章小结行政亦称公共行政和行政管理，公共行政就是政府行政。其主要特点是公共性。行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性的学科。行政学是一门综合性、交叉性和应用性很强的学科。行政学产生和发展的历史分为五个阶段：科学管理时期、行为科学时期、新公共行政学时期、新公共管理时期和新公共服务时期。行政学主要是研究政府能够管什么，应该管什么，管理应该由谁来管，应该怎么管，以及为什么管等问题。介绍了行政学的研究途径和方法。思考题1.行政与行政学的含义是什么？2.什么是政治与行政二分法？3.简述行政学的特点。4.简述官僚制组织理论。5.论述行政学产生和发展的历史。6.论述行政学的研究对象与研究方法。第2章行政环境2.1行政环境的含义与特点2.1.1行政环境的含义环境是任何形态的系统——无论是自然形态系统还是社会形态系统——产生、形成、进化和发展的必要条件之一，是一种孕育、产生和发展新物种、新制度与新思想的形而上的力量，也是一种约束力量。科学技术发展水平民族文化历史政治和法律制度经济发展状况2.1行政环境的含义与特点2.1.2行政环境的特点123复杂性约束性特殊性2.1行政环境的含义与特点2.1.2行政环境的特点复杂性不确定性行政环境构成的复杂性行政环境要素互相作用的复杂性人的行为的复杂性2.1行政环境的含义与特点2.1.2行政环境的特点约束性公共行政只能在行政环境所提供的空间和条件下进行，不能超越它所提供的各种限制条件。行政环境有历史性的限制条件，这是由历史和社会发展的不同阶段所决定的，是经济基础决定上层建筑的必然结果，公共行政无法超越历史条件即历史环境的约束。2.1行政环境的含义与特点2.1.2行政环境的特点特殊性不同质的特殊性一个国家的不同地区的行政环境的差别上同质的特殊性2.2行政环境与公共行政2.2.1行政生态学里格斯将公共行政分为三种模式：融合型：是农业社会的公共行政不模式衍射型：是工业社会的公共行政模式棱柱型：是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式2.2行政环境与公共行政2.2.1行政生态学公共行政生态学研究的领域包括：社会环境与自然环境对公共行政的影响文化环境与公共行政的相互作用与影响心理环境对公共行政的影响生理环境对公共行政的影响2.2行政环境与公共行政2.2.2一般行政环境与公共行政一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境，政治、经济、文化环境，也包括国际环境。自然地理环境政治、经济、文化环境国际环境2.2行政环境与公共行政2.2.2一般行政环境与公共行政自然地理环境自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。自然地理环境不仅对民族的形成和政府的塑造有重要影响，而且能为政府提供物质资源，对政府确立公共行政目标和进行行政决策有很大的影响，有时甚至有决定性的影响；公共行政也能够破坏自然环境。2.2行政环境与公共行政2.2.2一般行政环境与公共行政政治、经济、文化环境政治环境与公共行政：政治环境决定并制约公共行政经济环境与公共行政：经济环境对公共行政有决定性的影响文化环境与公共行政：文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范2.2行政环境与公共行政2.2.2一般行政环境与公共行政国际环境国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。现代公共行政向地区化和全球化方向发展，所以，国家关系对公共行政就显得更为重要。尽管全球治理理论已经兴起，但是，目前民族国家仍然是各个国家的管理主体，国家关系仍然构成公共行政的外部环境即国际环境。2.2行政环境与公共行政2.2.3具体环境与公共行政具体环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。组织文化组织结构组织的规章制度组织的凝聚力管理对象2.2行政环境与公共行政2.2.3具体环境与公共行政组织环境一般是比较稳定并且比较确定的组织环境的影响和作用涉及组织的效率和工作人员的士气组织环境虽然受一般环境的影响，但是一旦组织环境形成自身的特点以后，就能够抵御一般环境的压力，保持组织环境的特性组织环境是一种约束力量、规范力量和整合力量组织环境是领导者塑造的，但并不是一任领导者能够完成的2.2行政环境与公共行政2.2.3具体环境与公共行政组织文化是指组织在一定的环境中逐步形成的全体组织成员所共同信奉和遵守的价值观，它支配着全体组织成员的思维方式和行为方式。组织文化在政府称为行政组织文化，在企业则称为企业文化。组织观念（如人才观念、竞争观念、风险观念、效率观念等）法律意识道德感情价值观2.2行政环境与公共行政2.2.3具体环境与公共行政组织文化的作用组织文化具有价值导向作用组织文化是管理的基础、管理的灵魂组织文化是组织的个性组织文化为组织和组织成员提供精神动力组织文化的稳定性2.2行政环境与公共行政2.2.3具体环境与公共行政组织文化的特征组织成员的同一性程度团队精神对人的关心程度组织的一体化程度风险承受程度民主程度报酬标准重视结果控制程度本章小结行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织的行政心理、行政行为以及管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种因素的总和。行政环境具有复杂性、约束性和特殊性