行政学导论（第三版）-课件汇 齐明山 第1-7章 绪论- 人事行政

第1章绪论1.1行政与行政学概述1.1.1行政的含义与特点行政，即公共行政，也称行政管理、政府管理和公共管理,即以政府为主体的公共组织对公共事务的管理。不同的角度界定行政孟德斯鸠的“三权分立”:行政是与立法和司法并立的三种国家权力之一；政治与行政的分离：公共行政学产生的主要推动力广义的管理：认为一切管理都是行政1.1行政与行政学概述1.1.1行政的含义与特点中国的公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。。政府必须无条件地执行党的方针、路线、政策，党是政策制定者和监督者，政府是执行者。1.1行政与行政学概述1.1.2行政学的含义与特点行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性的学科。1.2行政学的产生和发展1.2.1科学管理时期科学管理时期（19世纪末至20世纪30年代），也称传统的行政学或静态行政学时期，或X理论时期。行政学研究伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》，标志着行政学的诞生伍德罗·威尔逊：行政学研究政府怎样能够适当并成功地进行工作弗兰克·古德诺：政府体制中有两个主要的基本的政府职能，国家意志表达职能（政治）和国家意志执行职能（行政）弗雷德里克·泰勒：从工厂的微观管理研究如何才能提高工作效率亨利·法约尔：从宏观层次研究管理马克斯·韦伯：官僚制组织理论古利克、厄威克：把管理理论系统化···1.2行政学的产生和发展1.2.2行为科学时期行为科学时期（20世纪30—60年代），也有人称为动态行政学时期，或Y理论时期。乔治·埃尔顿·梅奥通过霍桑试验，他提出了社会人理论、非正式组织理论和以人际关系为中心的新的领导方式理论切斯特·巴纳德独立进行研究，提出了社会人理论、非正式组织理论、组织平衡理论和权威接受理论亚伯拉罕·马斯洛提出了著名的人类需求层次理论，认为人的需求有生存需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五个层次1.2行政学的产生和发展1.2.2行为科学时期西蒙用行为科学的方法研究行政，认为应该将价值与事实分开，提出了有限理性的观点；沃尔夫出版了《行政国》，着重研究民主价值、行政哲学和公共行政的发展问题。行为科学时期的行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想，但是其最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。1.2行政学的产生和发展1.2.3新公共行政学时期新公共行政学（20世纪60—70年代）是相对于传统公共行政学而言的。但它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，是为行政学注入政治伦理。弗雷德里克森马诺力黑堡学派沃尔夫1.2行政学的产生和发展1.2.3新公共行政学时期公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。它是继承了汉密尔顿、麦迪逊等在《联邦党人文集》和托克维尔在《论美国的民主》中所倡导的民主行政。新公共行政学向传统行政学理论的基础——政治与行政二分法提出了挑战。1.2行政学的产生和发展1.2.4新公共管理时期新公共管理运动，也叫政府再造等（20世纪70年代至2000年），西方学者之所以把这次政府改革叫新公共管理运动，是相对于威尔逊时期管理主义的公共管理而言的。1.2行政学的产生和发展1.2.4新公共管理时期主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只有这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；主张引入竞争机制、顾客至上等，强调结果而不是过程等。1.2行政学的产生和发展1.2.5新公共服务时期新公共服务是在批判新公共管理运动和在新公共行政基础之上发展起来的一种新的公共行政理论。服务于公民，而不是服务于“顾客”追求公共利益重视公民权而非企业家精神责任并不简单重视人而不仅仅重视效率1.2行政学的产生和发展1.2.6中国行政学的研究与发展梁启超于1876年在《论译书》中提出“我国公卿要学习行政学”；孙中山先生提出了立法、司法、行政、考试、监察五权分立思想，并且建立了五院分立制度；19世纪末20世纪初，我国有识之士翻译介绍了一些西方的行政学著作；张金鉴《行政学之理论与实际》出版，这是我国第一部行政学著作；1936年，江康黎《行政学原理》出版，这也是一部颇有影响的著作；1.2行政学的产生和发展1.2.6中国行政学的研究与发展1943年，中国行政学会成立，出版了《行政学季刊》；1952年院系调整时，行政学作为伪科学被“砍”掉；1979年，邓小平在党的理论工作务虚会上提出要求，此后，一些大学相继开设了当时作为政治学分支学科的行政学专业，各省、直辖市、自治区成立了行政学院；1988年，中国行政管理学会成立。1.3行政学的研究对象与方法1.3.1行政学的研究对象政府能够管什么政府应该管什么政府管理应该由谁来管政府管理应该怎么管政府管理为什么管1.3行政学的研究对象与方法1.3.2行政学的研究方法行政学的研究取向公共组织被看做与私人组织差不多；（管理取向）公共行政理论被看做政府过程的一部分，因而是政治学研究的一个分支；（政治取向）公共行政被认为是一个专业领域，就像专业性极强的医学和法学一样，它吸收了不同的理论观点以解决实际问题。（法律取向）1.3行政学的研究对象与方法1.3.2行政学的研究方法比较研究方法实证研究方法理论与实践相结合的方法哲学研究方法跨学科的研究方法本章小结行政亦称公共行政和行政管理，公共行政就是政府行政。其主要特点是公共性。行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性的学科。行政学是一门综合性、交叉性和应用性很强的学科。行政学产生和发展的历史分为五个阶段：科学管理时期、行为科学时期、新公共行政学时期、新公共管理时期和新公共服务时期。行政学主要是研究政府能够管什么，应该管什么，管理应该由谁来管，应该怎么管，以及为什么管等问题。介绍了行政学的研究途径和方法。思考题1.行政与行政学的含义是什么？2.什么是政治与行政二分法？3.简述行政学的特点。4.简述官僚制组织理论。5.论述行政学产生和发展的历史。6.论述行政学的研究对象与研究方法。第2章行政环境2.1行政环境的含义与特点2.1.1行政环境的含义环境是任何形态的系统——无论是自然形态系统还是社会形态系统——产生、形成、进化和发展的必要条件之一，是一种孕育、产生和发展新物种、新制度与新思想的形而上的力量，也是一种约束力量。科学技术发展水平民族文化历史政治和法律制度经济发展状况2.1行政环境的含义与特点2.1.2行政环境的特点123复杂性约束性特殊性2.1行政环境的含义与特点2.1.2行政环境的特点复杂性不确定性行政环境构成的复杂性行政环境要素互相作用的复杂性人的行为的复杂性2.1行政环境的含义与特点2.1.2行政环境的特点约束性公共行政只能在行政环境所提供的空间和条件下进行，不能超越它所提供的各种限制条件。行政环境有历史性的限制条件，这是由历史和社会发展的不同阶段所决定的，是经济基础决定上层建筑的必然结果，公共行政无法超越历史条件即历史环境的约束。2.1行政环境的含义与特点2.1.2行政环境的特点特殊性不同质的特殊性一个国家的不同地区的行政环境的差别上同质的特殊性2.2行政环境与公共行政2.2.1行政生态学里格斯将公共行政分为三种模式：融合型：是农业社会的公共行政不模式衍射型：是工业社会的公共行政模式棱柱型：是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式2.2行政环境与公共行政2.2.1行政生态学公共行政生态学研究的领域包括：社会环境与自然环境对公共行政的影响文化环境与公共行政的相互作用与影响心理环境对公共行政的影响生理环境对公共行政的影响2.2行政环境与公共行政2.2.2一般行政环境与公共行政一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境，政治、经济、文化环境，也包括国际环境。自然地理环境政治、经济、文化环境国际环境2.2行政环境与公共行政2.2.2一般行政环境与公共行政自然地理环境自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。自然地理环境不仅对民族的形成和政府的塑造有重要影响，而且能为政府提供物质资源，对政府确立公共行政目标和进行行政决策有很大的影响，有时甚至有决定性的影响；公共行政也能够破坏自然环境。2.2行政环境与公共行政2.2.2一般行政环境与公共行政政治、经济、文化环境政治环境与公共行政：政治环境决定并制约公共行政经济环境与公共行政：经济环境对公共行政有决定性的影响文化环境与公共行政：文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范2.2行政环境与公共行政2.2.2一般行政环境与公共行政国际环境国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。现代公共行政向地区化和全球化方向发展，所以，国家关系对公共行政就显得更为重要。尽管全球治理理论已经兴起，但是，目前民族国家仍然是各个国家的管理主体，国家关系仍然构成公共行政的外部环境即国际环境。2.2行政环境与公共行政2.2.3具体环境与公共行政具体环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。组织文化组织结构组织的规章制度组织的凝聚力管理对象2.2行政环境与公共行政2.2.3具体环境与公共行政组织环境一般是比较稳定并且比较确定的组织环境的影响和作用涉及组织的效率和工作人员的士气组织环境虽然受一般环境的影响，但是一旦组织环境形成自身的特点以后，就能够抵御一般环境的压力，保持组织环境的特性组织环境是一种约束力量、规范力量和整合力量组织环境是领导者塑造的，但并不是一任领导者能够完成的2.2行政环境与公共行政2.2.3具体环境与公共行政组织文化是指组织在一定的环境中逐步形成的全体组织成员所共同信奉和遵守的价值观，它支配着全体组织成员的思维方式和行为方式。组织文化在政府称为行政组织文化，在企业则称为企业文化。组织观念（如人才观念、竞争观念、风险观念、效率观念等）法律意识道德感情价值观2.2行政环境与公共行政2.2.3具体环境与公共行政组织文化的作用组织文化具有价值导向作用组织文化是管理的基础、管理的灵魂组织文化是组织的个性组织文化为组织和组织成员提供精神动力组织文化的稳定性2.2行政环境与公共行政2.2.3具体环境与公共行政组织文化的特征组织成员的同一性程度团队精神对人的关心程度组织的一体化程度风险承受程度民主程度报酬标准重视结果控制程度本章小结行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织的行政心理、行政行为以及管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种因素的总和。行政环境具有复杂性、约束性和特殊性。里格斯的公共行政生态学将行政环境分为融合型公共行政模式、衍射型公共行政模式和棱柱型公共行政模式。有什么样的行政环境就孕育和产生什么样的公共行政模式。行政环境决定和影响公共行政。公共行政对行政环境有能动作用。一般行政环境可以分为地理自然环境，政治、经济、文化环境，以及国际环境。具体行政环境是指组织环境，组织文化是组织管理的基础和灵魂，决定组织效率和凝聚力。思考题1.什么是行政环境？2.行政环境有哪些特点？3.简述行政生态学的主要观点。4.论述一般行政环境与公共行政的关系。5.论述组织文化的含义与特点。第3章政府职能3.1政府职能的含义与特点3.1.1政府职能的含义与特点政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及应起的作用，也就是指政府行使行政权力的范围、干预社会的程度和方式。亚里士多德：军事职能、司法职能和决策职能阿奎那：确立统治的社会秩序和推进社会公共福利洛克：立法、行政和对外联盟孟德斯鸠：立法、司法和行政三大职能亚当•斯密：保卫国家和社会的安全、保护公民、建立和维持某些公共机关和公共工程3.1政府职能的含义与特点3.1.1政府职能的含义与特点要正确地界定政府职能，必须正确地划分公领域和私领域的界限，无论如何，政府只能管理公领域的事务，而不能干预私领域的事务。因此，必须正确处理政府与社会、政府与市场、政府与社会组织、政府与公民的关系，同时也必须考虑到社会的发展程度和政治民主的发展水平。3.1政府职能的含义与特点3.1.2政府职能的特点特点公共性系统性强制性服务性普遍性3.2政府干预的基础及其限度3.2.1政府干预的基础国家市场政府社会政府干预市场的基础是市场失灵，目的是确保市场自由公平的竞争。政府对社会的干预使社会的良好价值得以张扬，使人们对社会有一个良好的预期，这样社会经济发展才能稳定。同时，国家的主权完整与政治稳定是社会经济发展的基础。3.2政府干预的基础及其限度3.2.1政府干预的基础市场失灵外部性问题市场垄断和专制价格提供公共物品的失灵无知和非理性分配不平等问题3.2政府干预的基础及其限度3.2.1政府干预的基础国家统一与稳定国家主权完整问题国家面临着各种社会问题国家各种势力对立，政治不稳定3.2政府干预的基础及其限度3.2.2政府干预的限度政府失灵政府过度干预必然造成政府成本过高大政府必然导致低效率政府直接配置资源造成低效率政府干预经济产生寻租现象造成另一种不公平3.2政府干预的基础及其限度3.2.2政府干预的限度政府干预应该遵循如下原则政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替；政府干预经济仅限定在弥补和防止市场失灵的范围内；政府干预必须讲究成本收益；政府对社会的干预，尤其在那些种族对立、宗教对立、政治对立的分裂势力较大的国家，在那些国家主权受到威胁的国家，在那些有大量人口要脱离贫困的国家，是必然的；政府只能干预那些公民、社区和社会组织靠自身力量无法解决的问题。3.3政府的基本职能3.3.1政府的政治职能政治统治职能保卫国家主权职能民主职能3.3政府的基本职能3.3.2政府的经济职能规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能管理国有资产的职能对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能直接生产和提供公共物品，弥补市场供给不足的职能3.3政府的基本职能3.3.3政府的文化职能文化职能意识形态职能发展科学技术和教育的职能发展文学艺术和体育卫生的职能加强社会主义道德建设的职能清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能3.3政府的基本职能3.3.4政府的社会职能3.4我国政府职能的转变3.4.1新中国政府机构的沿革“文化大革命”的十年开始全面建设社会主义的十年新中国成立初期改革开放以来3.4我国政府职能的转变3.4.2我国政府职能的转变要彻底转变政府管理的观念要实现从全能政府向有限政府的观念转变要实现从权威主义行政向民主行政的转变在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变要实现从以官为本向以人为本的转变3.4我国政府职能的转变3.4.2我国政府职能的转变必须正确界定政府在社会中的角色正确处理政府与社会之间的关系正确处理政府与市场之间的关系正确处理政府与企业之间的关系正确处理政府与事业单位之间的关系正确处理政府与社会组织之间的关系正确处理政府与公民之间的关系3.4我国政府职能的转变3.4.2我国政府职能的转变发展方式必须实现从政府主导向政府引导转变改革开放以来，我国经济发展主要是以政府为主导的方式推动的。我国目前正处于从政府主导向政府引导发展方式的转变的节点。政府主导发展方式的弊端已显现出来，政府应做市场的掌舵人、领航人，是政策制定者、投资方向的指引者、市场监管者、消费群体利益的维护者。实现政府引导、市场主导的发展方式，才能实现真正意义的政府职能转变，才能实现高效发展，才能实现把我国这个世界上第二大经济体发展为经济、社会全面发展的第一大经济体的伟大中国梦。本章小结政府职能是行政学研究的核心问题。新保守主义反对政府干预社会、干预经济是不现实的，世界上没有一个国家的政府不干预社会和经济，只是在干预的方式和程度上有区别。发展中国家与发达国家相比，政府职能更多一些，因为发展中国家市场经济相对不成熟，面临的问题比发达国家多。国家干预的理由是，要保证国家领土主权完整，整合国家内的各种分裂的种族关系，整合各种分裂的政治势力，解决贫困问题，同时也必须解决市场失灵的问题。但是，政府干预也是有限度的，因为政府也可能失灵。本章小结政府的基本职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。我国改革开放以来进行了史无前例的行政体制改革，取得了伟大成就，但是还应该进一步转变观念，界定政府与社会、市场、企业、事业单位、社会组织和公民之间的关系，深化行政改革。我国正处于发展方式从政府主导向政府引导转变的关键时期。思考题1.政府职能的含义是什么？2.政府职能有哪些特点？3.简述市场失灵。4.简述政府失灵。5.简述政府干预的原则。6.论述政府的基本职能。7.深入进行行政改革应该转变哪些观念？8.深入进行行政改革应该界定哪些关系？第4章行政体制4.1行政体制的含义与特点4.1.1行政体制的含义行政体制，从国家的层面上来看，是指行政机关与立法机关和司法机关的权力划分。行政体制是相对于国家的立法体制和司法体制而言的。行政体制是指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。行政体制是政治体制的重要组成部分。4.1行政体制的含义与特点4.1.1行政体制的含义经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展市场经济的成熟程度行政体制必须随着经济体制的变化而变化，随着经济体制的发展而发展4.1行政体制的含义与特点4.1.1行政体制的含义政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分行政体制受下列政治因素的制约：4.1行政体制的含义与特点4.1.1行政体制的含义行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置行政权力和行政职能必须分配给各级各类公共组织公共组织是行政体制的重要组成部分，是行政体制的实体结构，是行政权力和政府职能的载体行政体制通过公共组织起作用公共组织行使行政权力，承担一定的政府职能，在行政体制规范中运行行政体制规范公共组织所掌握的权力的使用范围和程度4.1行政体制的含义与特点4.1.1行政体制的含义科学技术推动行政体制的变革行政权力和行政职能必须分配给各级各类公共组织公共组织是行政体制的重要组成部分，是行政体制的实体结构，是行政权力和政府职能的载体行政体制通过公共组织起作用公共组织行使行政权力，承担一定的政府职能，在行政体制规范中运行行政体制规范公共组织所掌握的权力的使用范围和程度4.1行政体制的含义与特点4.1.1行政体制的含义文化对行政体制的重要价值作用认识到文化对公共行政的重要作用，才能自觉地用科学的、现代的文化和有价值的文化改造公共行政体制，时时警惕腐朽的、没落的文化对公共行政的侵蚀引导作用约束作用4.1行政体制的含义与特点4.1.2行政体制的特点鲜明的政治性较强的稳定性严格的系统性相对的滞后性历史的继承性特点4.2行政体制的类型4.2.1中央政府体制内阁制国务院体制半总统制部长会议体制总统制委员会制方法4.2行政体制的类型4.2.2地方政府体制民主集中制地方政府自治体地方政府行政体地方政府4.2行政体制的类型4.2.2地方政府体制4.2行政体制的类型4.2.2地方政府体制德国地方政府是典型的行政体地方政府4.2行政体制的类型4.2.2地方政府体制4.2行政体制的类型4.2.3中央与地方关系体制复合制国家的集权制单一制国家的集权制集权制的优、缺点中央集权制联邦分权制单一分权制分权制的优、缺点分权制4.2行政体制的类型4.2.4行政区划体制民族自治原则有效管理的原则政治原则尊重历史传统的原则有利于发展的原则行政区划体制的原则4.2行政体制的类型4.2.4行政区划体制传统型特殊型发展型行政区划的类型本章小结行政体制是指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。经济体制和政治体制决定行政体制。行政权的划分和公共组织设置以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置是行政体制的核心问题。此外，行政体制受科学技术和文化的影响。本章小结行政体制有政治性、稳定性、系统性、滞后性和继承性的特点。中央政府体制分为内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制等。同时也介绍了地方政府体制、中央与地方关系体制和行政区划体制。思考题1.什么是行政体制，它有什么特点？2.什么是行政区划，它遵循哪些原则?3.简述地方政府体制的类型。4.简述中央与地方关系体制。5.简述行政区划体制。6.如何理解行政体制?7.论述中央政府体制的类型。第5章公共组织5.1公共组织概述5.1.1公共组织的含义与特点政治性服务性系统性权威性公共性法制性5.1公共组织概述5.1.2公共组织的构成要素公共组织有能够反映其公共权力和管理公共事务的其他组织要素。这些基本组织要素决定了公共组织与其他组织的区别，决定了公共组织具有管理公共事务的职能。5.2公共组织的类型5.2.1集权制与分权制集权制优点集权制组织可以做到政令统一，统一领导，统一指挥因为权力集中，中央或上级政府的行政首长面对出现的各种问题，反应比较灵活，决策比较及时，效率比较高集权制组织具有协调配合的全局观念，有利于调动和集中各种资源有利于统一意志，统一行动5.2公共组织的类型5.2.1集权制与分权制集权制缺点集权制的组织体制比较僵化，下级缺少完全的自主权易产生官僚主义、主观主义而造成决策失误，也容易浪费时间和资源组织层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件。同时也容易导致信息失真集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或“一言堂”，甚至走向专制或独裁5.2公共组织的类型5.2.1集权制与分权制分权制优点地方自治行政机关自治自理，独立自主实行分层授权、分级管理的分权制，下级有一定的自主权，有利于调动下级的积极性和主动性职能分工明确，有利于专业化管理，有利于扩大管理权限5.2公共组织的类型5.2.1集权制与分权制分权制缺点分权会造成权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥分权不易于集中资源、统筹全面发展，不容易形成统一的行政目标、发展有战略意义的国家项目过度分权容易导致各自为政。地方自治形成地方主义，分层管理和职能分工都容易形成本位主义5.2公共组织的类型5.2.2完整制与分离制优点缺点5.2公共组织的类型5.2.2完整制与分离制优点缺点5.2公共组织的类型5.2.3首长制与委员会制优点权力集中，责任明确，可以避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高由于行政首长独自掌握决策权，决策灵活快捷，对外部环境反应快统一领导、统一指挥有利于动员和集中力量办大事缺点由于行政首长的知识、智慧的有限性，决定了行政首长个人决策有可能失误，可能会造成巨大的损失由于行政首长独揽大权，缺乏民主和参与，不利于调动下属的积极性由于缺乏权力制衡，首长制容易演变为家长制，出现不受监督的权力，这样就可能导致滥用职权，产生腐败首长制5.2公共组织的类型5.2.3首长制与委员会制优点集思广益，民主决策既有分工，又有合作互相监督，权力制衡缺点事权分散，难以集中统一，行动迟缓，容易贻误时机决策成本高，容易出现议而不决、决而不行、行而不果等拖拉扯皮的现象互相推诿，责任不明确，容易出现大家都负责、大家又都不负责的现象委员会制5.2公共组织的类型5.2.4层级制与机能制层级制层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率责任明确，有利于监督行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评有利于推行决策5.2公共组织的类型5.2.4层级制与机能制层级制如果层级过多，信息传递缓慢或失真，容易造成决策失误节制严格，不利于调动下属的积极性容易出现家长制和依附性的上下级关系5.2公共组织的类型5.2.4层级制与机能制层级制可以扩大公共组织的管理职能，满足社会管理和功能分化的需求专业分工，有利于专业化管理，提高效率分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性5.2公共组织的类型5.2.4层级制与机能制机能制职能分化过多，会造成政府机构过多，对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展分工过细，会造成权力交叉，互相牵制，影响行政效率5.3公共组织理论的新发展5.3.1非营利组织在提供公共服务中的作用在制度建设方面有倡导作用监督市场中介作用维护良好的社会价值监督政府5.3公共组织理论的新发展5.3.1非营利组织对公共行政的影响非营利组织更民主、更开放非营利组织是公共行政的外延与扩大，它可以弥补政府管理能力的不足非营利组织重视公共价值非营利组织更强调提供多元化服务5.3公共组织理论的新发展5.3.1非营利组织政府对非营利组织的作用补助减免税收委托与合作法律管制与辅导监督非营利组织的缺陷是：它的民间性质限制了它不能提供某些公共物品和公共服务，如国家安全、公共安全和法律执行等；它也可能失效，造成公益不足。5.3公共组织理论的新发展5.3.2学习型组织学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。5.3公共组织理论的新发展5.3.2学习型组织自我超越系统思考改善心智模式建立共同愿景团体学习学习型组织五项核心修炼5.3公共组织理论的新发展5.3.3创新型组织创新型组织认为通过持续学习，“创新”成为一种“组织功能”，而不是创意活动和脑力震荡。创新应该成为组织流程，并能产生持续的新价值。创新型组织的特点是：组织学习是为了组织创新，学习本身不是目的，创新才是学习目的组织学习贯穿于整个组织流程和整个组织，它是组织的一种功能组织学习应该发挥爵士乐队即兴演奏般的效果，进行自主创新从“框”到“线”的有机思考模式5.3公共组织理论的新发展5.3.3创新型组织活化学习观念创新模式领导创新重新自我超越自由核心修炼5.3公共组织理论的新发展5.3.4危机管理组织危机管理组织也叫应急管理组织，是指在发生大规模的社会突发事件或严重的自然灾害等公共危机事件条件下能够统一领导、统一指挥的跨部门的处理这种突发公共事件的应急管理组织。危机管理组织的特点是必须在突发事件发生后立即进入管理状态危机管理组织必须有一个有权威的坚强有力的领导核心危机管理组织必须负责评估突发事件发生与波及的地点、范围、程度、性质以及发展趋势，及时果断地做出处理决策和方法，调动一切可以调动的资源。危机管理组织必须有一个及时、灵敏的信息中心危机管理组织必须有一个组织协调中心5.4公共组织结构与设计5.4.1公共组织结构公共组织的层级结构亦即层级化，是指公共组织内部按上下层级关系有序构成的形式。组织设计的等级原则要求职位、职权和职责等级垂直分布，形成等级结构。公共组织结构层级化的优点是权力沿直线分布，权力链清楚，有利于统一领导、统一指挥，有利于政令统一。公共组织的层级结构5.4公共组织结构与设计5.4.1公共组织结构公共组织的职能结构，亦称部门化结构或专业化结构，它是指同级行政部门之间平衡分工的构成形式。公共组织的职能结构5.4公共组织结构与设计5.4.1公共组织结构公共组织新的结构+01+02+03+04+05分部型结构简单结构矩阵结构网络结构任务小组结构+06委员会结构5.4公共组织结构与设计5.4.2公共组织结构的设计原则设计原则管理层次与管理幅度适当原则职能目标原则职、责、权一致的原则统一领导与统一指挥原则精简原则按照职务设计来设计组织结构的原则本章小结公共组织是指一切以实现公共利益为宗旨的组织，这里主要是指行政机关及其执行部门，我国传统上称为行政组织。公共组织具有政治性、公共性、服务性、权威性、法制性和系统性的特点，是由职能目标、机构设置、权责体系、法制规范、管理方式、运行过程和物资资源等要素构成的。公共组织可以分为集权制与分权制、完整制与分离制、首长制与委员会制、层级制与机能制。本章还介绍了非营利组织、学习型组织、创新型组织、危机管理组织以及公共组织结构及其设计原则。思考题1.什么是公共组织？2.公共组织有哪些构成要素？3.什么是非营利组织?4.什么是学习型组织？5.简述公共组织的特点。6.简述学习型组织的五项修炼。7.论述公共组织的类型。8.论述非营利组织的特点与作用。9.论述公共组织结构及其设计原则。第6章行政领导6.1行政领导与行政领导者6.1.1领导与领导者的含义关于领导可以归纳几种观点：领导是一种艺术领导是影响他人的一种力量领导是一种能力领导是一种影响力领导是一种过程或行为领导与领导者的概念，在我国几乎是同义语。我们习惯上把有正式权威和正式职位的领导者称为领导，也将领导者的行为称为领导。6.1行政领导与行政领导者6.1.1领导与领导者的含义领导者是指在公共组织中具有权威的个人和集体，而领导则是领导者所进行的管理活动和管理行为。领导是领导者的领导艺术的实践过程。领导是领导者为了达成一定的管理目标，运用一定的领导艺术激励和影响被领导者共同努力的能力和行为。6.1行政领导与行政领导者6.1.2行政领导与行政领导者所谓行政领导，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者个人或领导者集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。行政领导者行政领导环境被领导者6.1行政领导与行政领导者6.1.2行政领导与行政领导者行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人行政领导者不仅包括政府的各级行政领导部门和职能部门的领导者，也包括政府各种其他部门的行政首长或负责人行政领导是国家公共行政活动中的领导活动，它既具有一般领导的共同特点，又有自身的特点；行政领导只是行政系统的领导。6.1行政领导与行政领导者6.1.3行政领导者的类型与产生方式行政领导者的类型政务类行政领导者行政类行政领导者技术类行政领导者6.1行政领导与行政领导者6.1.3行政领导者的类型与产生方式行政领导者的产生方式选任制委任制考任制聘任制6.2行政领导者的职责、责任与权力6.2.1行政领导者的职责制定发展规划，进行决策贯彻执行宪法、法律与政策为社会提供市场不能提供的公共物品对下级进行监督，搞好政风政纪为社会提供秩序，确保社会公平与稳定选拔人才，使用人才行政领导者的职责6.2行政领导者的职责、责任与权力6.2.2行政领导者的责任行政领导责任的含义行政领导责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。行政领导责任和行政职位、行政职权是统一的。行政领导者要有行政职位行政领导者要有行政职权行政领导者要履行行政领导责任6.2行政领导者的职责、责任与权力6.2.2行政领导者的责任行政领导责任的分类道德责任政治责任法律责任行政责任6.2行政领导者的职责、责任与权力6.2.3行政领导者的权力决策权一种支配力量一种能力一种关系领导权力概括6.2行政领导者的职责、责任与权力6.2.3行政领导者的权力6.2行政领导者的职责、责任与权力6.2.3行政领导者的权力6.2行政领导者的职责、责任与权力6.2.3行政领导者的权力6.3行政领导理论6.3.1领导特质理论领导特质理论着重研究领导者的人格特质，以便发现、培养和使用合格的领导者。领导特质理论侧重于比较领导者与被领导者、高层领导者与基层领导者、成功的领导者与不成功的领导者之间的个体差异，试图确定成功的领导者具有什么样的人格特质，也就是确定具有什么样特质的人适合做领导者，进而在此基础上确定进行什么样的训练能够培养出胜任领导工作的人。6.3行政领导理论6.3.2领导行为理论领导行为理论主要研究领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对部属的影响，以期寻求最佳的领导行为。领导双因素理论管理方格理论领导系统模式代表性理论6.3行政领导理论6.3.3领导权变理论6.3行政领导理论6.3.4魅力型领导理论和变革型领导理论魅力型领导理论1变革型领导理论2126.4行政领导者的素质与能力6.4.1行政领导者的素质行政领导者的素质情商逆商智商胆商德商6.4行政领导者的素质与能力6.4.2行政领导者的能力综合分析问题与解决问题的能力决策能力指挥、协调和监督能力应变能力激励人的能力协调人际关系的能力技术能力是指专业能力，是指行政领导者专业行政的技术能力；技术能力是影响力，是行政领导者取得直接权力的重要能力。人际关系能力技术能力抽象思维与决策能力本章小结对领导有不同的理解，领导是一种艺术，是一种力量，是一种能力，是一种影响力，是一种行为或过程。行政领导是指行政领导者进行决策、指挥、协调、控制和监督的过程或行为。行政领导者的产生有四种方式：选任制、委任制、考任制和聘任制。行政领导者具有决策和管理的职责，有政治责任、法律责任、行政责任和道德责任。本章小结一般把行政领导权力分为权力性影响力和非权力性影响力。行政领导者的权力来源有合法权力、奖惩性权力、专业知识权和归属权。行政领导者为了行使权力必须讲究策略。行政领导理论是逐步发展变化的，从领导特质理论发展到领导行为理论，又发展到权变理论，直到今天的魅力型领导理论和变革型领导理论。行政领导者不仅要具备德商、智商、逆商、情商和胆商，还要具备抽象思维与决策能力、人际关系能力和技术能力。思考题1.如何理解领导和领导者、管理者和领导者？2.什么是行政领导和行政领导者？3.简述行政领导者产生的方式。4.简述行政领导者的职责。5.简述行政领导者的责任。6.简述领导特质理论。7.简述行政领导者的基本素质。思考题8.简述行政领导者的能力。9.简述行政领导者行使权力的策略。10.论述行政领导者的权力构成。11.论述行政领导者权力的来源。12.论述领导行为理论。13.论述领导权变理论。14.论述魅力型领导理论和变革型领导理论。第7章人事行政7.1人事行政概述7.1.1人事行政的含义人事行政主要是指政府部门中的人事管理政治回应性社会公平组织效率个人权利7.1人事行政概述7.1.2人事行政的原则依法管理原则功绩原则德才兼备原则知人善任原则公平竞争原则人事行政原则7.1人事行政概述7.1.3人事行政机关人事行政机关，是指根据人事管理职责，按照一定的组织原则建立起来的专门承担人事行政业务的组织机构。类型党统一领导制部外制部内制折中制7.2政府人力资源管理7.2.1政府人力资源管理的含义与特点人力资源是指在一定范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和。政府人力资源是指公共组织中具有工作能力的公务员的总和。政府人力资源管理是指政府人事行政部门根据组织目标，依法对人力资源进行规划、获取、开发和奖惩等制度性的管理。政府人力资源的管理机关是政府人事行政机关政府人力资源管理不仅重视人力资源的使用，更重视人力资源的开发政府人力资源管理职业化7.2政府人力资源管理7.2.2政府人力资源管理的内容人力资源规划人力资源获取人力资源开发纪律与惩戒7.3公务员制度7.3.1公务员制度的产生与发展在西方，公务员是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员。公务员制度是一种现代人事行政制度，它通过制定法律和规章，对公务员进行依法管理，是人事行政的制度化、法制化、科学化较为完备的形式，是人事行政的核心内容。西方公务员制度的产生与发展7.3公务员制度7.3.1公务员制度的产生与发展西方公务员制度的产生与发展实行考录制实行功绩制职业化分类科学管理依法管理7.3公务员制度7.3.1公务员制度的产生与发展我国公务员制度的形成我国公务员制度的建立和推行，经过了一个较长的历史过程。在建立和推行公务员制度以前，我国传统的干部人事体制是在长期的革命实践过程中逐步形成和发