《国土空间城市更新规划编制指南》编制说明

《国土空间城市更新规划编制指南》

（征求意见稿）

编制说明

标准起草组

二〇二三年十二月

1

一、工作简况

1、任务来源

《国土空间城市更新规划编制指南》（以下简称《指南》）的国家标准制定任

务，由中华人民共和国自然资源部提出，由全国自然资源与国土空间规划标准化

技术委员会（SAC/TC93）归口。2021年4月30日，本文件列入国家标准化管理

委员会《2021年第一批推荐性国家标准计划及相关标准外文版计划》，名称为《城

市更新空间单元规划编制技术导则》，计划号为20211155-T-334。

2、协作单位及主要起草人

本《指南》参编协作单位包括：自然资源部国土空间规划局、深圳市城市规

划设计研究院股份有限公司、同济大学、北京市城市规划设计研究院、上海市城

市规划设计研究院、自然资源部国土空间规划研究中心、中国国土勘测规划院、

广州市城市规划勘测设计研究院、南京市城市规划编制研究中心、成都市规划设

计研究院、武汉市自然资源保护利用中心、上海同济城市规划设计研究院有限公

司。

主要起草人包括：（暂略）。

3、制定背景

为落实党中央、国务院关于城市更新工作的要求，顺应我国经济由高速增长

阶段转向高质量发展阶段的发展需求，践行新发展理念，坚持“以人民为中心”

的发展思想，自然资源主管部门持续在城市更新中履行规划和土地管理职责，以

“高质量发展、高品质生活、高效能治理”为目标，组织编制《指南》，以国土

空间规划为引领，强化规划统筹，明确城市更新的规划导向，将城市更新工作融

入国土空间“五级三类”规划体系，为城市更新行动、历史文化遗产保护、转变

超大特大城市发展方式等提供依据。

4、起草过程

（1）2019年12月至2020年4月，梳理总结国内外城市更新规划研究与实

践经验，对北京、上海、深圳、成都等多个城市开展调研工作，形成了前期研究

基础。

2

（2）2021年5月8日，自然资源部空间规划局组织视频会，召开编制工作

启动会，明确工作重点。

（3）2021年8月18日，形成草案。

（4）2021年11月20日，自然资源部空间规划组织北京线下讨论会，完善

内容，明确近期工作安排。

（5）2022年1-2月，组织北京、广州、深圳、成都自然资源主管部门及专

家团队开展线上研讨会，形成初步成果，与参会单位和有关专家进行交流讨论，

提出完善意见。

（6）2022年3-4月，形成工作组草案，向9个地级以上城市自然资源主管

部门及11位专家书面征求意见。

（7）2022年5月至8月，对广州、福州、武汉、青岛、昆明、西安、金华、

中山、铜陵、昆山等城市更新工作进行补充调研。

（8）2022年9月-12月，将《城市更新空间单元规划编制技术导则》的内

容进行补充完善并将原《导则》名称调整为《国土空间城市更新规划编制指南》，

在修改完善标准的内容框架基础上，形成征求意见稿。

（9）2023年1月-2023年4月，结合国土空间规划要求与城市更新需求，

充实标准编制工作组，组织同济大学、深圳、北京、上海、广州、南京、成都、

武汉等各地规划设计院或研究中心共同参与《指南》编制，讨论当地城市更新规

划政策、编制、审批、实施等全流程做法，形成《指南》修改稿。

（10）2023年4月27-28日，自然资源部空间规划局组织工作组线下集中

工作会。

（11）2023年5月-8月，工作组按会议意见进行修改完善。

（12）2023年8月17-18日，自然资源部空间规划局组织第二轮工作组线

下集中工作会，讨论进一步修改完善方案。

（13）2023年9月-11月工作组进一步修改完善《指南》，再次形成征求意

见稿。

二、标准编制原则、主要内容及其确定依据

1、编制原则

（1）通用性

3

针对国土空间规划中的城市更新工作提出指引。依据通用性原则，《指南》

以全国城市更新的普遍问题和需求为基础，同时兼顾各地实践经验，提炼通用的

底线管控内容和正向引导指引。

（2）指导性

鉴于全国城市发展阶段和更新需求差异较大，突出《指南》的指导性。针对

各级各类国土空间规划提出适应城市更新的工作要求，对国土空间规划的用途管

制和工作方法提出导向性的工作指引，利于指导各地根据自身的实际情况开展城

市更新的规划工作。

（3）可扩展性

鉴于全国城市更新工作尚在探索实践阶段，本《指南》编制兼顾了可扩展性。

今后在各地充分实践的基础上，本《指南》可进一步补充修订和完善。

2、主要内容说明

本《指南》的主要内容分为7章，即范围、规范性引用文件、术语和定义、

总则、规划体系、用途管制、工作方法以及附录、参考文献。

第一章范围

本章明确了《指南》的主要内容包括国土空间规划中城市更新的总体目标、

基本原则、编制内容和工作方法。并明确《指南》重点针对城区范围，同时也适

用于国土空间全域其他建成或基本建成地区。

第二章规范性引用文件

本文件没有规范性引用文件。

第三章术语与定义

3.1节城市更新UrbanRegeneration

城市发展是一个不断新陈代谢过程，城市更新作为城市发展的调节机制和动

力机制始终存在于城市新陈代谢的进程当中。一直以来，城市更新一词并没有统

一的概念。一方面，城市更新具有多学科交叉的属性，涉及到包括城乡规划、城

市设计、建筑学、地理学、社会学、经济学、环境科学等不同的学科；另一方面，

城市更新具有鲜明的政策性、地域性，处于不同发展阶段的城市也面临不同的更

4

新问题。因时代和侧重点的不同，城市更新有多种形式的表述，其中比较常见的

包括城市更新、城市重建、城市复苏、城市修复、城市再开发、城市再生以及城

市复兴等。与之相关的词语还包括旧区改建、旧城整治、旧城改造等。狭义的城

市更新特指20世纪中叶以来为解决内城衰退问题而采取的城市发展策略，主要

是通过优化地区的土地利用形态，对居住、环境、交通、景观、公共服务和公共

空间等方面进行改善提升活动。

城市更新具有复杂性、多元性、系统性和政策性等特征属性。从政策层面，

城市更新是一种针对城市问题的综合解决方式，涉及到经济、社会、文化、政治

与物质环境等方面。伴随着社会、经济、政策环境的变化及学术研究的发展，我

国城市更新的目标原则与内在机制均发生着深刻的转变，城市更新进入了“以人

民为中心”和高质量发展时期，不断地融入城市公共政策，涉及到人居环境、产

业结构、基础设施、生态保护、土地利用、产权结构、公众参与和文化传承等诸

多的领域。

我国“十四五”规划《纲要》及发改部门对城市更新的阐释具体表达为：“对

旧城区内功能偏离需求、利用效率低下、环境品质不高的存量片区进行功能性改

造，打造成为新型生产生活空间，以推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中

村等“三老一村”改造为主要内容。”

3.2节更新对象UrbanRegenerationObjectsandAreas

城市更新对象类型多样、规模不一，既可以是单个的物质对象（object）,

包括建筑物、街道、绿地场地、市政管线和设施等；也可以指一个片区（area），

包括街坊、街区、厂区、园区或地段、地区等。

3.3节更新规划单元UrbanRegenerationPlanningUnit

更新规划单元的规模因城市规模和格局的不同一般可在1-5平方公里左右。

更新规划单元的划定宜优先考虑对接行政管理范围，并兼顾特殊功能单元。可以

根据更新对象的规模或集聚度，将现有的控制性详细规划单元确定为更新规划单

元,也可以在现有控制性详细规划单元的基础上因地制宜地另行划定。

3.4节更新实施单元UrbanRegenerationImplementationUnit

更新实施单元没有固定规模，其范围以更新对象的土地权属界线为基础，宜

结合更新实施计划并充分考虑市场参与和更新行动的辐射与撬动效应进行划定。

特殊情况下，根据实施城市更新的需要，一个更新实施单元也可以跨多个更新规

5

划单元进行规划统筹。

图1更新规划单元与更新实施单元关系示意图

第四章总则

4.1节总体目标

国土空间规划应以宜居、人文、绿色、韧性、智慧为导向，构建城市更新的

多维目标体系。通过城市功能和空间布局的持续优化，实现生产、生活、生态空

间的和谐共存和品质提升，整体提升城市的竞争力和吸引力。

国土空间规划应着力完善住房和公共服务设施配套体系，改善人居环境品质，

提升城市公共服务水平，保障民生；着力加强历史文化保护和活化传承利用，塑

造城市特色风貌，持续提升城市文化软实力和城市魅力；着力提高基础设施承载

力和韧性，保障城市风险防控和安全运行；着力推进产业转型升级，提高城市能

级和核心竞争力；着力优化公共活动中心体系和提升公共空间品质，激发城市活

力，增强城市吸引力；着力保护自然生态，绿色低碳发展，推进人与自然的和谐

共生。

4.2节基本原则

应在国土空间规划中纳入城市更新内容，将城市更新要求融入国土空间规划

体系，坚持规划统筹，坚持底线管控和正向引领。应在城市更新中坚持节约集约

利用土地，通过各种方式高效利用土地。应在城市更新过程中坚持多方参与，坚

持因地制宜，充分调动各方参与城市更新的意愿和积极性，因地施策，高质量实

施城市更新。

第五章规划体系

6

城市更新是国土空间规划的重要工作内容，贯穿于国土空间规划“五级三类”

全过程。国土空间规划需要以适应存量时代城市更新的特点和要求为目标，完善

规划编制内容体系、规划管控方法和规划许可规则,在城市更新中强化国土空间

规划的法定性，实事求是、适应需求、有法可依，为城市更新提供规划保障。

图2市、县、镇（乡）城市更新融入国土空间规划体系的主要内容与节点示

意图

5.1节国土空间总体规划

在开展问题和资源调查评估的基础上，国土空间总体规划层面城市更新的主

要内容是根据城市发展阶段与总体空间规划布局，以优化城市空间结构为重点，

通过统筹增量空间与存量空间并有效盘活低效存量用地，在人居环境改善、历史

文化传承、生态修复、产业发展、功能结构优化、空间品质活力提升、基础设施

改善和安全韧性保障等方面提出城市更新的规划目标、工作重点和空间安排。

a）市/县域层面：

（1）在国土空间底图底数的基础上，按照全域全要素管控要求，结合城市

发展阶段，明确适用全市/县域的更新对象的识别原则；

（2）围绕城市发展战略，提出城市更新的规划总目标和更新原则，明确城

市更新区域；

（3）根据更新对象的不同特点，明确老旧小区改造、低效用地再开发、城

中村改造等城市更新的工作重点，明确城市更新的空间安排。

7

b）城区层面：

（1）根据更新对象的识别原则，在城区范围内开展具体的更新对象识别工

作，明确各类更新对象的规模和空间分布；

（2）根据更新对象的空间分布特征和集聚程度，结合空间规划结构，因地

制宜地确定城市更新的工作任务，进一步拟定城市更新的用地规模；

（3）提出更新规划单元的划定原则，划定城市更新规划单元，进一步针对

不同的更新对象提出更新方式等引导性内容。

地级市以上等级的城市，其市域范围内县级市和乡镇城区/镇区层面城市更

新的规划工作内容宜在县级市和乡镇国土空间总体规划中进行落实。超大城市根

据需要，通过在中心城区和周边城区划分不同层级范围的方式，确定城区层面城

市更新的规划工作内容和深度。

c）近期行动计划：

通过近期行动计划明确近期重点推进的更新区域和重大更新项目将城市更

新分阶段落实国土空间规划中，充分做好时间安排和空间部署，提出城市更新近

期实施目标与重点任务。同时可在近期行动计划中明确分期城市更新规模指标和

更新对象的更新方式，编制重大城市更新项目清单，提出实施保障措施。

5.2节国土空间详细规划

通过国土空间详细规划落实国土空间总体规划制定的战略目标，向上承接总

体规划传导的城市更新任务，向下对接更新实施项目的实施管理。鉴于城市更新

的复杂性，国土空间详细规划需要探索建立面向城市更新的分层编制、分层管控

的编管体系，通过“更新规划单元”和“更新实施单元”两个层次的详细规划，

分层次确定规划管控的内容和要求。

a）城市更新规划单元详细规划

更新规划单元详细规划的基本任务是对总体规划确定的底线约束、建设容量、

用地布局结构、公共服务设施配套等内容在更新规划单元中进行落实，具体内容

可包括更新规划单元的发展定位、主导功能、总建筑规模、总人口规模、公共服

务设施配套及布局等强制性内容，以及更新对象的更新方式、更新对策和实施时

序等引导性内容。

b）城市更新实施单元详细规划

8

城市更新实施单元详细规划的基本任务是确定更新项目地块的各项规划

管控指标和引导要求，为更新项目提供规划设计条件，具体内容可包括确定更

新实施单元主导功能、按土地权属边界和不同管控要求划分地块、确定地块土

地用途、容积率、建筑高度、不同功能建筑的规模等规划指标，提出公共服务

设施、市政基础设施、道路交通、地下空间、历史文化保护、公共空间、街道

界面等规划要求等规划管控和空间引导要求。同时可根据需要制定实施计划和

实施机制，研究适配的规划和土地政策，明确分期开发、供地方式等实施安排。

城市更新的实施往往涉及复杂多元的利益群体，更新实施单元详细规划需

结合具体情况差异化制定各更新地块的规划管控和引导要求。同时，城市更新

实施单元详细规划宜与更新项目实施时序充分结合，在实施主体明确后、实施

条件比较清晰的情况下开展。

更新对象在更新规划单元以内的以更新规划单元规划为依据编制更新实施

单元详细规划，在更新规划单元以外的零散更新对象可依据其所在的详细规划单

元统筹编制更新实施单元详细规划，集中连片的更新项目宜作为一个整体编制更

新实施单元详细规划。

c）详细规划的动态维护

为提高对城市更新项目规划管控的精准性和合理性，应对在城市更新实施过

程中各种变化因素，可根据更新项目实施方案对国土空间详细规划进行动态维护。

在不涉及突破总体规划和详细规划强制性管控要求的前提下，动态维护一般包括

定期对各类技术性进行修正以及适时对规划指标、布局、设施等进行优化调整两

大类。

以下情形可考虑作为技术修正：

（1）因产权地界确认或变更等因素带来的地块边界调整和地块拆分与合并，

因各类边界确认和统筹协调原因在保持蓝线、绿线、黄线等重要规划控制线等级、

走向基本不变和总量不减少的前提下对控制线进行微调；

（2）不降低道路等级、不减少车行道数的前提下，微调道路线形、宽度、

竖向；

（3）增加交通、市政以及公共性地面、空中、地下连接体等特定建（构）

筑物。

9

在满足技术标准规范和设施承载力的前提下，以下情形可考虑作为优化调整：

（1）对更新地块进行设定条件下的建筑规模、建筑高度和建筑功能比例调

整和空间布局优化调整；

（2）增加独立占地的公共服务设施和公共空间（绿地），居住用地、商业服

务业用地、工业用地、物流仓储用地调整为公共管理与服务设施用地、交通设施

用地、公用设施用地、公共绿地以及公共住房用地；

（3）在不对周边环境造成额外干扰、污染或安全隐患的情况下，工业用地

和物流仓储用地之间的相互调整；

（4）对重点和特殊地区的城市设计和历史风貌保护等要求进行完善优化，

调整或增加对地下空间开发利用的要求。

5.3节专项规划

各类专项规划的建设用地和规划指标应充分考虑城市更新中存量空间的具

体条件，鼓励各专项的行业部门制定适应城市更新特点的建设标准和技术规范。

第六章用途管制

6.1节复合利用土地

土地复合利用有益于促进产城融合、提升城市活力、节约集约利用土地和优

化功能布局。土地和建筑的复合利用应符合功能兼容性正负面清单的要求，需在

详细规划中根据整体功能布局对复合功能用地中不同功能提出空间布局的引导。

复合功能土地中不同功能的比例区间应根据规划要求确定，同一类复合功能用地

在不同区位和不同规划要求下可采用不同的功能比例区间。

深圳市允许轨道交通用地与商业用地、二类居住用地混合使用，立体利用轨道上盖

空间，建设商业、办公、旅馆、住宅与配套设施等综合功能体，用地性质表达为轨道交

通用地+商业用地（S3+C1）、轨道交通用地+二类居住用地（S3+R2）。河北雄安新区容

东片区详细规划中普遍运用功能复合方式，住宅用地（R1）保障不少于87%的建筑量用

于住宅建设，13%左右的建筑量用于商务办公、日常商业和其他公共服务设施；商业用

地（B1）保障约75%建筑量用于商业设施建设，约25%建筑量用于商务办公及其他服务

设施；商务办公用地（B2）保障约90%的建筑量用于商务办公服务设施，10%左右的建筑

量用于商业、文化、管理等其他服务设施，并规定了复合功能中商业服务、公共服务等

开放性功能的布局位置，形成了良好的街道和公共空间氛围。同时在中心地区采用复合

10

用地类型（F），其中居住复合商业、产业用地（F1）保障不少于80%的建筑量用于住宅

建设，20%左右的建筑量用于商业、商务办公和其他公共服务设施建设；综合发展用地

（F22）以商业、商务办公及服务设施为主，可以建设住宅和公寓，具体各类功能的建

筑面积比例在开发建设前期根据功能定位研究和开发建设需求进行确定。

《国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部

关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5

号2015年9月17日，有效期8年）（十二）引导土地用途兼容复合利用中规定，“城

乡规划主管部门在符合控制性详细规划的前提下，按照用途相近、功能兼容、互无干扰、

基础设施共享的原则，会同发展改革、国土资源主管部门，根据当地实际，研究制定有

助于新产业、新业态发展的兼容性地类和相关控制指标。”《北京市城市更新条例》第

四十八条规定，“本市探索实施建筑用途转换、土地用途兼容。市规划自然资源部门应

当制定具体规则，明确用途转换和兼容使用的正负面清单、比例管控等政策要求和技术

标准。”《国务院关于深化北京市新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩

大开放综合示范区工作方案的批复（国函〔2020〕123号）》中提出，“在符合国土空

间规划和用途管制要求前提下，推动不同产业用地类型合理转换。探索实施综合用地模

式，在用途、功能不冲突前提下，明确可兼容的用地类型和比例，实现一宗地块具有多

种土地用途、建筑功能复合设置（住宅用途除外）。”

注重在城市更新中综合开发、复合利用地下空间，在地下空间建设中加强横

向竖向互联互通、功能复合、分层利用。以公益优先为地下空间利用导向，重点

补充完善街区服务功能、静态交通设施和市政基础设施等公益性设施，提升地下

空间的公共价值。

《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（自然资办发〔2019〕31号）规定，

“对新建建筑充分利用地下空间，超过停车配建标准建设地下停车场，并作为公共停车

场向社会开放的超配部分，符合规划的，可不计收土地价款。”武汉市允许公园绿地、

防护绿地在征得园林部门同意的情况下，可以地下空间复合利用的方式有条件兼容公共

汽电车首末站(S41)、社会停车场用地(S42)、开闭所或配电房(U12)、雨水或污水泵站

(U21)、垃圾转运站或公厕(U22)。

6.2节容积率核定

以激励公益贡献为导向，针对城市更新中公益性项目和政策鼓励业态面临的

11

建筑增量指标约束、市场主体缺少实施动力等问题，鼓励在国土空间详细规划中

建立适应城市更新特点的容积率核定规则，对不同情形在设定的条件下给予充分

的鼓励。

《北京市城市更新条例》第四十七条规定,“实施城市更新过程中，为了满足安全、

环保、无障碍标准等要求，增设必要的楼梯、风道、无障碍设施、电梯、外墙保温等附

属设施和室外开敞性公共空间的，增加的建筑规模可以不计入各区建筑管控规模，由各

区单独备案统计。为了保障居民基本生活、补齐城市短板，实施市政基础设施改造、公

共服务设施改造、公共安全设施改造、危旧楼房成套化改造的，增加的建筑规模计入各

区建筑管控规模，可以由各区单独备案统计，进行全区统筹。”《上海市城市更新条例》

第四十条规定，“更新区域内项目的用地性质、容积率、建筑高度等指标，在保障公共

利益、符合更新目标的前提下，可以按照规划予以优化。对零星更新项目，在提供公共

服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的前提下，可以按照规定，采取转变用

地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。旧住房更新可以按

照规划增加建筑量；所增加的建筑量在满足原有住户安置需求后仍有增量空间的，可以

用于保障性住房、租赁住房和配套设施用途。”第四十三条规定，“城市更新因历史风

貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿；城市更新项目实施

过程中新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以给予容积率

奖励。”

6.3节建筑规模统筹

为满足保护文化遗产、历史风貌、山水格局和适应优化空间布局的需要，需

建立一套基于不同适用条件的建筑规模指标统筹管控规则，明确容积率转移的价

值核定方法与标准，使规划建筑量在更新规划单元内或跨单元进行统筹安排。跨

单元转移需进行充分的评估论证，如涉及改变更新规划单元强制性管控要求时，

须按程序进行规划修改。

广州、上海等城市针对城市更新实施中因补充公共设施、改善居住环境、落实历史

文化保护等要求而难以实现资金平衡的项目，在不改变更新规划单元的规划主导功能、

不减少更新规划单元的规划公共配套设施、符合城市风貌要求和满足基础设施承载力的

前提下，提出更新项目地块的规划建筑量可在更新规划单元内统筹布局，或经研究论证

与评估测算，容积率可以在同一实施主体、规划用途类似的土地上进行异地、等价值转

移的统筹路径。

12

上海《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（2020版）》

规定，“风貌旧改地块在满足风貌保护的前提下，兼顾经济平衡因素，经城市设计研究，

允许规划开发规模进行转移。”《广州市城乡规划条例》第四十五条规定，“政府实行

补偿的方式包括货币补偿和开发权益置换。……开发权益置换的，由用地单位申请将

减少的建筑面积等价值置换至用地单位自有产权、规划用途类似的其他地块。前期投入、

开发权益等价值置换应当由财政、土地行政管理部门分别委托第三方评估核定。”

6.4节负面清单管控

在国土空间详细规划层面可以结合具体的更新规划单元或更新实施单元对

不同单元提出差异化的负面管控清单，如土地用途兼容、建筑功能转换、容积率、

建筑高度、景观视廊和城市风貌管控以及文化遗产和树木保护等方面，以有效应

对城市更新复杂性和不确定性。同时可针对城市更新的特点制定规划监督的负面

清单，加强对出现负面清单中情况的及时处置。

《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》中明确了建立全面改造项目的正负

面清单，对原则上不列为全面改造的城市更新项目情形予以明确，包括不符合国土空间

总体规划“三区三线”管控要求、不符合历史文化名城、历史文化街区、历史风貌区、

历史文化名镇和名村、历史建筑等保护规划，不符合传统村落保护发展规划及各类自然

保护地规划，不符合古树名木保护管理要求等情形。在详细规划阶段，《广州市规划和

自然资源局关于印发进一步优化审批服务机制惠企利民促进经济社会发展若干措施（第

三批）的通知》提出，“城中村改造复建物业的综合产业用地（M/A/B）的具体准入建

筑功能在国土空间详细规划阶段通过负面清单的形式进行管控，并纳入建设用地规划条

件。”

6.5节规划许可

对于城市更新的实施主体，建设用地规划许可和建筑工程规划许可是其投资

的基本法律保障。依据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实

施的若干意见》（中发〔2019〕18号）、《自然资源部关于积极做好用地用海要素

保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）、《自然资源部关于深化规划用地“多

审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）等文件中关于深化

“放管服”的要求，鼓励探索适应不同更新情形和权利人需求的规划许可规则，

以合并、同步、豁免、承诺等方式，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多

13

审合一”、“多证合一”，使城市更新行动有法可依、适应需求、保障权益。

第七章工作方法

城市更新的对象多样、规模不一，存在的问题和更新诉求复杂多元。国土空

间规划应通过充分的调查评估，结合现状问题和资源特点以及多元主体的更新意

愿和诉求，以问题为导向发现更新需求，以目标为导向解决存在问题，系统谋划、

综合运用不同的更新对策、更新方式和更新措施，研究拟定更新实施计划。

7.1节开展针对性的调查与评估

a）识别更新对象

当下城市更新行动的主要对象包括老旧住区、老旧厂区、老旧商业区、城中

村等安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全的老旧地区，低效工业、

商业、物流等产业园区、用地、厂房、楼宇等利用效率低下的存量建设用地，低

品质的绿色空间、滨水空间、街道空间等公共空间，需要补充完善和改造提升的

公共服务设施、市政和交通基础设施、公共安全设施等保障型设施，以及为保护

历史文化的历史地区和为实现地区发展新定位的再开发地区等。

《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）》编制时，通

过全市地形数据、历史影像图、房屋数据、经济数据、用地数据、规划数据、经济数据

等数据，对各类更新对象进行识别。

b）做实基础调查

在国土空间规划中应加强城市更新的基础调查和现状评估工作，做实更新对

象的基础信息，根据城市发展阶段和实际情况，综合识别需要更新的对象和需要

解决的问题，注重开展前期各类专项评估工作，综合研判各类风险，为城市更新

的规划编制建立可靠的基础。

c）开展前期评估

城市更新的各类基础调查与前期评估的具体内容可根据城市的不同规模和

各地规划编制的要求在国土空间规划的不同层面结合更新对象的特点开展。在总

规层面需要摸清更新对象的基本情况，在详规层面需要了解更新对象的基础信息，

前期的专项评估工作可根据更新对象的实际情况在不同层面开展。

7.2节梳理更新需求和更新意愿

14

建立城市更新多方参与、平等协商的工作机制。充分征询、合理采纳各利益

相关方、专业人员以及社会公众的意见，在国土空间规划中重点研判更新对象的

住房条件、房屋质量、公共服务、公共空间、道路交通和市政基础设施等方面存

在的问题和居民的需求，了解各类权利主体的更新意愿。

《北京市控制性详细规划编制技术标准与成果规范》（2021年十月版）针对存量地

区特点，以街区为基本单元，提出体检评估找问题、多元协商问需求、整体策划配政策、

制定计划推行动的“四步走”，以及问题清单、资源清单、需求清单、愿景清单、策略

清单、政策清单、任务清单、项目清单的“八清单”控规编制方法。

7.3节开展相关专题研究

开展城市更新专题研究的目的是为了针对更新对象不同的情况、规划的要求

和更新实施的需要，对实施城市更新所需要重点解决的问题进行研究，为详细规

划编制提供依据。比如：涉及产业功能转型，可开展产业准入、资源利用效率、

低效用地退出、产业结构调整、配套功能完善等方面的产业转型升级专题研究；

涉及社区更新，可开展住宅改建、公共环境整治、配套设施挖潜、适老化改造等

方面的专题研究；涉及轨道交通站点周边或其建筑容量提升，需开展轨交站地区

综合利用及交通系统综合提升、停车需求、慢行系统等方面的交通专题研究；位

于历史文化保护范围内或城市更新范围内涉及具有法定保护要求的不可移动文

物、历史建筑、古树名木等历史风貌保护要素时，应开展历史建筑保护与再利用、

历史建筑修缮、街道立面风貌、建筑高度等方面的历史文化保护专题研究；经评

估需增加公共服务设施或上位规划中要求落实公共服务设施时，可开展存量挖潜、

复合分时利用、资源共享、弹性转换等方面的公共服务设施专题研究等。同时加

强投资测算、运行收益、收益分配等方面的财务评估专题研究，研究政府、实施

主体、居民等多元主体的出资参与路径以及投资成本、收益预算、增值分配等内

容。

7.4节明确更新重点和更新对策

a）加强生态网络建设

落实生态保护红线及“蓝线”、“绿线”控制要求，充分考虑与区域生态网络

的关系，通过城市更新推进对生态绿地、水系、水域、土壤等生态系统的保护和

修复。在城市更新中提高城市生态空间功能的多样性，在建成区及其周边的生态

15

空间有机融入适宜的服务功能，为市民提供高品质的日常公共活动场所。

b）优化城市空间结构

城市空间结构是城市可持续发展治理及规划的重要抓手，在存量发展时期，

要统筹增量与存量空间要素，开展人居环境改善、历史文化传承、生态修复、产

业功能发展、空间品质活力提升、基础设施改善和安全韧性保障等系统性研究，

通过低效用地再开发、城中村改造等方式，转变土地用途、提高土地利用效率、

优化城市空间结构，促进城市高质量发展。

c）促进产业转型升级

（1）工业转型。老旧厂区、低效园区、厂房的更新改造在保持原地类情况

下应积极提升原产业能级或转型为新产业，加强低效用地的盘活利用和零星土地

的开发利用，同时通过用地用途转换等政策机制创新，鼓励产业与科研用地相互

转换和新型产业用地类型探索，促进产业升级和新兴产业发展。工业遗产的更新

须同时满足相关保护要求。

（2）产城融合。鼓励各类产业用地有条件地兼容和复合利用，强调空间紧

凑布局，在保障安全、健康、舒适的前提下合理提高开发强度，通过城市更新合

理增加产业建筑容量，提升土地利用效率。合理配置保障性租赁住房和服务设施，

推动产城融合。

（3）商业复兴。老旧商业街区和传统商圈等传统商业集聚区的更新应以促

进商业和服务业类型和档次的多样化为重点，注重完善交通网络和交通设施，优

先组织慢行交通，重点提升公共空间和步行空间的环境品质，保持和提升烟火气

和城市活力，延续特色风貌。商业型历史街区的更新须同时满足保护要求。

苏州市、深圳市等城市鼓励存量工业用地更新改造过程中配置生产服务、行政办公

及生活服务设施等配套设施。武汉市等城市放宽M0用地配套功能的计容建筑面积可占

总计容面积至最高不超过30％,深圳则要求普通工业用地和新型产业用地上主导用途的

建筑面积（或各项主导用途的建筑面积之和）不宜低于总建筑面积的70%。

d）扩容升级基础设施

基础设施更新应以安全保障为底线，加强调查、识别灾害风险隐患区域，完

善防灾减灾体系，保障城市安全。在规划中落实重要基础设施“黄线”要求，重

16

点提高市政基础设施薄弱地区配置标准，完善地区基础设施体系，提升基础设施

承载力，支撑更新项目实施运行。

e）提升社区宜居水平

（1）建设“十五分钟社区生活圈”。以老年人、儿童、残障人士等人群为关

注重点，依据15分钟、10分钟、5分钟三级社区生活圈建设要求，统筹优化社

区基础保障型服务要素、品质提升型服务要素和特色引导型服务要素的类型、体

系和布局，积极构建社区慢行系统，建设“宜业、宜居、宜游、宜养、宜学”的

“五宜”社区。

（2）老旧住区更新。以住房成套化和内部设施改造为重点改善老旧住房的

居住条件，重点关注老旧住区的市政基础设施改造、公共空间改善、风貌整治和

公共安全、居民停车等问题。分类开展“三旧一村”的更新改造。居住型历史街

坊和街区的更新须同时满足保护要求。

（3）存量挖潜，扩容提质。通过功能转型、容量提升、复合利用、品质改

善、分时共享等方式，优先盘活存量闲置和低效利用的房屋或用地，统筹完善社

区各级各类公共服务设施和公共空间，提升公共服务设施和公共活动空间的使用

体验，满足居民日益增长的日常生活需求。同时积极建设保障性租赁住房，提供

多元化的住房供给，充分提高社区的包容性。

北京市通过对平面停车位实行“平改立”改造以及深圳市倡导充分利用边角地空间

和闲置土地建设立体停车设施等做法，有利于提高整体资源有效利用率，补上民生短板。

国务院办公厅《关于推动城市停车设施发展的意见》（国办函〔2021〕46号）提出，“充

分利用城市边角空闲地、中心城区功能搬迁腾出土地、城市公共设施新改建预留土地。充分

利用地上地下空间建设停车设施，挖掘城市道路、广场、公园绿地以及公交场站、垃圾站等

公共设施地下空间潜力，布局建设停车设施，鼓励建设多功能综合体。”

f）保护传承历史文化

（1）保护文化遗产。全面保护地上地下古代、近现代及当代的物质与非物

质文化遗产。应对各级、各类历史文化遗产进行全面梳理和评估，落实历史文化

保护“紫线”和历史文化名城名镇名村、历史文化街区、不可移动文物、历史建

筑等国家文化遗产保护法律法规和保护规划的要求。同时应按各地的历史文化保

17

护法规和条例对各类历史文化保护区予以保护，并对其他尚未定级的历史文化资

源开展全面调研，对有历史文化价值的资源予以保护。

（2）保护历史风貌。注重保护城市历史肌理、空间尺度特征及其依存的地

形地貌、河湖水系等自然景观所共同构成的历史风貌，保持道路、街巷、广场等

传统开放空间格局体系，谨慎处理历史道路的宽度、断面和两侧的空间界面，重

点关注新旧风貌的整体协调，延续历史空间格局。通过城市更新将具有历史文化

价值的老建筑、古桥、古井、树木等历史遗存以及体现城市特定发展阶段、反映

重要历史事件、凝聚社会公众情感记忆等的历史文化场所有机融入公共空间系统，

彰显地方特色。

（3）活化利用。在不损害历史价值和历史风貌的前提下，结合更新的功能

定位对各类历史文化资源提出活化利用的功能导向建议，以用促保，在城市更新

中重点加强对建筑和历史环境合理利用的整体谋划和更新模式研究。同时通过引

入各类资本和机构共同参与等机制创新，多措并举促进历史文化资源的保护利用

和地区价值的整体提升。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的

意见》（2022年）提出历史文化保护传承工作应坚持合理利用、传承发展的原则，要求

分级落实保护传承体系，严格拆除管理，并推进活化利用。

（4）风貌塑造。以凸显城市风貌的在地性为重点，在城市更新中留住城市

特有的地域环境、特色景观、建筑风格等地方基因，对城市风貌提出特色优化指

引，塑造地域特色鲜明、新旧协调并存的城市风貌。

重庆市发布《重庆市关于在城乡规划建设中加强历史文化保护传承的实施意见》，

要求保护包括自然山水格局、文化线路、文化区域在内的市域山水人文格局；成都市出

台《公园城市有机更新导则》，指导更新片区落实城市文脉保护传承与城市风貌景观要

求；深圳市在国土空间总体规划中提出营造山海城、自然与城市有机交融的风貌特色，

构建深圳特色历史文化遗产保护体系，并聚焦改革开放历程，保育当代历史记忆。

g）优化公共空间格局和品质

（1）公共空间增量提质。提高公共空间的安全性、舒适性和可进入性，关

注不同人群多样化的活动和交往需求，在城市更新中通过挖掘空间潜力，增加公

园、步行道、广场和口袋公园等公共活动空间的规模和数量，优化公共空间布局，

18

构建布局合理的多类型、多层级公共活动空间体系。着力提升公共空间品质，在

城市更新中注重提升绿化景观的生态性和活动广场、景观设施、休闲活动设施的

景观性和文化艺术内涵，充实完善户外儿童活动、青少年运动、老人健身等各类

功能性设施，重点加强对街道空间及其界面违规和无序现象的整治，多方式拓展

步行、骑行空间和街道绿化空间，有序安排各类功能和设施，整体提升街道空间

品质。

（2）塑造特色，营造活力。加强公共空间的在地特色构建，在城市更新中

注重将自然、历史和人文资源融入公共空间，彰显公共空间特色，重点通过更新

激活公共空间界面、丰富公共空间活动，促进社会交往，提升公共空间的吸引力

和价值。

深圳、广州等城市依托城市更新完善公园配套设施,建设“复合型、生活型、生态

型”公园，为市民提供了多样化的休闲空间。深圳市将公共空间的供给与管理作为城市

更新制度构建的重要内容，出台一系列文件落实公共开放空间奖励政策。苏州、西安等

城市因地制宜探索将传统菜市场改造成为公共市集空间，增加舞台、展览区、公共空间，

植入生活服务、艺术活动、文化创意等功能，形成具有地方特点和活力的新型公共文化

空间。

中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推动城乡建设绿色发展的意见》(中办发

〔2021〕37号)提出，“实施城市生态修复工程，保护城市山体自然风貌，修复江河、湖

泊、湿地，加强城市公园和绿地建设，推进立体绿化，构建连续完整的生态基础设施体

系”的要求。《住房和城乡建设部办公厅关于开展城市公园绿地开放共享试点工作的通知》

（建办城函〔2023〕31号）提出，“拓展公园绿地开放共享新空间，满足人民群众亲近自然、

休闲游憩、运动健身新需求新期待”。

h）倡导绿色和数字智能技术

（1）倡导绿色交通出行。以慢行友好为导向，以构建安全连续、出行无碍、

便捷舒适、健康愉悦、立体复合的慢行空间体系为目标，在城市更新中多途径提

高慢行网络的连续性，重点关注慢行系统与公共空间、公共服务设施、交通设施、

景观与绿化设施的衔接。以公交优先为导向，在城市更新中优先保障地面公共交

通的通行优先权，以提高公交可达性为重点，采用并整合多种公交模式，结合现

有路网和功能布局优化公交网络。

19

深圳市推动“步行城市”建设，差异化改善街区步行设施、自行车网络以及风雨连

廊系统。北京市按照“慢行优先，公交优先，绿色优先”的交通发展理念，逐年稳步推

进慢行系统整治工作等做法，有利于改善绿色出行环境和构建安全、连续和舒适的城市

慢行交通网络。

（2）构建绿色基础设施。以推动基础设施绿色低碳化改造为导向，综合运

用清洁能源、雨水综合利用、废弃物再生回用等技术，在城市更新中推进市政与

交通基础设施的绿色低碳更新改造。在保证安全和保障运维的前提下，在城市更

新中通过集中设置、地下设置、复合设置等方式，统筹各类市政基础设施布局和

建设方式，推进市政基础设施的节约集约化建设。

（3）应用数字智能技术。鼓励在城市更新中采用数字技术手段，重点推进

市政公用设施及建筑物等物联网应用、智能化改造，推动智慧社区和智慧城市建

设。

7.5节确定更新方式和更新措施

更新方式和更新措施是规划编制的重要内容和城市更新政策制定的重要参

考，需根据更新对象的具体情况、综合考虑经济、文化、社会、生态等方面的因

素，在规划中合理运用。如果涉及不可移动文物、历史建筑和历史环境要素等具

有保护要求和保护价值的对象和要素，均须依法依规予以保护。

在城市更新中应按“留改拆”的优先顺序，在对更新对象进行综合研判的基

础上，在更新规划单元详细规划中确定更新方式。可根据更新对象的具体情况以

及更新目标和更新需求，组合采用多种更新方式开展城市更新。

（1）保护传承。以保护保留优先为原则，以保护各级各类不可移动文物、

历史建筑、历史风貌、空间肌理为重点，对具有历史文化价值的要素和地区予以

积极保护，通过文化遗产的活化利用促进地区发展。

（2）整治改善。以保留既有建筑为主，在保持现状空间格局基本不变的前

提下，通过建筑修缮、改建、扩建和景观环境整治以及公共设施、市政和交通基

础设施改造等，实现生活质量和环境品质的整体提升。

（3）改造提升。通过部分拆除、适度增建以及功能置换和环境提升等，实

现产业和业态转型升级，配套功能完善，保障设施和基础设施改善，土地利用效

率和地区活力提升。

20

（4）再开发。一般有较大的拆除重建比例，需通过统一规划重构空间和功

能布局，实现新的发展定位。如轨道交通站点周边和城市功能发展重点地区，以

及通过综合评估采用其他更新方式难以达成更新目标的地区。

（5）微改造。在保留既有建筑和空间、不改变用地性质的前提下，通过针

灸式、精细化的方式，提高建筑空间的使用适应性和效率，提升公共空间的环境

品质和活力，改善公共活动的安全性和舒适性。

在城市更新中应以“保护优先、少拆多改”为原则，在更新实施单元详细规

划中对各类建（构）筑物、设施、空间等空间对象确定适宜的更新措施。

（1）保护。是指对不可移动文物、历史建筑、历史环境要素和具有保护价

值的传统街巷、传统水系、空间肌理、工程设施等进行修缮、整饬、修复和合理

利用，对具有生态等价值的水系绿地进行修复。

（2）保留。是指对地上地下的各类建筑、设施、空间及其功能和环境要素

等有利用价值的对象均保持现状。

（3）整治。是针对地上地下的各类建筑、设施、空间及其功能和环境要素

等形象和风貌不佳、品质不高、但有利用价值的对象，采用不涉及建筑规模增加

的建筑外观、空间景观和环境提升的规划措施。如涉及对具有保护价值的要素进

行整治需符合相关的保护要求。

（4）改建。是针对地上地下的各类建筑、设施、空间等形象和风貌不佳、

品质不高、有一定利用价值、但需要进行空间和功能优化调整的对象，采用涉及

外部造型和规模改变的改扩建以及建筑功能调整的规划措施。如涉及对具有保护

价值的要素进行改建需符合相关的保护要求。

（5）拆除。是针对地上地下的各类建筑、设施、空间等无保护价值、无利

用价值的对象，采用整体拆除的规划措施。拆除后的开发利用涉及所有规划指标

的调整，需符合规划的各类控制要求。

（6）重建。一般包括拆除后复建和新建两种更新规划措施，其中复建是指

对地上地下的各类建筑、设施、空间拆除后原式样、原规模重建，一般适用于无

法整体保护和原址保护的保护对象，如历史建筑等；新建是指对地上地下的各类

建筑、设施、空间拆除后重建或在空地上新建。

7.6节拟定更新实施安排

21

（1）整体性、同步性。对涉及街区、社区、地区等包含多个项目的城市更

新行动，各实施项目宜按整体规划在空间上形成相互关联的网络化布局，统筹实

施项目的空间安排和项目实施的时序安排。对老旧住区、街道空间、城市街坊等

涉及政府多个部门和市场多个主体参与实施的更新项目，宜在统一规划的前提下

采用综合项目包的方式，同期实施、同步竣工验收。

（2）可实施性。在国土空间详细规划中对实施城市更新项目的可行性进行

研究论证，涉及经济可行性、社会效益分析、风险评价等，并对城市更新实施推

进中面临的技术和政策瓶颈进行分析评估，提出完善相关规定和政策的建议。

3、确定依据

国家政策层面，本《指南》依据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体

系并监督实施的若干意见》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年

规划和二〇三五年远景目标纲要》等要求，按照GB/T1.1-2020《标准化工作导

则第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定起草。

我国各地正在持续推进城市发展向内涵提质转型，开展了丰富的城市更新实

践探索，但由于缺少必要的顶层指引，各地在规划管理和政策设计中出现了几方

面的问题：一是国土空间规划中缺乏适应城市更新的规划编制指导。目前地方城

市更新工作与国土空间规划体系衔接普遍不顺畅，城市更新内容在总体规划和详

细规划中的任务和作用不甚明确，总规的战略意图和详规的更新项目落地之间缺

乏空间体系传导，无法有效统筹城市空间资源的优化利用。二是国土空间详细规

划的管控引导内容和管控引导体系亟需进行针对城市更新需要的改进。与传统的

城市规划实施相比，城市更新的实施面对的空间对象和权利人复杂多元，许多更

新项目出现按原有规划难以实施而需要进行规划优化的问题，传统的城市规划编

制和管理方式已不能适应城市更新的需求。三是缺乏适应城市更新的规划和土地

政策支持。目前在对城市更新实施影响较大的规划管控政策工具、土地配置方式、

地价和税费计收、历史遗留问题处置以及公益性贡献激励等方面，尚没有适应不

同情形的政策指引，导致很大一部分的更新实施项目难以规范化落地。四是多方

参与机制和社会资本参与路径尚待健全。虽然有部分城市更新项目可使用少量政

策性资金，包括社区提质提档、危旧房改造、公共空间和基础设施改善等，但更

多的城市更新需求需要依靠社会资本。目前由于政策和实施路径不清晰，导致社

22

会资本参与城市更新的积极性不高、参与程度较低，许多低效闲置土地一时无法

更新利用。

在国家建立国土空间规划体系的大背景下，面对“建立‘多规合一’规划技

术标准体系”的迫切需求以及各地开展城市更新工作中的诸多困惑，亟需在全国

层面出台将城市更新融入国土空间规划体系的相关指引，充分发挥国土空间规划

对城市更新行动的引领和指导作用。由于目前我国尚无国家层面针对城市更新工

作的规划技术相关标准规范，因此本《指南》在内容确定方面，基于各地市城市

更新规划编制、管理、实施经验的基础上，针对国土空间规划中城市更新的相关