《城市流动人口管理探究的相关概念和理论基础综述》8300字

XXV城市流动人口管理研究的相关概念和理论基础综述目录TOC\o"1-2"\h\u32119城市流动人口管理研究的相关概念和理论基础综述 131469一、相关概念 123181（一）城市流动人口 11237（二）公安管理 230452（三）公安服务 610339二、理论基础 611427（一）社区警务理论 61640（二）“治安、预防、服务”三位一体警务理论 729947（三）理性人理论 826446（四）上述理论的适用性 8一、相关概念（一）城市流动人口一般来说，所谓城市“流动人口”，即为与城市人口相对应的由外地流入该地的人口。但作为学术界广泛研究的问题，由于国家在人口管理方面主要以户籍制度为中心，无论经济学，还是社会学、人口学等学科的研究中，普遍将城市“流动人口”定义为非本地出生，由外地流入后在城市工作、生活而又未取得城市户籍者。有必要对流动人口这一概念作进一步澄清，并根据不同历史时期的客观实际对当时的流动人口含义及其构成进行界定和区分。1978年以后，随着农村与城市经济体制改革的先后启动，计划经济体制下的城乡二元封闭结构逐渐被消解。中国广大农村因改革而被释放出来的劳动力开始以务工、经商的形式进入城市，但是，由于国家严格限制人口由农村向城市，尤其是大城市的户籍迁移，因而进程务工、经商者中的绝大多数都难以取得城市的正式户口。实际管理过程中，公安机关会备案好外来户的基本信息，将其统归到暂住类当中。叶孝理.《现代城市管理手册》[M]叶孝理.《现代城市管理手册》[M].北京：经济科学出版社，1990：335—336.（二）公安管理1.管理的概念实质上，管理理念的形成与人群组织的出现是同步的。关于思想管理方面，丹尼尔·A.雷恩深入研究了它的演变过程，明确强调，广义层面的管理其实就可以视作一种活动，在组织发展过程中扮演者不可或缺的角色，是达成既定目标的关键，能够依托本身的职能来实现资源的创造与配置。故而，关于管理的范围、职能、活动和目的乃是管理‘思想’的具体体现。[美]丹尼尔·A.雷恩.管理思想的演变[M]，孙耀君等译.北京：中国社会科学院出版社，1986:2.现实当中，目标的达成与所采取的管理模式之间有着莫大的关系，尤其是在开展集体活动时，人们的诉求必须依靠良好的管理来满足。纵观历史发展进程，不难发现，不管是国家也好，亦或是企业也罢，甚至是个人，均将管理视作一种基于目的的应用工具。组织的建立初衷是为了满足人们的精神层面和物质层面的基本诉求，保障自身的权益并实现自我价值。对此，有能力的人才聚集起来，共同为组织发展出谋划策，[美]丹尼尔·A.雷恩.管理思想的演变[M]，孙耀君等译.北京：中国社会科学院出版社，1986:2.[美]丹尼尔·A.雷恩.管理思想的演变[M]，孙耀君等译.北京：中国社会科学院出版社，1986:10.2.公安管理的基本概念在我国公共行政管理体系中，公安机关是执行管理制度的重要主体，在公安管理实践中需要运用现代管理科学的理论与方法，对公安工作和队伍建设所涉及的一切人、事、物、信息以及内外关系等所进行的科学组织与有效协调活动。从中，可以解读出五个具体理念。第一，各级公安机关乃是管理的施行主体，其必须严格履行职责范围内的各项行政要务，包括流动人口服务工作；第二，公安管理明显含有公共行政属性；第三，公安管理的客体是确保公安工作和队伍建设目标实现的一切人、事、物、信息及内外关系等；第四，公安管理的基本途径和措施是通过公安机关的科学组织与有效协调，促进公安工作和队伍建设目标的实现；第五，为了完成国家交予的任务使命，公安机关依法进行管理服务。立足于显性特征层面，专业性、法治型、政治性以及服务性均在公安管理中有所体现。笔者在此重点介绍公安管理的服务性特点。公安秉承着为民服务的基本理念在解难题、求实效、办实事，可以这样说，加速推进服务性公安的发展是现代化建设中的重点。因此，搞好服务也是公安管理的根本宗旨。一方面，需要强化公安民警的服务意识；另一方面，需要明确其在保障民众安全方面的责任。从理论层面来讲，公安管理的发展变化与活动乃是学科性探讨的主要内容。具体来说，公安管理主要以现代管理理论对公安机关的组织管理需求和建设管理需求进行系统性的研究与分析。从研究的视角上看，公安管理学主要以狭义层面的公安管理理念为指导，将公安机关的组织管理、队伍管理作为研究重点。在广义层面上的管理对象主要为社会化的公安管理与警务管理，该方面的研究义务应由治安学科的学者与侦查学科的学者承担。基于此，要想准确区分治安行政管理与警务管理的学科领域，应首先将公安管理学界定为警察管理学，以提高其实质内涵，但学术界基于我国特色普遍将其称为“公安管理学”。3.治安管理的概念治安管理的概念表述多样化，但是基本都认可治安管理是治安行政管理的简称，这便是狭义的治安。此外，对治安管理的认识在如下几个方面也已经达成了共识。其一，治安管理具有合法性，它是警察行使国家权利的实际表现；其二，作为一项关键职能，治安管理的重要性不言而喻，它的主体乃是警察机关，对国家行政管理有着至关重要的影响；第三，治安管理的目的主要是为了在维护社会秩序的基础上，保障社会治安环境的健康发展；第四，实施治安管理的主体必须为具备专业资质和国家授权的警察机关。从客观层面来讲，治安管理具有一定的独立性。对于社会治安，每个人都负有维护义务，但只有公安机关能够行使治安管理权，参与其中的公民、社会组织和其他国家单位均不能分享治安管理权。需要指出的是，本文的题目中的关键词“流动人口公安管理”需要特别解释从而明确其含义，此处的公安管理应理解为公安机关治安管理。这是因为，从上述概念可以看出，公安管理的对象一般为公安机关的组织、队伍等，从根本上将公安机关负责城市的治安管理和维护，在法律依据的范围内行使职权，依照处罚法等法律依据，对外开展管理活动，其管理的对象是公安机关的日常工作范围，如秩序管理。4.流动人口治安管理的内容笔者将主要目光停留在如何管理流动人口，维护流动人口基本权益和社会公共治安稳定，研究的目的是为了找出优化和改善公安机关流动人口管理服务的方法与对策。对流动人口治安管理的内容重点要回答的问题是管什么？简单说，与流动人口相关的一切事物都是公安机关治安部门的管理对象，笔者认为对流动人口的治安管理主要包括如下几个方面。(1)流动人口治安秩序管理流动人口治安秩序主要指流动人口的安全与秩序管理，这种治安秩序主要包括两大方面。第一，涉流动人口繁华场所治安管理。涉流动人口的繁华场所按照功能大致又可以分为交通客运场所、文娱体育场所、风景游览场所和餐饮服务场所等，上述场所只是涉及流动人口，也会涉及常住户籍人口，并不是只有流动人口。对这些涉流动人口的场所进行治安管理，所要达到的目标是查处相关治安违法活动，处置突发性治安事件，约束和控制相关不法行为人（如精神病人和醉酒滋事人员等）。第二，涉流动人口复杂区域治安管理。涉及流动人口重点复杂区域只要是指在日常社会生活中，影响范围广大且空间环境复杂，容易发生治安问题且不容易控制的地域。如：水电厂、煤气站、珠宝店、文物店、外来人口集中度较高的区域、劳动力市场、城乡结合部等。上述涉及流动人口较为复杂地区的治安管理事务，实施管理的目的主要是为了保障以上地区的社会秩序稳定性、安全性、健康性，避免发生各种治安事件和刑事案件。管理的形式主要为盘查和清查可疑人员、可疑车辆、可疑物品等。(2)流动人口从事特种行业管理流动人口来城市后会从事各种各样的工作，有一部分流动人口会选择从事特种行业，这就需要公安机关治安管理部门加强管理。“特行”和“特业”其实说的是需要依托特殊的治安模式来加以管理的行业，乃是流行于公安工作中的专业名词。相较于普通的工商服务业，特种行业除了要接受行政管理外，与此同时，还要在公安机关的监管下进行业务经营，以此来预防行业隐患与打击违法活动。公安机关对纳入治安管理范围的特种行业，实行变更登记、检查监督、依法取缔等管理。现阶段，人口流动速度较快的特业有游戏厅、废物收购业、旅馆、桑拿房等。(3)流动人口涉及违禁、危险物品管理与上文一样，部分流动人口来城市后会从事与违禁、危险物品相关的工作，这也是公安机关治安管理部门重点管理的内容。违禁物品是国家法律法规明令禁止携带、制造、销售、交易、运输、使用的物品。其中也包括淫秽书籍和资料、毒品、迷信物品、易燃易爆物品等。公安机关对这些物品的监督和管理覆盖了原材料交易、半成品加工、成品生产、成品交易、成品运输、成品销售、成品购买、成品销毁等环节，并通过设置特别许可证机制，规范管理的权限范围。公安机关在危险物品管理方面的任务包括：办理登记业务、注册、审批、发放证书、监管、收缴等。在内部人员的管理方面主要开展职业培训、专业技能培训、事故处理培训、安全防护知识教育和宣传等；对其他违禁物品的治安管理，主要是查禁取缔，如对淫秽物品的查禁取缔。(4)流动人口户口管理在实际治安管理当中，公安机关最基本也是最重要的任务便是登记好外来户的信息。顾名思义，户口管理其实就是公民基本信息的行政管理，这一理念很好理解，在此不作过多赘述。在管理外来人口时，公安机关会先进行户口调查，然后查看其是否存在违法情况，再按照类型来施行重点管理和暂住管理措施。(5)流动人口涉道路交通安全管理在公安系统当中，作为一种典型的警种，交警对社会的贡献不可小觑，其肩负着交通秩序维护的重要职责，管控范围包括交通环境、车辆、道路以及人员。涉及流动人口道路交通安全管理的事项主要指交通指挥、交通安全知识宣传、交通违法行为与事故处理、车辆管理（包括摩托车、电动车）和驾驶员管理。(6)流动人口消防管理消防安全和消防监督乃是消防部门日常工作的主要内容。对流动人口的消防管理主要指后者，即消防安全管理。实际工作当中，需要进行具体活动的组织协调与指挥控制。主要包括消防宣传教育、流动人口聚集区消防安全检查、及时发现火灾隐患、调查处理火灾事故等。(7)流动人口出入境管理流动人口来到城市后，由于工作需要和自身发展，会发生出境、入境的情况，公安机关要想实现有效的管理，就必须健全管理内容，科学规划管理程序。在出入境管理的概念上，其主要是指国家公安机关在国家法律法规的指导下，依法对公民和外籍人士在国境范围内的活动实施监督、调节、指导、控制。具体管理过程中，需要加强对出入境边防、签证以及证件的管控力度，并严厉打击其中的违法行为。（三）公安服务现阶段，关于公安服务的内涵，理论界的争论一直存在。长期以来，我国公安机关一直是人民民主专政的工具，公安机关侦查部门和治安管理部门始终将打击违法犯罪、维护社会治安秩序作为自己的任务。所谓公安服务，是伴随着服务型政府的建设而出现的一种现象，主要强调要改善执法方式，重视实现全心全意为人民服务的宗旨，提升公安机关的形象。目前，最典型的公安服务主要是指公安机关改善执法态度和方式，为人民群众简化各种类型的办证手续。二、理论基础（一）社区警务理论上世纪70年代，美国学者率先提出了社区警务概念，这一概念的产生与西方国家的政治特点和经济特点存在密切的相关性。传统意义上的社区警务主要负责满足民众的治安需求，实质上，就是在出现治安问题时，社区会协同警务的相关工作，依托一系列合法措施去打造良好的社区环境，提高既有资源的利用率，建立长效保护机制，实现自治互助目标。由此可见，社区警务既涵盖了社区维护内容，又囊括了公共安全思想。在系统化探讨社区警务问题时，不能只单单考虑警务问题，还应充分考虑社区公众与警务工作之间的关系。在该方面可以警务工作的性质和目标为导向。社区警务主要强调的是安全维护过程中治安管理目标与功能的实现，其参与主体包括社区公众、社会和警察。社区警务理论的基本思想可以用两大原则、三个导向和“四化”特征加以阐释。具体原则含括警民通力合作和预防为主两项，前者对强调了民众在警务工作中的重要性，对其职责发挥提出了更高的要求；后者则明确了警务目标，强调了减少犯罪几率，打击违法行为。治理本源、优化服务和保障社区公共安全乃是警务的价值取向。三大导向分别是：一是以社区为导向，是指在实施社区警务的过程中，要立足社区，建立公共安全利益共同体。二是以服务为导向，是指必须紧紧依托、依赖、服从和服务于社区的发展，真正做到以为民服务为先导，是服务成为沟通警民感情、密切警民关系的纽带和桥梁。三是以治本为导向是指必须把提高社区公众的安全感作为社区警务工作的目标，在治本上下功夫，从引起社区治安问题的根本原因入手，尽可能减少引发社区治安问题的各种因素。“四化”，即前置化的治安对策、和谐化的警民合作关系、刚柔相济的警务工作风格，以及社会化的工作形式为社区警务体系所涵盖的具体内容。更确切些来讲，就是在日常工作当中，警察要深入群众，倾听民声，要明白自身所代表的是国家形象，不能暴力执法，将优质的服务纳入管理当中，加强警民之间的密切联系；在有需要时，依靠平常累积的社区资源来挖掘一些信息。另外，执法过程中，要将防范工作放在首位，不能只追求效率，更要妥善处理安全隐患，为民众提供必要的保障。（二）“治安、预防、服务”三位一体警务理论该警学理论肇始于我国台湾地区的“侦查、预防、服务”警务理论。我国台湾地区和大陆在历史传统和文化传统均具有中华民族的基本特征。台湾地区警政体系在现代化建设方面较为成熟。优化服务乃是其当下在对警察所提的明确要求，在理念方面，其强调警务中尽可能的施行人性化措施，弱化权利，强化警察的孺子牛精神。立足于警政机制方面，台湾当下所施行的相关措施主要集中于服务、预防和侦查三个方面，收效甚佳。更确切些来讲，就是为了提高案情侦破效率，保障公共安全，实现有效预防目的，警察在处理过程中，会充分考虑执法和服务的平衡问题，以利益最大化为标准来整合既有资源。由此可见，预防犯罪和提供服务才是台湾警察的首要任务，破案是必要的，但无需过于追求效率。其在侦办刑事案件的过程中，除了完成法定程序下的侦查工作，更加注重考虑民众的感受，如果只是机械地完成刑事程序法规定的任务，一味要求受害者配合警方提供侦查需要的各种信息，受害者会觉得自己本是案件的当事人，应该得到警方的同情和尊重，却有被排除在自己案件之外的边缘化感觉。于是被害人自然无法理解警方为破案所做的努力，会将自己受到犯罪侵害的不满意感转嫁给警方。对此，警方只能着力依托三位一体策略来对政务中的服务、预防和侦查工作加以整合，以此来满足民众的预期。（三）理性人理论作为经济学领域中的一个理论假设，理性人理论的基本内容是在从事经济活动的过程中，所有人坚持并追求利己主义的原则，尝试以尽可能小的投入去收获尽量大的收益。“理性人”这一概念有著名经济学家亚当·斯密提出。他认为“理性人”与“经济人”在某种程度上出奇的一致。这是一种理想状态，指的是在做出经济决策时，个人能够考虑社会发展、市场状况等现实、理性因素，摈弃主观思维的影响作出判断，从而追逐更大的效益。也就是说“经济人”终极目标是追求利益最大化，这点就与“理性人”有了分歧。“理性人”不仅仅做出经济类决策，也可以用于其他决策，比如社会治理、公共服务等层面。摈弃个人主观意识，按照社会现实等理性因素做出决策。总的来讲，“经济人”是“理性人”在经济层面的体现，而“理性人”不仅仅局限于经济决策上，还作用于政治、文化等领域。（四）上述理论的适用性1.社区警务的理论的适用性社区警察，顾名思义，是服务于社区的警察，维护社区稳定和谐的治安管理，保障社区公共安全。在其背后折射出的是以人为本、服务、大治安、创新、警民伙伴关系等理念。这种理念针对社区警力不足，社会化管理缺位等问题，具有较好的指导意义。中国由于人口众多，且多集中在东南沿海等发达地区，因此总体来讲，基层警力服务人员缺乏，尤其是社区民警。这是我国当下社区治理中存在的主要问题之一，也是国家警务部门面临的现状，如何突破这一难题，是公安机关一直在思索并为之努力的任务。因为提高基层警力并不意味着片面的增加民警工作人员，而是要优化民警管理结构，形成更加有效的治安管理，对于社区民警也是如此，并不是简单的增加人员就行，而是要将目光集中在挖掘效率上。也就是说要不断的提高警务水平和管理效率，提高警员专业素质和职业素养，并优化合理分配工作，将警力更加合理分配，提高效率。社区治理属于基层自治，因此警察在这中间发挥的作用过大就违背了初衷。社区警务与公安机关的警察具有一定的差异，主要是服务该社区社会治安和管理。当前由于中国实行的是社会主义市场经济，任何事物都需要考量经济效益和成本效益。片面的增加警力，会大幅度提高政府成本，同时也会造成权利冗乱的局面。进入21世纪，中国现代化进程加快，科学技术发展迅速，交通越来越便利，这些都使得流动人口数量越来越多，对于流动人口的管理也更加复杂和困难，新型犯罪手段层出不穷，有些还会打法律擦边球，而法律具有滞后性，也使得现代社会治安管理更加复杂。如何提高治安管理，控制管理经费，并创新治安管理手段是公安机关重点攻克的难题。在这一社会局面下，社区警务工作进入公众视线，开始实施。让社区管理更加细致和专业，社区警务对于社区的商店和居民人身安全都起到了很好的治理作用。2.“治安、预防、服务”三位一体警务理论的适用性“治安、预防、服务”三位一体警务理论主要解决的是公安机关在城市流动人口的管理和服务中的指导思想问题。笔者认为该理论也适用于城市流动人口管理，只是需要将其中的“侦查”改造为“治安”，从而形成“治安、预防、服务”三位一体警务理论。在流动人口违法犯罪和遭受违法犯罪侵害的情景时，该警学理论主要体现的是：如果流动人口在日常工作生活中遭受违法犯罪侵害，公安机关应充分重视，采取措施将损失和伤害降到最低，尤其注意受害对象、周围群众的感受和和谐氛围的构建维持。一是充分尊重流动人口所在社区的群众提供线索的积极性，二是提升所在社区群众对治安管理的参与感和共同责任感，共同探索完善流动人口犯罪的预防措施。三是避免出现“歧视”流动人口的现象发生，及时对部分群众的不当言论和过激行为进行纠正，引导正确的思想认识。另外，还要及时开展预防性知识宣传、24小时警务服务等服务措施，防止类似事件再次发生。这一理论鼓励建立人文关怀下的警民联动机制，以群众路线解决警力单薄问题，对于预防流动人口犯罪起到了良好的“民防”作用，当然构建的基础依然在于民警对群众的充分尊重和真心真意为民服务。3.理性人理论的适用性