公共政策概论（第二版）政策合法化与听证制度

政策合法化与听证制度

明确政策合法化的概念认识政策合法化的途径掌握听证活动的具体步骤与形式能够理论联系实际，结合我国具体政策实践分析听证活动中存在的问题7.1政策合法化合法性的概念出自英文“legitimacy”一词，从目前的共识性认识来看，合法性是指某种政治统治或政治权力以及实施措施能够让被统治群体和个人认为是合理正当的和符合道义的，从而能够加以认可和服从的能力及属性。合法性的概念主要涉及统治主体与统治客体两个方面。政策合法性的概念源自传统合法性的研究，政策作为政治统治的具体表现形式，对其合法性的理解有广义和狭义之分。7.1.1广义的政策合法性从广义角度而言，所谓具有合法性的政策就是能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策，而使政策能够逐渐被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是政策合法化的过程。政策合法性的核心存在于人们内心对政策道义性、正当性和合理性的认可。政策取得合法性的过程被称为政策合法化。政治系统的合法化是公共政策合法化的前提，此外，政策的合法性还需要依照一定的合法性程序。公众对政策的认可和默许、接受与遵行，是政策合法化的必要条件。韦伯的观点政治系统取得合法性有三种不同的途径：韦伯区分了三种权威类型，即传统型权威、魅力型权威和法理型权威。韦伯指出，社会重大变革起源于社会科技的进步和年轻成员的不安定。官僚组织体系依据合法和合理的程序取得政权依据社会的传统习惯取得政权具有超凡魅力的领袖人物取得政权7.1.2狭义的政策合法性从狭义角度来讲，主要偏重于从法律角度去解释合法性这一概念。政策合法性包括这样一些内容：合法的决策主体、合法的政策程序以及合法的政策内容。1、合法的决策主体决策组织的组建及享有的权力是宪法和法律规定的，是由国家权力机关或上级国家行政机关授予的。管理职能机构设置人员组合权责体系组织经费运行规则一般而言，主要从六个方面考察决策主体的合法性。2、合法的政策程序程序之所以重要，主要因为它是规范决策组织行为的有效途径。如果没有程序做保证，公共政策的制定就很有可能演变成随机性行为，使个人或少数人的意愿凌驾于组织目标之上，个人行为代替组织行为。在政策实践的发展过程中，人们越来越达成一种共识：现代社会的公共政策制定，需要合理合法的程序。许多国家也专门制定了涉及决策程序的相关法律，如审查制度、听证制度等。3、合法的政策内容政策内容的合法主要是指政策应与国家宪法和现行法律相一致，在内容上不发生抵触。不仅要符合有关的法律原则，而且要符合法律的具体规定。保证政策内容合法需要做到：在决策过程中把备选方案与相关的法律法规相对照；充分发挥法律性政策机构的审查作用；必要的话，应考虑在政策制定的相关程序中建立专门的法律审查程序。7.1.3政策合法化的途径1、建立民意调查制度民意调查，又称为舆论调查，是了解公众舆论倾向的一种社会调查，它通过运用科学的调查与统计方法，如实地反映一定范围内的民众对某个或某些社会问题的态度倾向。民意调查的内容主要是被调查者的主观愿望、意见和态度，而不是某种客观存在的社会事实。优势：能够为政府决策提供重要参考，同时也为科学研究提供有效素材。局限性：调查的结果只能反映某种“民意”的倾向性，而不能表明某种民意的是非和对错。民意调查的基本方法：问卷调查法优点：适用于大范围的民意调查；效率高，费用较少；具有匿名效果。缺点：使用邮寄方式时，填答率和回收率较低；调查受被调查者文化水平的限制。个别访谈法优点：回答率和成功率较高，不受被调查者文化水平限制，适应性较广。缺点：效率低、花费较多；匿名程度低，影响一些敏感性问题的回答等。电话访谈法优点：比较方便，效率较高，花费也较少。缺点：适用于相对简单的民意调查，从而使其失去部分代表性。2、加大公民参与力度在公共政策的形成过程中，公众参与是确保政策符合民意及实现政策合法化的根本途径。公共政策只有在制定过程中，扩大公民参与，倾听公众的意见，了解民心所向，才能在执行过程中得到民众的认可和拥护，促进政策的顺利实施，保障政策的合法地位。现阶段，我国公众参与公共决策尚得不到有效实现，主要表现为：公众直接参与政府决策的途径和机会较少，公众直接参与决策的渠道不畅，间接参与难以真正落实。我国公众参与决策得不到有效实现的关键是缺乏相应的制度和法律规范。3、建立听证制度听证是公众参与的有效渠道。听证是发扬民主、确保政策和法律符合民意的重要途径，是政策制定民主化、科学化、合法化的必然要求。1996年我国制定的《中华人民共和国行政处罚法》首次规定了听证制度，随后《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国行政许可法》等多部法律对此项制度的规定又有新的发展，但在决策程序立法上尚处于起步阶段。4、科学合理地划分政策主体权限明确各级行政机关政策主体权限并附以具体的法律保障是实现政策合法化的必要条件。科学地划分其权限既可以保证决策机构目标、方向的一致性，同时又能充分调动各类机构在政策制定中的积极性、主动性和创造性，协调好决策主体之间的权责关系。我国应该建立一个符合中国单一制结构形式的层级目标决策系统，加快行政体制改革步伐，减少不必要的管理层级，缩小“条条”的权限，尽量避免因信息过滤、信息失真带来的政策障碍，提高政策制定的效率和可操作性。7.2听证制度7.2.1听证概述1、听证起源听证或聆讯制度起源于英美，其传统可以追溯到英国自然法古老的自然公正原则自然公正原则。司法审判的听证模式后来逐渐被引入行政和立法程序。1946年美国的《联邦行政程序法》首次以成文法形式明确规定了行政听证程序。行政听证适用范围通常是指利害关系人对于行政主体的哪些行政行为可以要求听证。立法目的防止行政权的滥用，保护个人利益，促进行政行为的公正、公开和民主。确定听证程序适用范围的标准行政行为性质和种类受行政行为影响的利益或权利的范围职能分离原则在听证过程中从事裁决的机构或人员，不能从事与听证和裁决行为不相容的活动。2、听证制度的引进1993年，深圳在全国率先实行价格审价制度1996年起，全国范围内陆续出现了对行政处罚、价格调整和立法决策等领域的听证实践。2002年11月，党的十六大报告首次明确提出要广泛建立听证制度。2004年７月１日起施行的《中华人民共和国行政许可法》更是将听证制度推而广之。从我国听证制度的发展状况来看，听证主要是指政府机构在作出涉及公众利益的公共决策时，听取利益各方和社会各个方面以及有关专家的意见，以实现良好治理的一种必要的规范性程序。听证的现实意义：使公民参政权得以体现，使公民的诉求能够有渠道表达。有助于行政机构提高行政效率。有利于树立“阳光行政”的理念，让公众通过听证参与政策过程能够使政府行为更为公开透明，符合社会发展的客观需要。有利于社会的和谐进步。从1993年至今，听证制度在我国已经有了快速的发展。尽管如此，但从目前的情况来看，听证实践并不乐观，存在的问题仍很明显。7.2.2听证步骤——以行政立法听证为例行政立法是国家行政机关以国家名义创制法律规范的行为，行政立法虽然具有立法性质，但它又不属于权力机关的立法，而是从属于权力机关的立法。行政立法听证一般包括下列具体步骤：通知确定听证代表听证会举行听证笔录7.2.3座谈会与论证会座谈会、论证会作为一种行政立法听取公民意见的一种程序，较听证会更为简单、灵活，但也同样是一种重要的行政立法听取公民意见的方式。目前《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》都将这两种方式作为听取公民对行政立法意见的方式之一。1、座谈会座谈会在我国是一种传统的政府听取民意的方式，在我们的日常政治生活中被政府广泛采用。优势：灵活，既可以让行政立法机关听到对行政立法草案的更多不同意见，同时也不会过大地增加行政立法机关的经济负担。注意问题：及时确定参加座谈会的人员，尽快交付行政立法草案和相关材料。尽早确定召开座谈会的时间、地点，并及时告之。在座谈会中，行政立法机关除对代表的质疑作必要的解释外，不必就某一问题与其展开辩论。座谈会参加人员不必在笔录上签名，座谈会上参加人的发言可以被视为行政立法机关与公民之间就行政立法问题所做的一种思想沟通。2、论证会论证会，即邀请有关专家对行政立法草案内容的必要性、可行性和科学性进行研究论证，作出评估。特点：与会人员往往为某一方面的专家，其观点具有较强的客观性和说服力。但是，专家们的观点往往具有较强的理想色彩，对法律条款的具体意见可能因脱离实际而欠缺可行性。注意问题：选择合适的专家参加论证会。正确对待专家的意见。专家应当保持必要的中立地位3、信函与电子邮件除了座谈会与论证会之外，信函与电子邮件也是听取公民意见的重要渠道。优势：可以提高行政立法的效率，同时也便于公民对行政立法草案发表意见。注意问题：行政立法机关应当以适当的方式预告行政立法草案；为了使公民能够提出更具有针对性的意见，行政立法机关可以设立必要的咨询点，解答公民对行政立法草案认识上的疑惑；行政立法机关应当给予公民简要的回复，尤其是不采纳的意见或者建议，应附上不采纳的理由；如果有数个公民提出相同的意见或者建议，行政立法机关可以通过媒体集中回复意见。4、听证会与座谈会、论证会的不同重要性：听证会比座谈会、论证会更为重要，公民在行政立法方面的听证权利同司法听证权利一样，正在逐渐成为公民的一项基本权利（人权）。程序性：听证会比座谈会、论证会更为严格。听证程序包括法定内容，而座谈会和论证会则显得较为随意。结果性：听证会比座谈会、论证会更有作用，听证笔录须由听证主持人、听证代表和行政立法机关代表共同签字，是有关立法形成的重要依据。政策合法化