高中历史之历史百科多维视野中的罗斯福新政素材

PAGEPAGE8多维视野中的罗斯福新政 长期以来，我国历史教学界一般都视1929~1933年的美国大萧条为空前严峻的经济危机，与此对应，将罗斯福新政视为富兰克林·D·罗斯福和他的政府为应对和解决严峻经济危机而实行的一系列经济政策的总和，即罗斯福新政为经济新政。现在看来，这种观点虽有其道理，但存在着把困难问题简洁化的缺陷。事实上，无论是大萧条，还是“新政”，都远比我们以往说的要困难得多。法国闻名史学家、年鉴学派的重要代表费尔南·布罗代尔说：“对我来说，只能把历史看成是N维的。这种雍容大度是必要的……舍此，我们的工作将是不行想象的，至少会丢失它某些最珍贵的理想。”[1]这一精辟见解对我们相识包括罗斯福新政在内的困难的历史问题以深刻的启发。循此思路，笔者这里综合国内外历史学各分支学科（经济史、政治史、社会史、外交史、思想史、生态环境史等）以及经济学、政治学、生态学、社会学、法学等诸多领域学者探讨罗斯福新政所获得的成果，结合自己的理解，进一步揭示罗斯福新政的内涵与外延，希望能对一线历史老师有所帮助。  经济新政  1929~1933年的美国大萧条始于纽约证券市场“大崩盘”。毫无疑问，这次持续数年的大萧条，首先是空前严峻的经济危机。无论是《美国大萧条》的作者默里·罗斯巴德，还是《大萧条时代》的作者狄克逊·韦克特都首先是从经济危机的角度来探讨大萧条的。默里·罗斯巴德在《美国大萧条》的每一版的“序言”中都强调这一点，直到1999年，在该书第五版“序言”中，他还对当时经济萧条的惨况作了如下描述：“在最初发生恐慌时，纽约时报工业指数跌到了224点，而到1932年7月8日，已经跌到58点……工业生产指数在1929年8月曾经为114，到1933年3月为54，下降了超过一半，而耐用品制造指数下跌了77%，接近4/5。商业建设总值从1929年的87亿美元下降至1933年的14亿美元。”[2]完全可以说，没有1929~1933年的经济大危机，也就没有罗斯福新政。“新政”推行的背景确定了它首先是经济新政。  我们说罗斯福新政首先是经济新政的另一个理由是，“新政”始于经济领域，详细说是始于对金融业的整顿。1933年3月4日，罗斯福宣誓就任总统职务，次日即宣布3月6日至9日为全国银行休假日，禁止出口黄金、白银和货币。紧接着，在他的剧烈要求下，3月9日，国会实行特殊会议，快速通过紧急银行法。“新政”由此全面绽开。  我们说罗斯福新政首先是经济新政还有一个重要理由，那就是以紧急银行法、农业调整法和工业复兴法为核心的经济措施是“新政”的主体。经济措施执行的效果确定着“新政”的成败。事实证明，罗斯福的经济措施总体上是正确的。这些措施遏制了经济大萧条，虽有曲折却一步一步地把美国经济引向复苏。  以上内容是我国历史教学界熟知的，故不须要在此绽开论述。不过，还有一个问题须要探讨：从根本上看，罗斯福经济新政究竟起了什么作用？弄清这一点，对我们相识罗斯福经济新政原委“新”在何处非常重要。我国史学界以往流行的观点认为，罗斯福新政(主要是指经济新政)使美国从一般垄断资本主义转变为国家垄断资本主义，[3]从而延长了美国垄断资本主义的寿命。这里所说的“一般垄断资本主义”，是指私人垄断资本主义。要得这种说法成立，就必需说明“新政”通过哪些国有化措施，使多少私人垄断资本转变为国家垄断资本。而事实上，罗斯福经济新政并未走保守派最为担忧的国有化路子。新政的各项经济措施都是以不触动资本的私人占有为基本前提。有的探讨者为论证罗斯福新政对国家资本主义发展的影响，举出了如下事实：“尽管私人企业仍是美国经济制度的主要支柱，国有企业却在不断增加，田纳西河流域管理局就是最好的例子，意义更为重大的或许就是：政府支出占国民生产总值的比重日益提高。1929～1939年期间，只有1年私人投资等于或超过政府选购 额；而在20世纪20年头，私人投资则大约相当于政府选购 额的两倍。”[4]事实上这两个理由仍难以说明问题。总之，从形成国家垄断资本主义的角度去揭示罗斯福经济新政之“新”，好像是没有找准路径。  笔者认为，罗斯福时期美国经济的性质并未发生质的变更，但美国经济模式却发生了巨大的变更。资本主义经济是典型的成熟的市场经济，美国是奉行自由主义的国家，两者结合使美国经济具有典型的自由放任的市场经济的特征。1929~1933年的经济大危机的发生与经济的过度放任自由休戚相关。胡佛政府坚持这种经济模式，面对严峻危机仍不实行应急措施，以致局面无法整理。罗斯福就任后，反其道而行之，刚好伸出“看得见的手”，倾国家之全力干预经济，获得成效。因此，罗斯福经济新政的根本作用在于在很大程度上变更了美国经济的模式，使其从自由放任型的市场经济模式转变为国家干预型的市场经济模式。笔者赞同以下说法：“从新政起先，联邦政府担当起确保经济正常运转的责任，不仅要宏观调控，还要通过所得税、财产税、社会保险等途径主动介入安排，经济运行的好坏可以说成了推断政府成败的关键，政府不干预经济的放任自由主义宣告结束，再无回头之路。”[5]  社会救济与保障新政  1929~1933年的经济大萧条大危机带来严峻的社会问题，而多种严峻社会问题的集中爆发使美国出现严峻的社会危机。很多探讨者(尤其是社会史探讨者)都对大萧条时期美国的社会危机作了描述，笔者在此基础上曾在一篇文章中作了如下概括：“空前严峻的经济危机还给美国带来严峻的集群性的社会问题：失业人口激增，贫困问题凸现，失业者和流浪漫汉遍布城乡；失业工人、农夫和退伍军人为生存奋起抗争，社会冲突激化；法西斯分子兴风作浪，社会运行方向迷茫；信仰崩溃，道德沦丧，社会丑恶现象，如偷窃、斗殴、酗酒、吸毒、行凶、卖淫等剧增。”[6]这个概括或许挂一漏万，但也大体上说明当时美国社会危机的严峻性。为应对严峻的社会问题，克服严峻的社会危机，罗斯福和他的政府有力地推行社会救济和保障新政。  1．开展紧急社会救济。1933年5月12日，罗斯福签署紧急救济法，成立联邦紧急救济署，为该署拨配5亿美元作紧急救济之用。哈里·霍普金斯在就任紧急救济署署长的次日即拨发数以千万美元计的紧急救济款。紧急救济以干脆救济为主，即干脆向贫困人群发放救济金、食品和其他物资。  2．实施“以工代赈”。作为一种救济方式，“以工代赈”的最大特点是，政府创设工作岗位，让救济对象参与工作，获得酬劳，从而解决自己乃至家庭的生计问题。从1933年春起，罗斯福政府就实施这种救助方式，但规模有限。1935年，罗斯福认为过多的干脆救济会损害国民的自尊心和自信念，因此激烈反对干脆救济方式。此后，“以工代赈”的救济方式受到重视。为此，建立工程振兴局，拨款50亿美元，支配为500万人供应就业岗位。稍后，又在工程振兴局中设立青年处，帮助失业青年就业和在校学生半工半读。  3．制定社会保障法。罗斯福就任总统后不久即支配人起草社会保障方面的法案，要求该案能使每一个美国公民“从摇篮到坟墓”的生活都有保障。1935年8月，社会保障法由国会通过，但保障范围与罗斯福最初的设想相距甚远。在签署该法律的时候，罗斯福发表声明说：“这一社会保险措施至少将对我们三千万公民供应一些保障。他们将干脆受益于失业补贴、养老金以及爱护儿童和防止疾病的进一步措施。”同时又说：“整个结构虽在建立，但决然尚未完成。”不过，他强调：“这项法律也代表着一方奠基石……会被看作是划时代的。”[7]  社会保障新政是罗斯福新政的重要组成部分，其实质是国家干预社会生活，让联邦政府为个人和社会福利担当重要的责任。对于罗斯福的社会救济和保障新政，近年来国内外史学家多予以确定，认为罗斯福关于社会福利和社会保障的“一系列立法行动和措施，标记着美国现代社会保障制度的最终确立”。[8]而1935年制定的社会保障法是世界上第一部以“社会保障”命名的法律，对世界各国的社会立法有广泛影响。此后，“社会保障”一词流行于全世界。值得留意的是，社会学家对罗斯福社会救济和保障新政的评价比历史学家还高。有的社会学家指出，从近期看，罗斯福在社会领域的措施是走出大萧条大危机的“重要出路”；从长远看，这是“社会变革、社会改革和社会进步”，而且，“罗斯福新政开启的社会进步，等于重新塑造了一个资本主义，这个新的资本主义始终发展到今日，其潜力好像还没有耗尽”。[9]  环境爱护新政  在严峻的经济危机和社会危机发生之时，严峻的环境生态危机又来添乱。1930年，美国东部地区严峻干旱。1933~1940年，美国大平原南部广袤地区尘暴频发。1936年，美国东北部持续暴雨。干旱、尘暴、洪水使大面积土地被侵蚀，土地肥力大减，草场退化。美国面临严峻的生态危机。对于生态危机发生的缘由，起初很多美国人认为是天灾。但生态学家们在深化调查后却得出了他们的结论：生态危机当然与天灾有关，但与人的行为也有很大关系。《大萧条时代》的作者狄克逊·韦克特以“尘土盆地”为例说明这一点。狄克逊·韦克特说的“尘土盆地”是指位于美国中部大平原偏南的堪萨斯、俄克拉荷马、科罗拉多、新墨西哥和德克萨斯等州的200多个县。第一次世界大战期间及其以后，这一地区“被犁所开垦”，当时人们期望获得“平均起来比通常状况要好的利润”。但是，从1933年起，在一连串的尘暴中，“移民者们收获了自己种下的恶果”，大风剥蚀光了农场的土地，遮暗了正午的天空，安葬了栅栏和机器，使数以千计的家庭成为荒无人烟的废墟。据估计，在最糟糕的萧条岁月里，大约有100万人走上背井离乡的漂泊之路。[10]生态环境专家们在通过深化的调查和探讨后明确指出，尘暴是把不相宜大平原的农业生产系统强加给这一地区的产物，因而是一种人为的灾难。[11]以上实事说明，罗斯福就任总统后，也遇到了严峻的生态危机。  从青年时起，罗斯福对森林就有一种偏爱，说他是一个环保主义者也是可以的。就任总统后不久，他即实行措施应对和遏制严峻的生态危机。大萧条时期美国的生态环境危机和罗斯福新政中的环境爱护政策是我国的罗斯福新政探讨中的一个空白，近年起先重视了，正在进行的中国社会科学院A类重大课题《20世纪美国环保运动和环境政策探讨》就是将此作为核心内容来探讨的。下面所呈现的罗斯福的环境爱护新政内容，是笔者依据该课题阶段探讨成果和其他相关资料所得。[12]  1．建立环境爱护机构和组织。建立联邦环境爱护机构和组织始于1933年，最早成立的是土地侵蚀管理局，该局隶属于内政部（后改称土地资源爱护局，改属农业部）。接着，民间资源爱护队、田纳西河流域管理局等成立。罗斯福很看重民间资源爱护队，并认为这是他的“得意之作”。该队首批招募青年25万人（其中有不少“流浪的野孩子”），建立1500个半军事化的营地。主要工作是植树造林、防止土地侵蚀、建设国家公园、建立野生动物爱护区等。据统计，到1942年民间资源爱护队解散时，共有275万青年在队里劳动过。美国历史上全部公私造林成果，一半以上出自民间资源爱护队之手。[13]  2．环境爱护立法。1933年，国会通过田纳西河流域管理法。同年，国会所通过的农业调整法中也有激励休耕的内容。1934年，制定泰勒放牧法，规定建立放牧区，实行放牧许可证制和放牧收费制度。1935年，制定土地资源爱护法。1936年，制定洪水限制法、土壤爱护和国内安排法、州水土保持法。  3．实施环境爱护工程建设。小工程以水土保持示范区为代表，1937~1941年，各州共建立500多个水土保持示范区。大工程以田纳西河流整治工程为代表。这是一个全流域的综合整治工程，而环境爱护是其核心目标。《大萧条时代》的作者狄克逊·韦克特认为，田纳西河流域整治工程不仅是美国全国，而且是全世界的一个“示范单位。”  “20世纪美国环保运动和环境政策探讨”课题组对罗斯福的环境爱护新政作出了很高的确定性评价，并强调其“在美国现代环保运动与环境政策史上，新政有极为重要的地位，具有非常深远的影响”。首先，新政把19世纪末起先的自然资源爱护运动推向高潮，促进了美国资源爱护体系的初步形成。其次，新政创建的生态环境遗产为战后美国的环保运动和环保主义奠定了思想和人文基础。最终，罗斯福开创的政府大规模干预资源爱护的政策实践对战后美国联邦政府强化对环境问题的干预有干脆影响。  政治体制新政  1787年宪法确立了国会、总统、最高法院三权分立、三权同等、三权制约的美国政治体制。但是，在美国建国以后一个很长时间里，“国会明显居于支配地位”。[14]最高法院的地位和权力也相当的巩固。相对而言，总统却比较懦弱。进入20世纪，状况发生了变更，“其总的趋势是，总统权力日趋强大和重要，打破了制宪者当年关于三权同等、相互制衡的设想，从而确定了一种以总统为中心的三权格局和制衡关系。”[15]质言之，美国三权分立和制衡体制在其演进过程中，存在一个从以国会为中心到以总统为中心的转变过程，美国总统制存在一个从近代总统制向现代总统制转变的过程。在这个问题上，中外学术界的相识大体一样。那么，在此转变过程中，富兰克林·罗斯福起了什么作用呢？对此，中外学术界有不同的看法。一些人认为，这两个过程均始于富兰克林·罗斯福时代，应将1933年作为美国现代总统史的起始年份，“罗斯福是美国现代总统制的创始者”。[16]一种观点认为，富兰克林·罗斯福的作用是使现代总统职位制度化。“简洁地说，西奥多·罗斯福和威尔逊开启的惯例加强了总统作为国家平民和立法领导者的角色，而富兰克林·罗斯福接着使总统的这些新的领导角色得到巩固和制度化，并为后来的总统们所持续。”[17]笔者赞同后一种观点。  为将“总统中心”或“总统主导”巩固下来并制度化，罗斯福实施的政体变革即政治领域的“新政”内容主要体现在以下几个方面。  1．极大地扩充总统的权力。在第一次就职演说中，罗斯福要求国会赐予他“广泛的行政权力以发动一场应付紧急状态的斗争，这种权力之大，就犹如我们真正遭到外敌入侵时所能赐予我的权力那样”。就职后，他就坚决果断地最大限度地行使总统的权力，包括以应对大萧条为由，援引第一次世界大战时期的相关法规，在上任的次日即宣布银行休假。在美国历届总统中，罗斯福权力之大，前所未有，以后也恐难有人企及。  2．构建“大政府”。罗斯福就职后，设立了若干个应对危机的临时机构，其中一些渐渐固定化。华盛顿任总统时，自己花钱雇秘书帮忙，富兰克林·罗斯福任总统后，为他做事的人数以百计。1939年，在罗斯福的多方督促下，国会通过《行政改组法》，但罗斯福并不满意。同年，他设立新的总统办公室，将原白宫办公厅、预算局（原属财政部）、国家资源规划委员会等归于其下。有的美国史学家认为，这一措施加强了“行政总统”的地位，是“美国体制史上一件划时代的标记性事务，或许也是有关总统职位的体制建设中最为重要的单一步骤”。[18]  3．扮演“议长”角色。美国国会享有立法权，但在“新政”时期，国会的立法权受到总统罗斯福多方面的影响和有力干预。首先，他以“紧急”为由，常常剧烈要求国会在他希望的日子实行会议，以通过他希望通过的法案。如就职后不久，他即要求国会实行特殊会议，探讨紧急银行法。国会特殊会议按他的要求如期实行，4个小时即通过紧急银行法。其次，他频频运用推翻权。据统计，罗斯福一共635次行使推翻权，而在此前，全部总统运用推翻权的总数是1131次。最终，也是最为重要的一点，“新政”时期通过的众多法律，几乎都不是国会创始。国会常常等待罗斯福领导或指导的行政班子、特地委员会等提出法案供其审议。如影响深远的社会保障法起初是由一个超党派的经济保障委员会起草，后改由内阁经济委员会起草，而罗福斯对该法案的起草有明确的指示。从确定意义上讲，当时的很多法案都由罗斯福创始。基于以上状况，有的史学家指出，罗斯福事实上使自己扮演着议长的角色。[19]  4．使最高法院成为“罗斯福法院”。在“新政”前期，保守势力强大的最高法院明显地抵制罗斯福。1935~1936年，最高法院对“新政”发起进攻，判决一系列新政立法不能成立乃至“违宪”，仅1935年5月27日一天，即废止三项“新政”立法。1937年2月，罗斯福提出司法改革法案。这个法案虽未通过，但罗斯福通过其他方法使最高法院发生了重大变更。这以后，最高法院实行“司法克制”，再未推翻任何一项“新政”立法。“二战”爆发后，最高法院对总统权力的“默认”更是达到了高潮，[20]以致联邦最高法院被人称为“罗斯福法院”。[21]  罗斯福政治领域的新政使美国政治体制发生了重要变更。《美国总统制起源与发展》一书就这样总结性地写道：“富兰克林·罗斯福已经永久地变更了美国政治，并且在他的指导下，现在美国人希望联邦政府在国内和全球事务中实行主动的看法，而在政府的宪法框架内，总统应当起主导作用。”[22]  外交新政  在我国历史教学界，始终视罗斯福新政为解决美国内部问题而推行的国内新政（主要是国内经济新政），几乎无人将其与美国的外交政策联系起来。事实上，一些史学家已明确指出，罗斯福在国内努力实行“新政”的同时，在国外，他主动与苏联建交以牵制德、日，并执行“睦邻政策”以巩固后院，与此同时，他还“背着公众策划各种计谋对侵略者施加斗争以外的各种压力，并武装潜在的受害者”。[23]这已隐含着罗斯福在外交领域推行“新政”的意思。而一些美国外交史探讨者则运用了“新政外交”的概念，更清晰地表达了罗斯福新政包括外交新政这一观点。罗斯福外交新政主要表现为以下三大“转变”。  1．从拒绝承认苏联到美苏建立。1917年十月革命胜利后，苏俄建立，美国拒绝承认。1922年，苏联建立，美国拒绝承认。更有甚者，罗斯福的前任胡佛总统1931年8月还公然宣称，他一生的目的就是歼灭苏联。罗斯福就任总统后，实行务实开明的外交政策，主动打算与苏联建交。1933年11月，苏联外交人民委员李维诺夫访美，进行建交谈判。起初，谈判很不顺当，后来，罗斯福亲自与李维诺夫谈判，僵局很快打破。11月17日凌晨，罗斯福与李维诺夫签署协议，美苏正式建交。对此，美国外交史探讨者指出：“早期新政外交最重大的事务是1933年美苏建交。”[24]  2．从“恶邻外交”到“睦邻外交”。1823年，美国发表“门罗宣言”，声称美洲是美洲人的美洲。到19世纪后期，“门罗宣言”成为美国干涉拉丁美洲事务的工具，其主旨实际被篡改为“美洲是美国人的美洲”。美国用军事的和非军事的各种手段干涉拉美各国事务，推行“恶邻外交”。[25]  罗斯福力主改善和拉美各国的关系。在第一次总统就职演说中，就他明确地宣布：“在世界政策方面，我将使美国致力于奉行睦邻政策。美国作为他们的邻国，应当坚决敬重自己，同时因为自尊而敬重他人的权利，敬重自己的责任、敬重自己在一个由很多邻邦组成的世界与邻国所订协议的神圣性。”[26]这年年底，他又进一步明确表示，美国的现定政策是反对武装干涉。以后的事实表明，罗斯福政府基本做到了这点。[27]美国与拉美国家的关系进入“睦邻外交”时期。当然，在放弃军事手段的同时，美国仍通过政治、经济等手段限制拉美地区，以巩固对“后院”的影响。  3．从孤立主义到加入世界反法西斯同盟并在其中发挥无可替代的作用。孤立主义是美国外交的传统，在罗斯福就任总统后的一个很长时期内，孤立主义仍左右着美国的外交政策。其突出表现是，在德、意、日法西斯侵略气焰日渐嚣张，越来越多的国家遭遇法西斯威逼和侵略的状况下，美国长期坚持“中立”。1935年，美国制定“中立法”，规定美国对全部交战国实行武器禁运。1937年，美国制定“永久中立法”，规定对一国内战的双方和国际斗争的交战方实行武器禁运。“中立”的实际影响是纵容法西斯侵略，这已经为历史所证明。  对1933年3月至1939年8月之间罗斯福的“中立”，笔者认为，我们还需详细分析。第一，与其说这是罗斯福外交思想的体现，不如说是美国外交传统的体现。很多时候，罗斯福是不得已而为之。其次，罗斯福的“中立”，并非是对侵略和被侵略双方的不偏不倚、一视同仁。事实上，他怜悯遭遇法西斯侵略的国家和人民，并实行了确定的救济行动。如1937年“七七事变”后，他即表示对中国不援引中立法。同年1