公共经济学：政府干预与政府失灵

公共经济学

公共管理硕士（MPA）公共经济学政府干预与政府失灵3.1政府干预经济的内在要求与边界3.2公共财政的基本职能3.3效率公平权衡与政府失灵关键术语思考题公共管理硕士（MPA）公共经济学3.1政府干预经济的内在要求与边界3.1.1市场失灵要求政府干预经济历次世界经济大危机是市场失灵的集中体现。正当资本主义世界按照亚当·斯密“看不见的手”的思想指引经济社会蓬勃发展时，一场空前的世界性的经济危机爆发了。危机首先从美国开始，商品积压卖不出去，销售停滞，股市崩盘，企业破产，银行倒闭，信用关系破坏，工人失业，经济陷入大萧条之中，然后波及整个资本主义世界，资本主义各国陷入萧条的恐慌之中。从1929年到1933年，资本主义世界的工业产值下降44%，大约倒退到1908—1909年的水平，造成了4000万失业人口，工人生活水平大幅度下降，广大农民和手工业者纷纷破产。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.1.1市场失灵要求政府干预经济被称为生产过剩的经济危机，给社会生产力造成了极大的破坏。所谓生产过剩，并不是说生产出来的东西真的多得超过了劳动人民的实际需要，而恰恰是由于劳动人民购买力不足，因而出现了过剩。所以，资本主义的生产过剩不是绝对的过剩，而是相对的过剩。这种相对过剩的经济危机席卷了整个资本主义世界，以至没有哪个资本主义国家可以幸免。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.1.1市场失灵要求政府干预经济英国经济学家，即约翰·梅纳德·凯恩斯。在《就业、利息和货币通论》中，凯恩斯指出市场不是万能的，供给不会自动创造需求，必须要用新的办法，政府必须参与经济，这就是“看得见的手”。所谓“看得见的手”，是指国家干预经济生活，或者称为国家调控经济。当出现经济危机、经济萧条的时候，政府可以加大财政赤字，发行国债，把经济刺激起来；当经济过热的时候，政府可以通过宏观调控措施，使经济降温，避免出现通货膨胀。从凯恩斯开始，人们观察经济从单纯的微观转向了宏观，从个量转向了总量，国家大规模干预经济的历史从他开始。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.1.2政府介入市场失灵领域市场不是万能的，在有些情况下，它也会出现“市场失灵”或“市场失败”，丧失其社会资源的配置功能。在以下一些领域，政府需要对市场进行适当的干预。（1）垄断领域（2）存在外部经济效应而导致市场失灵的领域（3）公共物品的存在导致市场失灵的领域市场失灵的存在引出了政府干预的必要性。但是政府的作用并不是代替市场机制，而是补充市场调节的不足，解决市场机制解决不了的问题。公共物品和外部效应是典型的市场失灵情形。有些公共物品和外部效应是可以通过市场调节来解决的，其关键在于明晰产权。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.1.2政府介入市场失灵领域就公共物品而言，有些公共物品在一定条件下可以成为准公共物品或私人物品，通过市场机制来提供。在产权明晰的情况下，有些外部效应问题也可以通过市场机制来解决。雾霾——经济发展的负外部效应雾霾天气是一种大气污染状态，雾霾是对大气中各种悬浮颗粒物含量超标的笼统表述，尤其是PM2.5被认为是造成雾霾天气的“元凶”。雾霾也是特定气候条件与人类活动相互作用的结果。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.1.3政府和市场的边界划分政府和市场是两种配置资源和协调社会经济活动的主要机制或制度安排。从实践来看，时间上是先有自由竞争，后有宏观调控，但在政府和市场的选择中没有一个固定模式，有的国家更倾向于自由竞争，有的国家更倾向于政府干预。要处理好政府和市场的关系，先要弄清楚什么是市场、政府，弄清楚什么叫市场规律、什么是政府作用，并由此厘清市场和政府之间的边界。市场机制在充分调动生产要素积极性、提高资源配置效率的同时，也存在着市场缺陷，即市场失灵，所以市场经济条件下离不开政府干预。弥补市场缺陷需要政府干预，但是政府也存在失灵的问题。如果政府作用的扩张超过限度就会破坏市场机制，限制资源合理流动，削弱资源的有效利用，阻碍经济发展；政府工作人员也会因为主客观原因，做出错误决策或错误地执行任务。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.1.3政府和市场的边界划分一般认为，政府和市场的边界是：凡是市场机制能够充分发挥作用，资源能够实现有效配置的就不需要政府干预；凡是存在市场失灵，市场机制不能有效发挥作用的地方，就需要政府干预。判断的基本标志，就是凡是激发市场活力、促进经济发展的模式都是好的；凡是窒息市场活力、不利于经济发展甚至阻碍经济发展的干预模式都是不好的。政府和市场功能的发挥都离不开市场主体，主要的市场主体是企业，要在三者之间形成政府调控市场、市场引导企业的宏观调控模式。中国处理政府和市场的关系主要体现在政府干预较多，习惯于用计划经济思维解决市场经济中的问题，如政府直接干预企业行为；也存在着政府职能缺位，需要政府管的没有管好等，如公共产品供给不足、收入差距拉大、环境恶化等。而政府越位和缺位都有可能破坏市场规律，扭曲市场机制。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.1.3政府和市场的边界划分从整个社会经济体来讲，政府与市场的互补关系，是市场经济条件下的基本关系。更严格地讲，市场经济体制下的政府与市场互补关系是政府对市场的补充关系，因为市场在资源配置中发挥着基础性作用。尊重市场就是要尊重市场规律。市场规律包括价值规律、价格规律、供求规律、竞争规律等。政府的作用则主要体现在五个方面：经济调节；市场监管；社会管理；公共服务；环境保护。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.2公共财政的基本职能3.2.1公共资源配置公共财政资源配置职能，即政府提供无法通过市场机制提供的公共产品，纠正市场机制造成的公共产品和服务不足。其必要性在于：（1）通常市场能有效配置资源，但完全通过市场则无法使社会资源配置最优。（2）财政配置资源可以弥补市场机制缺陷，实现社会资源的有效配置。通过税收、补贴等克服市场难以对公共资源进行有效配置问题。对垄断、外部效应、偏好不合理、信息不对称等领域，政府以财政手段解决市场失灵问题。公共财政以提供公共产品和服务为内容，围绕以下内容展开：资源在公共部门与私人部门之间的配置、资源在地区之间的配置、资源在产业之间的配置、资源在消费和投资之间的配置。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.2.2改善收入分配经济学意义的资源通常指用来生产商品和劳务的投入物，有时也称生产要素。财政对社会资源进行配置，可以分两个层次理解。第一个层次，由于公共物品的客观存在，任何社会都不可能仅仅通过分散的个人或其他社会单位对资源进行有效配置。第二个层次，在市场经济条件下，财政可以作为弥补市场缺陷的主要手段。中国地区之间经济发展不平衡是客观现实。财政的资源配置职能包括了对用于满足社会公共需要的资源的直接分配以及对全社会资源配置的宏观调节这两个方面的内容，具体表现在以下几个方面：（1）调节资源在产业部门之间的配置。（2）调节资源在政府部门与非政府部门之间的配置。（3）调节资源在政府部门内部的分配。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.2.3促进经济稳定发展通过财政政策的制定、实施与调整，使整个社会保持较高的就业率，以至于达到充分就业，并实现物价稳定、经济稳定增长以及国际收支平衡等政策目标。一般将财政所具有的这种功能称为经济稳定职能，或者叫作稳定经济职能，简称稳定职能。财政的经济稳定职能在市场经济体制下具有其客观必要性。财政经济政策一个极为重要的目标，就是保持或达到充分就业或高就业率、适度稳定的物价水平、国际收支的平衡、合理的经济增长率。概括地说，就是经济稳定目标。财政经济稳定职能的主要内容有以下两个方面：（1）调节社会总需求，实现供求总量的大体平衡。（2）调节社会供求结构平衡。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.3效率公平权衡与政府失灵3.3.1政府对效率与公平的权衡企业作为市场经济的主体，是社会财富的创造者，企业总体水平决定国家经济水平，企业的总体效率决定国家竞争力。企业要提高效率，就必须按要素的贡献大小来分配。中国现阶段，由个人的自身素质、能力、机遇以及其他方面因素所造成的收入分配上的差距是不可避免的。同时这种合理的收入分配差距也是社会经济发展的必然和动力。中国初次分配产生不公平，引起群众不满情绪的主要原因在于不合理、不平等的竞争条件和机会造成大量的非正常收入。解决在初次分配中产生的问题，必须在社会主义市场经济条件下，以效率为前提，贯彻按贡献分配原则，确保激励性收入到位，控制垄断收入，取缔非法收入，完善市场在分配中的基础性作用，以此实现合理的初次分配。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.3.1政府对效率与公平的权衡经济学意义上的公平有两个层次。第一个层次是经济公平，它是市场机制的内在要求，强调的是要素投入与要素收入相对称。第二个层次是社会公平，它要求在经济公平的基础上，让所有公民都能获得维持一定生活水平的物质条件，消除贫富悬殊和两极分化。1.切实保证起点公平虽然中国目前存在的最主要的不公平和不公正集中表现在收入差距过大的问题上，但是从本质上说，社会不公平的根本原因在于起点不公平。没有起点公平，就无法实现过程公平和结果公平。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.3.1政府对效率与公平的权衡2.切实用好二次分配在初次分配中，市场根据“效率原则”将社会财富以工资、利润和利息的形式按贡献大小分配给生产要素的所有者，但是，初次分配不可避免地形成收入差距，为了缓和这种社会矛盾，需要政府运用各种财政和预算政策，通过二次分配对收入进行调节，以保证社会的和谐健康发展。3.兼顾公平与发展在经济和社会发展进程中，每个国家都需要面对两大根本性问题:一是如何把蛋糕做大，即经济增长问题；二是如何把蛋糕分得更加公平一些，也就是如何避免和调节分配差距过大的问题。综上所述，导致现阶段收入差距过大、社会分配不公的原因虽然是多方面的，但最重要的原因在于计划经济向市场经济转轨的过程中政府与市场功能的错位和不对称。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.3.2政府干预经济有效的前提政府干预经济需要一定的前提条件。一般情况下，政府干预经济都是存在一定的前提假设的，但在实际工作中，政府并不能一一满足这些条件，这就使政府干预经济的效果大打折扣。这些前提包括以下几种：（1）政府部门之间充分竞争（2）政府拥有完全准确的信息（3）政府干预活动的及时性（4）对政府行为存在合理的规则约束和有效的监督在一个民主社会中，政府必须服从选民及其代表的政治监督，包括立法机关等对政府的监督。从理论上讲，监督的效力取决于监督者对被监督者的独立性和监督者获取有关被监督对象的信息的能力。撇开前者不谈，在现实的监督过程中，监督者所得到的信息往往由被监督部门——政府提供和发布。在公共产品生产缺乏竞争的情况下，将没有客观的标准来检验监督部门所获信息的可靠性。公共管理硕士（MPA）公共经济学3.3.3政府失灵表现与避免方式政府失灵，指政府为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预的过程中，由于政府行为自身的局限性和其他客观因素的制约而产生的新缺陷，进而无法使社会资源配置效率达到最佳的情景。1.政府失灵的主要表现（1）政府决策失效（2）政府机构和公共预算的扩张（3）公共物品供给的低效率（4）政府的寻租活动公共管理硕士（MPA）公共经济学3.3.3政府失灵表现与避免方式2.政府失灵的治理对策（1）确立政府干预原则（2）大力推行电子政府,具体来说，它有以下几个方面：a.政府决策系统信息化；b.政府决策观念转向服务型；c.政府决策范围的缩小使政府决策机构的有限资源得到更加合理的配置，政府可以更有效