【资料】土地征收与房屋拆迁的相关法律课件

土地征收与房屋拆迁的相关法律问题冯乐坤1一、土地征收与土地征用22007年实施的《物权法》第42条规定：1、为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；2、征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益；3、征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；4.征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件；5.任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。2007年实施的《物权法》第44条规定：1、因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产；2、被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人3、单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损灭失的，应当给予补偿。3土地征收与土地征用的差异4土地征收是国家基于社会公共利益的目的,按照法定程序,强制性取得他人的土地且给予合理补偿,他人的土地所有权因此而消灭。土地征用是指国家基于特殊情形而使用他人的土地且给予合理的补偿,待使用完毕后,仍将土地归还所有人或使用人。土地征收的对象为土地所有权,土地的征用的对象为土地使用权；土地征收的后果在于使土地所有权消灭,土地征用的后果则是暂时使用他人的土地使用权。立法实践的沿革51936年3月1日施行中华民国《土地法》及《土地法施行法》已采用土地征收,且目前的台湾地区仍沿用不变。1939年4月4日公布的《陕甘宁边区土地条例》也同样如此,同年4月份公布的《陕甘宁边区地权条例（草案）》都在同样事由下采用了“土地征用”,且又被1944年12月边区第2届参议会第2次大会通过的《陕甘宁边区地权条例》正式确认,1945年3月25日通过的《太岳区地权单行条例》亦如此。1947年9月13日中国共产党全国土地会议通过的《中国土地法大纲》的规定,却被当时的革命根据地作为推进农村土地改革的措施之一,即对地主的财产适用“没收”富农财产的适用“征收”。1950年6月28日中央人民政府委员会第八次通过的《土地改革法》仍沿用此种区别对待地土改措施。1950年6月24日公布的《中央人民政府政务院关于铁路留用土地办法》第6条采用了“土地收买或征购”,1950年9月16日的中央人民政府政务院《关于铁路留用土地办法的几点解释》第四点解释更改为“土地征用”。受其影响,1950年11月21日公布的《城市郊区土地改革条例》为解决因市政建设及其地方面需地时,遂采用了“土地征用”1953年12月5日公布的《国家建设征用土地办法》以及历年来的法律法规均遵循之。6显然,原大陆地区的土地征用制度的形成是与革命根据地时期立法现实是分不开的,正因为土地征收当时被赋予为推行革命的措施之一,为了与之相区别,立法者只好选择适用土地征用。分析其原因,当时的陕甘宁革命根据地采用土地征用,不排除立法者是基于政治方面为了与南京国民政府制定的《土地法》相区别的需要。不难发现,从上述历史改革中的大陆地区所采纳的地征用确为特殊年代非理性的产物,不仅与辞义不符,而且与其法律效力也不符。7二、土地征收的性质8因我国大陆地区的土地征用与土地征收均基于同一目的而产生，所以，讨论土地征收的性质实质上也就是对土地征用性质的讨论。关于土地征收性质的定位，目前的学界并无一致的见解，主要分为可分为两种见解:一为行政行为说。该理论认为在土地征收关系中，主体双方的法律地位不平等，征地方以国家名义，行使公权力强制性取得土地所有权，被征地方既没有与之自由协商的权利，亦无对之提起诉讼的权利。二为民事行为说。该理论认为,从土地征收行为目的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收行为的合法性及土地征收措施的强制性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说,土地征收确为民事行为。9土地征收的性质之判断10土地征收具有强制性与补偿性两个特征国家征收集体土地为基于公共利益需要而进行,其性质判断,不能仅从其特征进行分析推断,国家强制性征收土地仅仅是出于公共利益的需要而赋予的特别权力。为了确保被征地农村集体成员生活不受影响,国家在进行土地征收时必须履行一定数额补偿。需注意的是,强制性与补偿性是相互对应的,无论强制性或补偿性,皆是为了公共利益而服务。结论11土地征收行为应界定为民事行为为宜。土地征收行为应为平等主体之间的行为,双方应应进行协商。土地补偿标准纠纷的处理12依据1999年实行的《土地管理法实施条例》第25条第3款规定,“对补偿标准有纠纷的,由县级以上地方人民政府协调；协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决”1999年通过的《行政复议法》第30条第2款规定,“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”。问题131、法律为该纠纷提供了行政复议途径，各级地方政府裁决均产生终局性效力，但现有相关法律法规并没有对各级政府的裁决不服提供司法救济途径。可现行行政复议职能一般由设立于行政机关内部的法制部门行使，此种行政复议机构设置缺乏应有的独立性，也很难以保证解决纠纷的公正性。2.现实生活中的征地补偿方案的拟订、批准、组织实施均由政府相关部门参与下而进行，土地征收标准纠纷发生后，政府相关部门却以与案件无关的中立者身份协调、裁决，这不仅不符合公正原则，更不能保护农村集体作为农村土地所有者的权益。3、依据“谁用地，谁补偿”的土地征收原则，土地征收补偿标准纠纷其实为用地单位与农村集体间的纠纷，但用地单位始终没有参与土地征收补偿标准的制定，土地征收补偿标准恰恰为政府与农村集体协商的结果，土地征收补偿协议理所当然地属于政府行使行政权力的结果。4.征收集体土地是国家基于公共利益目的而出发，表面上国家是运用法律赋予的权力征收土地，但征收土地的所有费用均由用地单位负担，且国家征收集体土地后，用地单位以民事主体身份与其他民事主体进行交易。土地征收补偿标准纠纷其实应为用地单位与农村集体协议的结果，只不过通过国家而实施。14土地征收之所以发生,应当是由于不同的物权独立存在所致,物权独立是物权平等保护的基础。只有独立存在的主体或权利之间,才能确定和实现彼此之间的平等保护。所以,我们理应在物权独立的前提条件之下,遵循物权平等保护的原则,对国有土地和集体所有的土地也应一体保护。在土地征收制度中,我们就不应借助公共利益,过分地强调其强制性,而不尊重对集体土地所有权的保护。应土地征收标准纠纷为民事纠纷,赋予法院享有此类纠纷的最终决定权。15三、土地征购制度的构建16土地的征收适用范围限予公益用地，而对非公益用地取得的规则，则有不同意见:有的主张，国家基于发展商业的目的而需取得自然人、法人财产的，只能通过订立合同的方式。有的主张，国家基于非公益用地的而取得他人土地所有权是一种市场交易行为，传统土地征收已无法准确的说明其涵义，应将土地征购引入，使之得以规则。显然,两种观点并无本质地区别,皆是从市场交易行为的理论入手而加以阐述的,主张对非公益用地通过市场机制而取的。只不过对于制度称谓的选择上,后一种见解更为通俗易懂、简洁明析,既能准确反映出其内涵的,又易使人们能与土地征收相区别,故土地征购较为符合现实。17实际上,在我国土地政策的历史发展中来看,土地征购制度为土地私有制的产物,尤其是在解放区的土地改革中,土地征购制度往往作为一项革命措施而产生的,其目的在于将地主超过应规定数量的土地,分配给无地或地少的农民,欲达到耕者有其田,而且所征购时的地价当时也有限制,因而远远低于市价。建国后的1950年的中央人民政府政务院在《关于铁路留用土地办法》中有关使用他人的土地仍采用土地征购制度,1954年的《宪法》与1978年的《宪法》则规定了土地征购、土地征用与收归国有三种制度。1982年的《宪法》则一反常态,将《宪法》已有的既定模式突破,仅设计采用了土地征用制度。18需注意的是,1950年11月21日公布的《城市郊区土地改革条例》却径直仅采用了土地征用制度,随后的1953年的《国家建设征用土地办法》、1982年的《国家建设征用土地条例》一直沿用。受其影响,1986年颁布且至今仍适用的《土地管理法》采用了此种立法模式。尽管《宪法》明确规定,土地征用制度须基于社会公共利益的需要而进行,但是立法方面关于基于非公共利益的需要而使用土地的制度的空白,则又使一些行政法规等较低层次的法律规范扩充了土地征用制度的适用范围。可见,以往的土地征购退出是基于土地征用适用范围扩充的结果。既然国家基于社会公共利益的需要而使用土地,土地所有人其实也是受益人,加之,土地征购制度具有购买之嫌,不符合与土地不得买卖的规定。19目前,学界所主张的土地征购制度是指国家基于非公共利益需要土地时,在市场机制的作用下,通过订立合同的方式而取得集体所有的土地。此种合同实际上完全遵循了私法的平等、自治的基本理念,其性质相当于合同中的买卖合同。但是,我国大陆地区的宪法及相关的法律规定土地禁止买卖。由此,从现有的土地理论及立法现实方面观察,将通过订立合同的方式而取得集体所有土地的合同视为买卖合同极为困难,这恰好为土地征购制度的存在提供了契机。显然,土地征购制度的存续是以宪法及相关法律所规定的土地禁止买卖为平台的,一旦土地允许买卖,其也就没有必要存在。20实务中的部分学者主张既然土地征收制度与土地征购制度基于目的不一,故在土地征收制度中,由于是公益性用地,农民也是受益人,用较低的价格征地,农民也可以接收,而对于非公益用地,农民很难得到除去征地补偿以外的收益,所以适当提高征地补偿标准可以看作是利益的提前分配。实际上,把征地补偿费依据征地目的不同加以区别虽属正常现象,但不能因公益用地的征收农民也为受益者而降低征地补偿标准,使失地的农民的生活得不到永久的保障,从而侵犯农民的利益。同时,也不能因征地用途不一,所得征地补偿费不同,而在农民间引起不同的争议。所以,如何具体设计土地征购制度中征地补偿标准,应为立法者现在最为棘手的问题,理应加强此方面的研究。21四、土地征收（土地征用）之目的22法国《人权宣言》第17条规定,财产是补偿不可侵犯的权利,除非当合法认定的公共需要的显然必需时,且在公平面前预先补偿的条件下,任何人的财产不得受到剥夺；美国的宪法修订案第5条规定,非经正当程度,不得剥夺任何人的生命、自由或财产,非有公正补偿,私有财产不得征有公有；日本的宪法第29条规定,财产权不得侵犯,财产权的内容,应由法律规定以其适合公共福祉。私有财产,在公正补偿下得收归公用。纵观各国立法,为了规则国家利用公权力侵犯私权,均规定的土地征用的唯一目的就是公共利益,非有公正补偿,私有财产不得征有公用。宪法立法沿革231954年《宪法》第13条便规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。这首次明确地规定了国家征用土地的目的为公共利益。1975年修订后的《宪法》第6条第3款却规定,国家可以依照法律确定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。这样也就删除了国家关于征用土地目的之限制规定。文化大革命后,为了清除宪法中的左的思想,遂于1978年又对宪法进行了修改。但对于前述国家征用土地的条款却没有触动。直到1982年进行修订《宪法》时,才使其恢复到了1954年宪法所规定的面貌,由此形成了第10条第3款的国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用的规定。24相关法律规定251950年政务院制定了《城市郊区土地改革条例》,其中的第14条规定,国家为“市政建设及其他需要”,可以征用私人所有的土地。土改后,为了应对当时进行的大规模建设需要土地的情形,政务院于1953年又制定《国家建设征用土地办法》,该办法第1条、第2条规定的征用土地目的为“适应国家建设的需要”,并且将土地征用的范围限制为“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设所需用之土地。”1958年1月修改的《国家建设征用土地办法》仍维持此种规定。尽管宪法已经规定征用土地的目的在于公共利益,但从1953年开始的政务院所公布施行的《国家建设征用土地办法》却将其适用范围扩及非公共利益的范围。不过,1982年5月14日国务院根据宪法,在该办法的基础上所公布施行的《国家建设征用土地条例》第2条的规定,将征用土地的目的限定为“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”,仍无重大的突破。261986年六届人大常委颁布的《土地管理法》第2条规定“国家为了公共利益的需要”可以依法对集体所有的土地实行征用,第21条又规定“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”可以征用集体所有的土地。显而易见,这是把宪法的规定与已废止的前述国家建设征用土地办法或条例规定的精神移植的结果,且不论其是否冲突,即使《土地管理法》经过了1988年、1998年的两次修改。27《宪法》和《土地管理法》虽明确规定了土地征用的目的仅限于“公共利益”,然而《土地管理法定实施条例》第17条却规定,国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业,可以征用集体所有的土地。《土地管理法》第5章“建设用地”部分,规定了“任何单位和个人进行建设,需要使用地的,可以征用土地”,此种实际上没有限制建设用地的公共用途,不仅导致了与宪法和土地管理法的总则所要求的公共利益相悖,而且建设用地实际上不仅仅限于公共利益的情形,还包括非公益性质的工商业用地。28所以,依照我国现行土地征用制度运作,为公共利益从事建设所需土地要征用土地,同时为满足经营经营主体的一般营利需要理应通过市场实行获得土地也被纳入了土地征用的范围。就《土地管理法》所规定的“经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”来看,文化、国防建设和兴办社会公共事业与公共利益的目的有着明显的关系,不过,经济活动是否能够属于社会公共利益却不易判断,虽然经济活动可能间接涉及社会公共利益,但是其直接目的是否就是为了社会公共利益并不能完全肯定,起码经济活动的非商事性质就首先难以肯定,所以经济活动不管被征纳入社会公益的范畴。29完善建议30为了避免上述缺陷,有学者主张要严格限制征地权的行使范围。政府用地只能限于公益用地。非公益用地只能通过土地市场获得土地使用权。因此,凡是商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须退出征地范围,至于工业用地及各类开发区、园区等用地应逐步退出政府征地范围。不过，2004年对宪法进行了修改，修改后宪法第13条增加了第3款:国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有制财产实行征收或征用并给予补偿。显然，此种立法的法定实质条件也为公共利益，对非公益用地仍无涉及，仍解决不了上述的困惑。31其实,尽管自1954年的《宪法》施行以来,一直将土地征用限定在公共利益的范畴内,单行法或行政法规甚至也列举了一些具体范围,但建国以来,受社会主义制度的影响,各类企事业单位皆无自己的利益追求,不为独立的市场主体,且在坚持公有制的前提下,各类企事业单位的财产均属于国家所有,由此,他们所进行的被现在认为非公共利益的活动在当时就肯定被认为基于公共利益的要求。突破了法律将土地征用制度目的为公共利益的限制,造成了土地征用既适用公益用地,又适用非公益用地的诸多混乱状态。32土地使用理论中的非公益用地却一直处于空白状态,没有相应地制度将其纳入。唯有一并适用土地征用的制度,才能解决此问题。正是由于非公益用地制度方面的理论空白,导致出现立法滞后的现象,同时,又产生实务中使用相当混乱的连锁反映。当务之际,在继续保持现有的公益用地适用土地征用的制度下,对于非公益用地法律规制,我们应采纳新的理论,构建新的制度,避免实务中相当混乱适用的弊端。33“公共利益”理性界定34世界主要国家均无例外地规定征用或征收土地的目的为公共利益,但是,源于公共利益的内容的抽象性以及受益对象的公众难以确定性,各国宪法均采纳了不确定的用语进行了规定。其目的无非就是及时适应社会的需要,确保法律的稳定性。一些国家通过具体法律、法规明确子其涵义和范围,大多数国家则是由执法者根据其法律理念,依据其相对应法律的目的、原则、精神的理解,就具体个案的情形对之作出其认为最适当的解释。如果相对人对之有异议或疑义,则可诉诸法院,由法官做出了最终解释。虽然《宪法》第10条第3款和《土地管理法》第2条第4款强调了土地征用目的为公共利益,但我国的法律、法规也没有明确确定公共利益的范围,人们在非公益地方面遂又适用了土地征收制度。我国大陆地区在地征用方面自建国以来长期存在着公私不分的混乱现象,将一切被征用的土地称之为“国家建设用地”,从而把公益与非公益的用地均包括在内。其最大的缺陷就在于政府通过法律所赋予的土地征用权,低价从农民中取得土地所有权后,又高价出让给企业单位从事经济活动。在这中间,农民受到的损失最大,政府实际上为最大的收益者。35实际上,判断土地征用行为是否基于公共利益而为,须从其土地使用者的目的进行观察。土地使用者的目的可以分为公共利益与非公共利益,其中的非公共利益具体包括营利和中间性两种。所谓的营利是指土地使用者直接以获取一定的经济收入且将其分配给投资者为目的。36首先,此目的必须为投资者的直接目的,相反,若为间接目的,则就不能认定。比如目前正在我国大多数城市推行的经济适用房的住宅工程,虽然房地产商开发的目的是基于盈利,但是政府实施此工程的初衷在于解决低收入者的住房困难,并不是以盈利为目的,且就房地产商的盈利而言也是微利,故此工程的征地亦属公共利益的范畴。其次,还要区别营利目的为主要或次要,若为主要,就可以排除其公共利益的范畴；若为次要,则径可纳入公共利益的范畴。比如近年以来在我国大量兴起的民办学校、民办医院等事业,设立者的主要目的就是营利。37最后,还应注意公共利益与国家利益的差异。在以往的土地征用行为中,我们往往混淆了公共利益与国家利益的差异。从一定意义上来看,国家的虚拟的,而政府却是国家的实体代表。因为政府也有自己的利益,在具体的经济关系中,它仍然是一个特定的物质利益实体。因此,在市场经济条件下,公共利益不能绝对地等同于国家利益或政府利益。38“公共利益”的立法模式设计39立法实践中，西方国家主要采用了两种立法模式:其一为概括式，如法国民法第545条规定，非因公益使用之原因并且事先给予公正补偿，任何人均不受强迫让与其所有权。该种规定仅仅作了一般性地规定，并无具体规定何种情形下可以适用，无疑造成了实务中适用不便；其二为列举兼概括式，如韩国的《土地征收法》、日本的《土地征用法》等。此种一般与具体相结合的立法模式不仅可指实务提供可靠的法律依据而且亦可根据社会的不断发展需求，适时地灵活变通，这样既可以确保法律的稳定性，使其的尊严、权威不受影响，又可以及时解决实务出现的需求。我国台湾现行的《土地法》亦第二种采用模式来界定公共利益的范围。反观我国大陆地区,尽管《宪法》、《物权法》、《土地管理法》已经明确规定了国家为了公共利益的需要,可以依照法律对土地实行征收或征用。但是,对于公共利益的范畴却既无抽象性地规定,也无具体性的规定。这就导致在立法实践和实务中,无论公益用地还是非公益用地均通过政府动用土地征用权。40首先,明确确定公共利益的涵义,即对公共利益应该加以概念性的解释,从而形成一般性的规定,使其范围大致确定,不致因现行法律、法规的漏洞而导致法官的自由截量权没有限制,盲目行使。同时,也可以为司法解释出台的确定法理的依据。对于公共利益的范围,应将其限定在“公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其他公共利益方面”。41其次,增加排除条款,即明确规定哪些事项不属于公共利益的范围,如从事以营利为目的商业活动。这样虽然不能完全具体界定公共利益的范围,但在一定程度上可以限制公共利益的范围,同时,又对实务者适应社会经济的发展留有充足的余地。42五、土地征用补偿方式43土地征用补偿方式沿革民国时期于1928年7月27日公布的《土地征收法》针对土地所有人的损失,就已经规定了货币补偿的方式,随后的《土地法》继受之,现今的台湾地区仍如此。革命根据地时期的《陕甘宁边区土地条例》则相应地规定了“兑换其他土地或予以抵价”的补偿方式。1950年11月21日公布的《城市郊区土地改革条例》根据当时的城市建设需要,明确规定土地征用补偿的方式为货币补偿与调地补偿,即“国家为市政建设及其他需要征用私人所有制的农业土地时,须给以适当代价,或以相等之国有土地调还之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置,并对其在该项土地上的生产投资及其他损失,予以公平合理的补偿”。1953年12月5日公布的《国家建设征用土地办法》中关于土地征用的补偿方式采取了货币补偿、就业补偿与调地补偿。1、货币补偿的方式主要包括土地补偿费、地上附着物补偿费、迁新补助费、生活补助费、迁葬费用。2、就业安置由政府、用地单位解决。3.土地补偿费的计算标准“应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之，一般土地以最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变更处理之地上附着物补偿费的计算标准为“被征用土地上的房屋、水井、树木不等附着物及种植的家作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原有人和原使用人会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿”；生活补助费与迁葬费用计算均采取“适当”的标准。441957年10月18日国务院全体会议第58次会议修改的《国家建设征用土地办法》规定的土地征用补偿方式在保持原有方式不变的基础上,增加了移民安置；征用土地补偿费的评定方式也改为,由当地人民委员会同用地单位和被征用土地者共同评定；各类补偿费的计算标准中,属于货币补偿的土地补偿费的标准有所降低,具体表现为“对于一般土地,以它最近二年至四年的定产量的总值为标准,征用农业生产合作社的土地,如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响的,不需要补偿,并经当地县级人民委员会同意,可以不发给补偿费”。451982年5月4日全国人大常务会通过的《国家建设征用土地条例》规定：1.在补偿方式上增加了安置补助费和新菜地开发建设基金（在征用城市郊区菜地的情形下，按照有关规定向国家缴纳），不仅货币补偿中的各类补偿费的计算标准规定得相当详细，其标准也有所提高，如土地补偿费的征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的三至六倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。462、就业安置的途径也规定得相当详细。又特别规定了依照此标准的补偿和安置补助，尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可以适当增加安置补助费。3.土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍。此外，又取消了以往规定的土地补偿费的评定方式。471986年6月25日六届人大常委通过的《土地管理法》全面地将《国家建设征用土地条例》的规定吸纳进来,废止了上述《国家建设征用土地条例》。只不过,针对实务中出现的私分“原有的集体所有财产和所得的补偿费、安置补助费”的客观事实,特别作了禁止性的规定。481998年8月29日九届人大常委四次会议对《土地管理法》进行了修订。修订后的土地征用补偿方面的主要变化：1、补偿方式中，取消了就业安置补偿，提高了货币补偿方式中的土地补偿费、安置补偿费的计算标准，2.土地补偿费的补偿标准为该耕地被征用前三年平均年产2值的六至十倍，安置补助费的标准为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍，但每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。49土地征用补偿方式的缺陷50就土地征用补偿制度的本质来看，我国土地征用补偿制度实际上是二元社会体制的产物，农民往往要服从国家发展工业的需要，也就是说，以牺牲农业、农民、农村的利益来促进国家工业的进程。此种土地征用补偿制度虽一度有利益于国家缩短工业化的进程，却是以牺牲农民的根本利益为代价的。从上述土地征用补偿方式的历史沿革来看，立法机关也意识到了土地征用补偿制度的缺陷，不仅取消了就业安置补偿，又一再地提高货币补偿的计算标准。现阶段的市场经济条件下若继续适用，将会导致了以下弊端无法解决:其一,土地补偿费的确定不合理,造成低价征用。我国现在的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。此种补偿费的计算标准既非市场价格,也无参照系。在正常年份,同一块土地的产量变化不大,但产值随农产品价格而变化。在实际征用中,倍数的确定也比较困难。这就形成了在实务中农民要价高,征地困难,低价征用,却损害农民利益,造成浪费土地资源的进退两难的境地。总体上来看,我国集体土地是低价征用,土地征用费远远低于土地转让价格,政府是土地征用的最大受益者,而且往往是村集体和农民的好几倍。这样的补偿标准,在市场经济条件下,为非市场竞争的结果,往往引起广大农民非议与不满,亦增加了农村中不稳定的因素。更为严重的是,就补偿标准偏低的不说,其在实际执行时更低。51其二,农村土地征用后的劳动力安置问题,以前采用货币安置、就业安置等多种方法。1998年修改的《土地管理法》仅采货币安置的办法,即劳动力的安置补助费,也就是说,因征地造成的剩余劳动力的安排由用地单位支付安置补助费。依照《土地管理法实施条例》的规定的精神可以推知,安置补助费专款专用,不得挪作他用,即安置补助费须支付给安置单位,不需要安置的,则发给被安置人员个人或者支付被安置人员的保险费用。52从现在的就业状况来看,此种安置劳动力的办法已经不适应社会现实。一方面,无论安置单位为谁,皆为独立的自负盈亏的市场经济主体,拥有自主的用工权,农民由于长期受非先进的劳动技术的影响,劳动技能及其他素质往往不适应现代化企业用工的需要,即使被录用,随着市场的变化,亦随时有被辞退的危险。另一方面,若将安置补助费直接由被安置人员支配或作被安置人员的保险费用,实际上也由于安置补助费的偏少而显得杯水车薪,无济于事。53其三，在市场经济条件下，被征收的土地只有以土地的市场价格对其进行补偿才能保障原土地权利人的利益，即坚持以货币补偿为主，附加其他的补偿方式，如债券或股权补偿、社会保险安置、留地补偿、替代补偿等作法。但尽管货币补偿的方式被大量地使用，却并不是最有效地方式。同时，诸种补偿方式中，除货币补偿方式外，实务中还创造了就业安置、替代补偿、划地安置、债券或股权补偿等灵活多样的方式。具体到适用时，却并不完美：1、就业安置仅能暂时解决部分失地农民的生活问题，对年老或无劳动力的农民却无从顾及；2、土地投资入股的方式却因管理模式的选择与管理成本的过高而阻碍了其的广泛适用；3.划地安置却因耕种的成本过高而颇遭农民的非议。54其四,主张在土地征用制度改革中应选择政府征购制,即由政府按照市场公平原则向农民集体征购土地,再根据供地计划向直接的土地使用者供地。即使采用土地征购方式就其适用来看,与土地征收有本质地区别,也就是说,基于公益性目的而需要使用集体土地时应采用土地征用,而基于非公益性的目的则适用土地征购,以解决农民在土地征收得到补偿偏低的问题。值得注意的是,依据征地目的不同而对征地补偿费加以区别虽属正常现象,但不能因农民也为公益用地征收的受益者而降低征地补偿标准,使失地农民的生活得不到永久保障,更不能基于征地用途不一,失地农民所得征地补偿费的不同而在他们间引起非议。这些问题的存在,使制度设计者不得不慎重考虑适用此种土地补偿方式。55其五，就多数学者所主张社会保障视角下的补偿标准而言，其是以一定的参照系数为基础，具体为多少，主张者亦无定数。往往又产生下述问题：1、即使认为应以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准，实务中只是一部分保障或者浅层次低水平的保障，农民也不会同意，毕竟这样的标准不仅与土地的原价值相差甚远，而且失地的农民也得不到长久的生活保障。2、社会保障的资金从何而来？3.后届政府却可能面对无地可卖，却又要承担转为市民的农民在社会保障上沉重的财政包袱，到时失地农民的福利将很难得到保障，长远上看社会稳定也会打上问号。正因如此，土地换保障的思路在实务中并不顺畅。56因征地而失去土地的农民，应该与城镇居民享有同等待遇，其生产和生活方式也都必然会完成城镇化，其补偿安置标准不能再依照其历史上的生产和生活方式来确定，而应该依照其城镇化后的生产和生活方式来确定。为了保障失地后农民能够在城镇生存和发展下去，征地补偿应该考虑因素主要有:生活费用、就业和创业资本、社会保障以及一定的土地价值收益。征地的补偿费用表面体现为土地价格，本质上却为安置失地农民所需的社会成本，尤其是进行社会保障所需的费用。最终，土地征用补偿标准应以被征地所载安置农民的实际社会成本为准。57失地农民于现实生活中所面对的最为重要的莫过于养老保障。但是,农民失去土地将意味着其永久失去职业和生活保障的风险,尤其对一些年龄偏大且文化程度较低的农民,极有可能会永久失业,靠现有补偿方式根本不能养老,易使沦为新的贫困阶层,增加社会的不稳定因素。失地农民基于征用土地而失去了赖于生存和发展的生产资料,即使依法进行充分地补偿,也因社会、经济的进一步发展,生活水平指数的提高而使其生活质量大受影响,生存遂受到威胁。所以,为了保护失地农民的生存权,唯有扩展现行社会保障制度的适用范围,增加高层次的保障范围。58六、征地补偿款分配59一般被征收土地的补偿分为土地补偿费、青苗和地上附着物补偿费和安置补助费。其中的土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；安置补助费须支付给安置单位,不需要安置的,则发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。现在的用地单位不愿意解决失地农民的就业,所以,目前的绝大数被征地的农村集体皆将安置补助费发放给被安置人员,由其本人支配。土地补偿费和安置补助费具有严格区别,但在征地补偿款分配中,无论用地单位或农村集体皆将二者混淆,没有区分二者的差异,均将二者视为农村集体所有。征地补偿款分配资格的确认模式60实务中征地补偿款的分配资格确认模式，一般分为以下两种:其一，户籍模式。此模式强调农村土地被国家依法征收后，征地补偿款分配资格的确定应以该农民是否为该集体的成员为依据，且判断是否为集体成员的标准就是以户籍为准。换言之，除了“挂靠”户籍外，只要农民的户籍在该集体内，该农民就为该集体的成员，相应地也就具有了分配征地补偿款的资格。其产生的原因无非就是我国大陆地区长期以来,农民的社会保障制度一直处于空白,农村土地便被赋予了社会保障的功能,进而农村普遍盛行平分地权的理念。故农村土地征收后,该集体的全部成员也就绝对地失去了唯一的社会保障。由此,面对农村土地的利益替代形式的征地补偿款,该集体内全体成员理所当然地有资格进行分配,且无论所分配的数额多少。不过,为了分配的便利,农村集体大多以该户籍为判断分配资格的标准。此种确认征地补偿款的分配资格的模式不仅受到农民的普遍认可,而且,也践行在大多数农村关于征地补偿款的村民自治的决议中。61其二,土地承包模式。此模式是以农民实际承包的集体土地为基本依据确认征地补偿款的分配资格。换言之,确认农民具有征地补偿款的分配资格以是否实际承包所属集体的土地为基本前提。农民只有承包了所属集体的土地,才有资格分配征地补偿款,农民分配的征地补偿款的多寡往往取决于实际承包土地的面积。主要是因为农村自实行土地承包政策以来,国家一直强调土地承包政策的长期不变,即使农村土地的二轮承包,也仅仅为小范围内的调整。此种土地承包的长期稳定性,某种程度上,使农民在潜意识中已经将自己所承包的集体土地视为自己的私有土地,同时,农村土地所具有的社会保障、解决就业的功能又使农民牢固了此观念。62问题63部分农村集体将被征收的农村土地分为承包土地和非承包土地，承包土地适用土地承包模式，非承包土地（包括无人承包的土地和公益用地）仍适用户籍模式。但大多数农村集体基于既定的国家法律规定农村土地的性质为集体所有的层面，主要适用了户籍模式。因目前的农村地区欠缺社会保障制度的现实所致，土地被征收后的农村集体的全体成员则绝对地失去了社会保障。尽管目前的各农村集体大多采纳以户籍为标准确认征地补偿款的分配资格，但在下述情形下却处于尴尬的境地，无法有力地平衡农民之间的利益冲突:其一,随着国家教育制度的改革,各类层次的教育已经普及开来,毕业后的就业已经变为双向选择。农村学生就读期间将户籍强制迁出原农村集体的规定已由自愿选择替代,即便农村学生毕业后就业于城镇,并不皆享有城镇的基本社会保障。另一方面,近年来,随着国家户籍政策的允许,部分农民虽然基于各种需要将户籍迁入了城市,却没有享受到城镇居民的基本社会保障。然而,多数农村集体确认征地补偿款的分配资格时,却认为这类群体为城镇户籍,理应丧失农村集体的成员资格,其征地补偿款的分配资格就应当不予确认。64其二,归属于农村集体内的男性农民与其子女间为自然的血亲关系,受以男性为主的传统宗族习惯影响和以前的户籍政策的制约,其子女的农村户籍资格自然取得不容置疑。目前我国大陆地区实行计划生育的政策,鼓励一对夫妻只生一个孩子,超生子女虽经一定的程序可以具有户籍,但农村集体是否可以确认其具有征地补偿款的分配资格却争议颇大；依现行法律的规定,非婚生子女与婚生子女的法律地位相同,但因非婚生子女抚养权的归属以及受计划生育政策的限制,实务中确认其征地补偿款的分配资格存有争议；65农民收养收养多名子女的情形下,确认养子女的征地补偿款的分配资格却存有争议；继子女属成年但不能独立生活或尚未成年的,其与继父母间会形成抚养关系,会随父或母成为继母或继父家的成员,但确认其征地补偿款的分配资格的确认则容易引起争议；受我国大陆地区以前的户籍制度限制,农村女方（俗称嫁城女）与城镇男方结婚后,其子女户籍无法迁入城镇,只能留在女方的农村集体。受农村长期所形成的以男性为主的宗族习惯的影响,导致适用户籍模式确认此类农村女方的子女征地补偿款的分配资格也易引起争议。66其三,农村男方入赘成为农村女方家庭成员的情形下,依现有农村养儿防老的习惯,只有纯女户才允许男方入赘,且仅允许一名女儿招婿。各农村集体经济水平的差异,不仅经济条件较好的农村集体的纯女户家庭中出现了数名女儿皆招婿的现象,而且非纯女户家庭也出现了女儿招婿的现象,故确认该家庭中的女婿征地补偿款的分配资格容易引起争议。受农村根深蒂固的以男性为主的宗族观念的影响,在农村离婚或丧偶的妇女（没离开男方农村集体）招夫上门和离婚或丧偶的入赘夫（没有离开女方农村集体）又再婚的情形下,也易引发类似的争议。67总之,实务中所采纳的确认征地补偿款分配资格的前述两种模式,并不尽善尽美。适用任何一种皆不能有效地平衡农民利益之间的冲突。由此,农村集体通常采纳以其中一种模式为主,其他模式为辅的解决方法,具体采纳何种模式往往又依赖于村民自治,即全体村民集体讨论通过。68征地补偿款分配数额的确定69实际生活中农村集体适用户籍模式确认征地补偿款的分配资格，基于农村土地所赋予的社会保障、解决就业的功能考虑，征地补偿款分配数额的确定皆实行均分的方式，即只要具有分配资格且无论长幼均获得相等的数额。因确认的分配资格主体背景的复杂性，往往会引发了诸多争议。基于此，征地补偿款的分配数额过程中所必须遵循的基本理念:其一,社会保障面前的平均分配。我国大陆农村地区因长期的社会保障制度的缺失,农村土地被赋予了社会保障的特殊功能。尽管农民所需要的就业权、教育权、失业、养老、医疗等基本权利没有通过基本制度得以确立,面对农民失去土地后的社会保障替代物的征地补偿款的分配,首要的就必须确保每个失地农民的基本生存。确定征地补偿款的分配数额的过程中,必须确保每个具有分配资格主体的基本生存不受影响。唯有这样,才能从社会底线真正地确保失地农民的生存,体现出对失地农民的贡献的承认与尊重。所以,征地补偿款分配数额的确定就必须融入社会保障的理念,确保每个具有征地补偿款的分配资格的主体在生存面前具有相同权利。70其二,参考农民的贡献。自农民将自己的土地交给高级社,农村土地由个人所有演变为集体所有后,农民长期从事农业劳动的同时,又对农村土地的增加或多或少地做出了贡献,因农民的个体差异以及实际劳动年龄的不一,每个农民的贡献又有所不同。为了体现分配公正,调动农民的积极性,各农村集体确定征地补偿款的分配数额时,在坚持社会保障的基本理念,确保其基本生活不受影响的前提下,须肯定农民所做出的贡献,换言之,须参考农民的贡献量。不过,因农民的个体能力的存在差异,有些农民的贡献量比较小,为了避免造成其生活的困难,应对这些农民适当予以倾斜。71典型问题的解决72其一,就农村目前的社会保障而言,除了依赖农村集体土地以外,农民年老后只能依赖于家庭。农村弱势群体中的因家庭的残缺,尽管有些可以成为五保对象,由地方政府提供供养资金,但大多数的唯一生活保障就是依赖农村集体,其所在的农村集体经济组织应负责提供保障。然而,纵观农村的社会现实,多数农村集体于土地被征收后,再无其他可供农民依赖社会保障的集体财产了。这些群体在农村土地被征收后,必将失去生活来源,且不可避免地使将来的生活处于困难状态。因此,各农村集体确定征地补偿款的分配数额时,须对之适当地倾斜,特殊予以照顾,以确保其将来的生活不受影响。其二,失地农民的接受能力有所不一,年轻的失地农民文化素质普遍较高,再加上观念新,易接受新事物,经过培训,就业渠道也相应拓宽；相反,年龄较大的失地农民不仅文化素质较低,而且不易接受新鲜事物,经过培训后的效果不太显著,就业的渠道相对也就不太畅通,其基本的生活将来肯定会陷入困难。所以,有必要依据失地农民的不同劳动年龄确定征地补偿款的分配数额,即劳动年龄愈大,分配数额就愈多,劳动年龄愈小,分配数额就愈少,而且此种分配方式实际上也与失地农民对农村集体土地形成的不同劳动贡献相吻合,毕竟失地农民的劳动年龄愈大,其对农村集体土地形成的贡献就愈多。73其三,许多农村集体的农民长期在外从事非农业劳动,没有履行缴纳“乡统筹”、“村提留”、“教育附加费”等农村集体的公益事业义务,尽管可以确认这些群体的征地补偿款的分配资格,但依据参考农民贡献的分配理念,与已经切实履行这些义务的其他具有征地补偿款分配资格的农民相比,其所履行的义务较少,故他们对农村集体土地的形成的贡献量也就较少,其征地补偿款分配数额的确定理应适当减少。需注意的是,现实生活中因农村集体以外的成员对农村集体做出了某种特殊的贡献,该农村集体往往授予了其“荣誉村民”的称号,但这类群体不履行农村集体的相应义务,更没有对农村土地的形成做出过贡献,故其征地补偿款的分配资格理应不予确认,分配数额也就无从确定。74其四,受人多地少的现实国情影响,多数农村集体内的农民所承包的土地仅能解决温饱。为了增加收入,农民往往利用农闲时间开垦荒地。这些垦荒行为不仅得到了当地政府的鼓励,而且新开垦的耕地也纳入了农村集体承包土地的范围,与其他土地一样缴纳各类费用。故确定此类征地补偿款的分配数额,应依据参考农民贡献的分配理念,也就是以农民实际开垦的荒地数量为标准,大幅度的向其倾斜,使其与农民做出的贡献量成正比。75七、房屋拆迁76一、房屋拆迁的立法问题77（一）条例本身的合法性存在问题拆迁房屋的主要依据是国务院2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称条例）。《立法法》第7条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；第8条规定,涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整,同时,第8条则规定把“民事基本制度”和“对非国有财产的征收”列为只能制定法律的事项。所以,本条例的制定违法。（二）条例对政府许可拆迁时不必考虑被拆迁人的规定与《行政许可法》的规定相冲突，条例第五条规定，领取拆迁许可证只须具备项目立项、用地规划、国有土地使用、拆迁计划和方案、存款资金证明等五项文件资料，唯独没有对将要失去他们赖以生存的住宅的居民意见的征求。而《行政许可法》第36条则规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”78（三）拆迁补偿协议的定性存在错误。拆迁协议究竟是不是民事合同曾经有过争论，现在学者们比较一一致的看法是它应是行政合同。理由是：1、按照条例，被拆迁人没有选择不被拆迁的权利，只有选择货币补偿或产权置换的权利。2、补偿的价格、方式都必须在拆迁条例规定的方式和政府规定的标准范围内，被拆迁人选择或讨价还价的余地很小。3.政府对达不成协议的拆迁裁决无论被拆迁人是否同意对拆迁当事人均有约束力。794.若作为民事法律关系中的房屋买卖合同关系，则存在如下问题：（1）双方当事人欠缺房屋买卖的效果意思。双方当事人的效果意思是消灭被拆迁房屋的所有权、补偿被拆迁人的房屋所有权灭失的损失，而非房屋买卖。（2）房屋买卖得办理过户手续，包括房屋所有权的移转登记、建设用地使用权的移转登记（3）被拆迁人不同意时，强制缔约？平等主体利用社会公共利益条款？现行法尚无明文。80（四）条例对政府赋予了太多的权利,缺乏有效的监督与与制约机制。在房屋拆迁中,政府既是拆迁规则的制定者,又是是否给予房屋拆迁许可的初始界定者,同时还是判定该拆迁是否为合理拆迁的裁判者和裁判的执行者。政府一身兼具运动员和裁判员、执行员的多重身份,如果再考虑到拆迁公司、评估机构与政府的密切联系,政府垄断拆迁运营体各环节可以说诚不为过,这种缺乏制约和监督的拆迁机制,削弱了权力资源的供给价值,严重影响其行政行为的公正性和被拆迁人对其行政行为的公平性的信任。81如第16条“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经任何一方当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内做出。当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。”第17条:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”82（五）缺乏对被拆迁人基本人权的保障83由于住宅是城市居民安生立命之所,对住宅的拆迁,也关乎个人基本人权的保护问题,条例对拆迁中可能存在的被拆迁人仅有一处住宅,因拆迁补偿所得款项无法购买住房和产权调换的面积不足最小成套住房面积,而超出原面积部分,被拆迁人又无力购买的情况显然估计不足,致使条例中对被拆迁人基本人权保障的条款付之阙如。此外,住宅中供水、供电供气、供暖现在已经成为人们日常生活的基本需求,而条例对强制拆迁中的强制方式未作任何限制,致使现实中的野蛮拆迁时有发生,甚至在未提起强制拆迁程序的前提下,拆迁人也经常采取停水、停电、停气、停暖、阻断交通等手段,强迫被拆迁居民搬迁,被拆迁人的基本生存需要在拆迁中经常受到威胁。对此,国务院不得不明令禁止野蛮拆迁、违规拆迁,严禁采取停水、停电、停气、停暖、阻断交通等手段,强迫被拆迁居民搬迁。84（六）立法技术层面存在的缺陷851.条例对于拆迁补偿价格的规定比较简单，造成各地在执行中的差距较大。条例第二十四条规定货币补偿的金额，应根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素以房地产市场评估价格确定，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定，但对被拆迁房屋的建筑结构形式、成新程度、楼层、层高、朝向等因素，及未取得产权的其他土地使用权(如院坝、私家庭院)价值、装饰装修等添附物的价值、周边环境、住户居民素质、商业服务便利程度、周边公共配套设施等无形资产未明确要求考虑进去，致使各地在具体评估操作过程中有意无意地将其中部分因素忽略或淡化，从而引发被拆迁人的不满。2.拆迁补偿资金监管规定不够明确，拆迁管理部门的权责失衡。条例第20条规定拆迁补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置,不得挪作他用。并规定县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。但对拆迁补偿安置资金如何监管则未作进一步的规定。拆迁补偿安置资金如何监管,实践中作法不一，有的是由房屋拆迁管理部门与被拆迁人代表共同监管；有的是由专业机构如银行等统一保管,其使用由相关部门和拆迁地区的群众代表共同监管,实行专款专用；还有的就是直接由拆迁管理部门自己保管。86有的地方也出现了监管不力,致使拆迁补偿安置资金被拆迁人或政府自己挪用的现象。对此,条例既未规定拆迁人县级以上人民政府房屋拆迁管理部门应承担何种民事责任,也未规定其行政责任,造成县级以上人民政府房屋拆迁管理部门只有权利没有责任的失衡现象。我们也欣喜地看到今年刚颁布的物权法第42条第4款明确规定任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。87二、执法过程中存在的问题88（一）被拆迁人对补偿方式和标准的选择经常受到限制条例第二十三条规定拆迁补偿的方式可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换。除条例第二十五条第二款、第二十七条第二款规定的外,被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。从以上规定来看,被拆迁人享有对于是否采取货币安置或产权调换的选择权,但是许多时候这种选择权是无保障的。如拆迁单位根本不告知有选择的权利,仅提供一种方式（大多为货币补偿方式),或根本不提供安置房源,或者提供的房屋无法居住,使得被拆迁人无法行使选择权。（二）评估机构的选择方式与评估方法也不合理891.评估机构的选择问题《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条要求拆迁评估机构的选择应当公开、透明，大多数地方也根据该规定，制定了评估的实施细则，有的采用被拆迁人投票或者拆迁当事人抽签等方式确定，有的规定由被拆迁人选择评估机构。但是，被拆迁人仍存有相当的疑虑，认为无论被拆迁人如何选择，所能选择的对象都是由政府事先挑选的机构，而这些估价机构基本都是在当地生存，对政府有着相当的依赖性，不少人认为估价机构与拆迁人之间由于经常存在着业务关系，很有可能串通评估。因此被拆迁人往往怀疑估价机构能否真正做到法律要求的公平、公正、公开。特别有些地方（尤其是一些县级市)政府或拆迁管理部门只指定一家估价机构,实际上是剥夺了被拆迁人的选择权。902.确定补偿价格的方法上存在的问题现在拆迁的矛盾已经由安置矛盾转化为估价矛盾。从根本上看，这一矛盾主要是由于评估价格和房地产市场价格不对接造成的。按照条例24条规定，货币补偿的价格应当是公开的市场价。根据建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》，拆迁估价应当参照类似房地产的市场交易价格和政府及其授权部门定期公布的房地产市场价格，结合被拆迁房地产的状况进行，其价值标准为公开市场价，不考虑房屋租赁、抵押、查封等因素的影响，评估方法应当采用市场比较法。91目前通行的评估办法是:房屋重置价加上区位基准价格，即房屋的建筑成本加上土地的基准价格(基准地价)。房屋重置价是指按照估价当时的社会正常的建筑技术、工艺水平、建筑材料价格、人工和机械费用等，重新建造同类结构、式样、质量及功能的房屋所需的费用之和加平均利润。基准地价是指在一定区域内，普通住宅商品房的楼面平均水平地价。它是根据土地不同的使用类别、区位及基础设施配套、土地开发情况,分别评估、测算出各类用地的平均价格92从被拆迁房屋价格评估的内容来看,其方法为重置成本法,所以,对于货币补偿的被拆迁户,他们最后得到的补偿价格是重置成本价。但是,他们为了寻找新的住房,必须利用这笔补偿款在商品房市场上购买新的住房,而他们为购买新的住房所支付的价格是按照现行市价法来确定的,这既包括房屋的建筑成本和土地与配套设施分摊的成本,也包括房地产开发商的利润和各种税费。在房地产市场上,对于同一标的物,现行市场比较法评估价格将当然大于重置成本法评估的价格。93（三）房屋产权调换存在的问题941.产权调换房屋的土地使用权存在的问题。在许多地方的拆迁文件中都规定,市政重点工程中，拆迁安置用房可以享受经济适用房的有关政策。但经济适用房享受了土地划拨、税费减免等优惠措施来降低开发商的建设成本，同时采取要求取得开发资格的开发商将利润控制在3%以下等一系列措施来降低房价，经济适用房的低价很大一部分来源于土地划拨和税费减免。但是，对于被拆迁人来说，如果他们购买了享有经济适用房政策的拆迁安置房屋，就意味着他们将面临两个风险：第一,二次拆迁的风险,尽管这种风险的可能性很小。有些地方政府发布的拆迁文件规定,拆迁安置住房享有经济适用房的政策,其安置房的土地使用权是通过划拨形式获得的,因而,一旦发生二次拆迁,于现在的拆迁安置住房补偿中,将会扣除土地出让金。因此,经济适用房的安置方式,将会导致拆迁户在一次拆迁补偿中已经丧失了土地使用权的补偿机会,而这种隐性损失只有在特定的条件下才会表现出来。95第二，房屋转让风险。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第39条规定:以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时,应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批有批准权的人民政府准予转让的,应当由受让方办理土地使用权出让手续,并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金，或者可以不办理土地使用权出让手续，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获得收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。这意味着如果被拆迁人希望更换住房，就必须承担丧失土地使用权的损失,而这部分损失本来不应该由被拆迁人承担的。962.差价计算上存在的缺陷条例第25条规定对产权调换的房屋按等价交换的原则进行结算，即结算被拆除房屋的评估价格与调换房屋市场价的差价，多退少补。相当于先由拆迁人对被拆迁人按其房屋的评估价进行补偿，再由被拆迁人按市场价购买拆迁人提供的用以产权调换的拆迁安置房屋。但是，由于比较价格产生的方式不同，使得等价交换不再等价。如前所述，由于估价方式的不同,对于被拆迁房屋按照重置成本法估价和补偿，对于拆迁安置房屋按照市场价格购买，导致房屋的结算差价大于在市场上二者之间实际的价格差距，使被拆迁人蒙受经济损失。973.用以产权调换的房屋质量存在的问题用以产权调换的拆迁安置房屋在质量上难以得到保证。产权调换的补偿方式是为了确保被拆迁人能够有房可住。但是在目前的补偿标准下，如果拆迁安置房屋建设质量高，区位选择优越，补偿款将不足以支付购买拆迁安置房屋的费用。因此，拆迁安置房屋大部分属于区位环境差、工程质量差、住宅小区规划设计水平不高、公建配套设施不齐、物业管理水平落后和售后服务质量有待提高的房屋。这些有问题的房屋已严重影响被拆迁人的生活质量，甚至危及到他们的生命财产安全。98（四）拆迁中的困难户申购经济适用房上存在的问题。依照许多地方文件的相关规定,因拆迁而有住房困难的家庭可以购买经济适用房、中低价商品房、或承租廉租房,但实际上对于困难家庭,由于原来居住面积小,拆迁补偿款很少,拆迁时依然买不起经济适用房或安居房。99以下为附加内容让更多的农民成为新型职业农民中央农业广播电视学校

刘天金2013˙05˙07

陕西农业部部长韩长赋:这是一项基础性工程、创新性工作，要大抓特抓、坚持不懈。——让更多的农民成为新型职业农民（目标）——生产更多更好更安全的农产品供给社会（方向）一、为什么要大力培育新型职业农民二、什么是新型职业农民三、如何加快培育新型职业农民一、为什么要大力培育新型职业农民（一）深刻背景农村劳动力持续转移,“人走村空”问题愈演 愈烈2012年我国农民工数量达到2.6亿，每年新增900-1000万。四川抽样