《国土空间城市更新规划编制指南》文本附编制说明

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国土空间城市更新规划编制指南

1范围

文件确立了国土空间规划中城市更新的总体目标、基本原则、编制内容和工作方法。

本文件适用于在国土空间全域内，开展城市更新的规划编制和管理工作。

2规范性引用文件

本文件没有规范性引用文件。

3术语和定义

下列术语和定义适用于本文件。

城市更新urbanregeneration

在以城区为主的已建成或基本建成空间范围内持续完善功能结构、优化空间布局、提升空间品质的

建设和治理活动。

更新对象urbanregenerationobjectsandareas

不适应城市社会、经济、生活发展需求，需要优化提升、整治改造或再开发的各类片区、建筑物、

设施、开放空间等空间对象。

更新规划单元urbanregenerationplanningunit

为统筹更新对象所在区域的规划要求和空间安排而划定的详细规划范围，覆盖了具有一定规模或

集聚度的更新对象，是国土空间详细规划单元的一种类型。

更新实施单元urbanregenerationimplementationunit

在城市更新实施阶段为确定更新实施项目的空间范围、地块规划管控指标和管控要求而确定的详

细规划范围。一个更新规划单元可包含一个或多个更新实施单元，一个更新实施单元可包含多类更新对

象或多个更新项目。

4总则

总体目标

坚持“以人民为中心”的发展思想，以“高质量发展、高品质生活、高效能治理”为目标，以国土

空间规划为引领，在“五级三类”国土空间规划体系内强化城市更新的规划统筹，促进生产、生活、生

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态空间布局优化，实现城市发展方式转型，增进民生福祉，提升城市竞争力，推动城市高质量发展，为

地方因地制宜地探索和创新支持城市更新的规划编制实施管理方法和政策机制，依法依规推进城市更

新提供指引。

基本原则

a)坚持规划统筹。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是优化空间资

源配置、开展各类开发保护建设活动的基本依据。强化国土空间规划对各专项规划的指导约束

作用，统筹城市更新相关规划和实施全过程，有序推进有机更新；

b)坚持底线管控。严守资源安全底线,严格落实国土空间规划确定的各类管控要求，坚持民生保

障、公益优先、补齐短板、保障安全、修复生态、保护传承历史文化，持续改善人居环境品质；

c)坚持节约集约。坚持节约集约利用土地，加大存量挖潜力度，提倡土地混合开发和空间复合利

用，促进空间资源的高效利用；

d)坚持绿色低碳。以生态优先、绿色发展为导向，充分体现人与自然的和谐发展，推进高质量发

展，适应未来发展需要；

e)坚持多方参与。维护资源资产权益，尊重合法权益，建立多元主体全过程、实质性、高效率的

参与机制，充分发挥政府、市场和社会各方的积极性，促进合作共赢，推进治理创新；

f)坚持因地制宜。结合不同地区城市发展阶段和不同更新对象的具体情况，充分发挥各更新对象

原有特色和优势，因地制宜、差异化确定更新对策、更新方式和配套政策，高质量实施城市更

新；

g)坚持问题导向。以城市体检评估为基础，协调政府、社会、市场的多元诉求，以促进城市有序

建设与规范治理为目标，制定面向实施的规划设计方案，持续推动城市有机更新，促进城市全

生命周期的可持续发展。

5规划体系

国土空间总体规划

结合城市发展阶段和总体空间布局要求，国土空间总体规划（以下简称“总体规划”）通过识别更

新对象，提出城市更新的规划目标、实施策略、阶段工作重点以及相关的规划管控和引导要求。在市、

县（区）国土空间总体规划中可根据需要开展城市更新专章或专题研究。

a)市/县域层面。在摸清底图底数的基础上，按照全域全要素管控引导要求，明确更新对象的识

别原则，提出城市更新的规划目标和工作重点，制定推进城市更新的时序要求和空间管控引导

措施；

b)城区层面。根据城市更新的规划目标和工作重点，系统识别更新对象，确定城市更新的重点地

区和工作任务。可根据实际需要，拟定城市更新用地的总体规模，划定城市更新规划单元；

c)近期行动计划。明确近期重点推进的更新区域和重大更新项目，拟定近期城市更新任务清单，

并纳入总体规划的近期行动计划。

国土空间详细规划

国土空间详细规划（以下简称“详细规划”）是实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法

定依据。结合城市更新实施的特点，面向规划管理需求，将总体规划确定的强制性管控要求、引导措施

和城市更新的规划目标，通过“更新规划单元”和“更新实施单元”两个层面分层落实到详细规划中。

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为提高对城市更新项目规划管控的精准性和合理性，宜对更新规划单元和更新实施单元详细规划进行

动态维护和规划修改。

a)城市更新规划单元详细规划。以总体规划为依据，确定更新对象，分解落实总体规划相关要求，

明确更新规划单元的发展定位、主导功能及建筑规模总量，制定更新对象的更新方式指引，优

化功能结构、空间布局，完善道路交通，提出有关公共服务设施和市政基础设施配置以及空间

尺度、城市风貌等底线管控和特色引导要求。更新规划单元详细规划是更新实施单元详细规划

编制的依据；

b)城市更新实施单元详细规划。依据总体规划、根据更新规划单元详细规划，确定更新实施单元

的主导功能，结合实施需要、权属关系明确更新对象用地边界，根据不同更新对象的特点优化

细化更新规划单元的各项规划管控和引导要求并落实到地块。在更新实施单元详细规划中充

分考虑自上而下的要求、自下而上的诉求以及更新对象的具体情况，协调政府、原权利人、市

场主体等各类利益相关方的意愿和诉求，结合更新项目的实施机制和市场需求，研究适配的规

划和土地政策。更新实施单元详细规划宜结合城市更新项目实施时序动态编制，是提出更新项

目规划条件、规划许可和方案设计的依据；

c)详细规划的动态维护。在不突破总体规划和更新规划单元详细规划强制性管控要求的前提下，

可通过局部技术性修正和优化调整的方式，对更新规划单元及更新实施单元的详细规划进行

动态维护，经法定程序审批后纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统；

d)详细规划的修改。编制更新实施单元详细规划如涉及突破所在更新规划单元（或详细规划编制

单元）强制性规划管控要求的，按法定的规划修改程序将更新规划单元及更新实施单元的详细

规划予以法定化。

国土空间相关专项规划

充分考虑既有建成环境条件和土地资源状况，在城市更新中各类专项规划宜综合运用集约复合、多

措并举的适用性方式，因地制宜地满足各专项系统的建设要求。

具体内容见附录A。

6用途管制

土地复合利用

以提升城市活力和功能集聚度、节约集约利用土地为导向，加强土地复合利用，确定不同情形下土

地复合利用的正负面清单和比例管控要求。复合利用土地的用途可按主用途确定，主用途可依据建筑面

积占比确定，也可依据功能的重要性确定。

a)产业用地复合利用。在产业用地更新时鼓励配置一定比例的其他关联产业和配套设施，推动产

业转型升级和产业社区建设；

b)特定区域土地复合利用。在轨道交通站点周边、公共空间周边、各级公共活动中心、重要滨水

活动区、历史文化保护区等区域，鼓励土地复合使用，通过多功能复合吸引人口集聚，提升地

区活力；

c)土地立体开发。除必须采用独立用地方式建设的设施外，鼓励将居住、研发、办公、商业和公

共服务等功能在不影响相邻功能及安全的前提下复合设置，建设宜居宜业的生活社区；在确保

安全的前提下，鼓励地上、地下空间立体开发及建筑功能在空间分层设置，提高土地节约集约

利用水平。

容积率核定

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以加强民生保障和激励公益贡献为导向优化容积率核定。

a)民生保障导向。为保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的市政基础设施、公共服务设

施、公共安全设施项目，以及老旧住宅成套化改造等项目，在对周边不产生负面影响的前提下，

其新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约；为满足安全、环保、无障碍标准等要求，对于

增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施以及景观休息设

施等情形，其新增建筑量可不计入规划容积率；

b)公益贡献导向。在规划条件之外，对多保留不可移动文物和历史建筑、多无偿移交政府的公共

服务设施等公益性贡献，其贡献部分的建筑面积可不计入规划容积率。

建筑规模统筹

以保护文化遗产、历史风貌、山水格局和优化布局为导向，在符合更新规划单元规划要求的前提下，

更新实施单元规划的建筑量可在更新规划单元内统筹布局、精准投放，鼓励探索规划建筑量跨更新规划

单元进行统筹及异地等价值转移的政策和机制。

负面清单管控

为适应不同的城市更新情形，在落实规划强制性要求的前提下，国土空间规划的编制和实施管理可

采取负面清单管控的方法，以规划的弹性适应市场的不确定性，增强规划实施的操作性，并为创新实践

提供空间。

规划许可

在确保安全并符合其他相关技术规范等要求的前提下，按照权益保障、渠道畅通的优化办理原则，

鼓励探索适应城市更新不同情形的建设用地规划许可和建设工程规划许可办理程序和规则，并与相关

行政许可做好衔接，有效保障城市更新实施。

7工作方法

开展针对性的调查与评估

自上而下、自下而上地针对不同的城市更新对象开展充分的识别、调查和评估，是国土空间规划编

制的基础。

a)识别更新对象。将经调查分析后认为生活和生产环境不良、存在安全隐患、市政基础设施和公

共服务设施不完善、对环境造成负面影响、城市活力不足、土地利用粗放、布局不合理、建筑

物使用功能不符合城市功能布局和发展要求的片区、建筑物、设施和公共空间等空间对象优先

确定为更新对象；

b)做实基础调查。综合利用国土调查、城市国土空间监测、地籍调查、国土空间规划、城市体检

评估、人口调查、不动产登记等成果，梳理更新对象的现状土地利用现状、土地权属、土地产

权关系和建筑物使用功能、建筑质量、人口规模、人口结构等情况以及历史遗留问题等信息，

并将各类数据按汇交要求纳入国土空间基础信息平台，做实城市更新的规划调查基础；

c)开展前期评估。开展市政和交通基础设施、公共服务设施和资源环境等承载力评估以及安全隐

患评估，加强城市安全、历史文化和生态与自然景观保护、社会稳定等方面的风险影响评估。

根据城市更新的需要可同时开展其他方面的专项评估。

梳理更新需求和更新意愿

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在国土空间规划中通过实地调研、大数据分析等多种方式调查分析规划范围内存在的现状问题、居

民需求、城市更新涉及的各类权利主体更新意愿等内容，汇总形成城市更新的问题清单和需求清单及其

空间分布信息，依法依规尊重相关权利人的合法权益。

开展相关专题研究

结合详细规划，可按需开展产业转型升级、综合交通、历史文化保护、公共服务设施、市政基础设

施、地下空间、土壤修复、防灾减灾等方面的研究，并着重围绕城市更新的可实施性，加强城市更新项

目运营维护、收益分配，以及建筑工程投资测算等方面的专题研究。深入应用城市设计理念和方法，提

高城市空间场所品质。研究结论作为确定详细规划相关规划指标和管控要求的参考依据。

明确更新重点和更新对策

a)加强生态网络建设。衔接上位规划和相关专项规划，落实生态保护红线和相应要求，分析现状

生态环境质量与存在问题，衔接周边区域生态要素，提出生态修复与建设指引，完善城市生态

网络，推进生态文明建设；

b)优化城市空间结构。统筹增量与存量土地资源，研究空间结构优化方案，对人居环境改善、历

史文化传承、生态修复、产业功能发展、空间品质活力提升、基础设施改善和安全韧性保障等

系统性内容提出更新对策，通过城市更新，促进土地高效利用，优化城市空间形态与布局结构，

促进城市可持续发展；

c)促进产业转型升级。以产业转型和业态升级为目标，以功能复合、土地和建筑物利用效率提升

为重点，老旧厂区和产业园区更新聚焦产业转型升级和发展新兴产业，合理增加产业及配套建

筑容量，鼓励转型升级为新产业、新业态、新用途，鼓励开展新型产业用地类型探索，推进工

业用地提质增效，促进新旧动能转换。合理配置一定比例的产业服务设施，促进产城融合；老

旧商业街区和传统商圈更新注重保留特色业态、提升原业态、植入新业态、复合新功能，促进

商业服务业和消费层级的多样化发展，推进服务扩容、业态升级与功能复合，提升消费空间品

质；

d)扩容升级基础设施。以保障安全和提升承载力、“平急两用”为目标，以消除具有重大灾害风

险的空间隐患、增强城市生命线系统可靠性、合理提高市政基础设施标准为重点，健全基础设

施体系，提高基础设施服务水平；

e)提升社区宜居水平。以建设“15分钟社区生活圈”为目标，重点改善居民住房条件，重点开

展市政基础设施更新改造，重点完善公共空间和公共服务设施，重点保障生命安全通道畅通，

合理解决停车难问题，同步开展风貌和环境整治，积极通过存量挖潜和扩容提质，盘活闲置和

低效利用的房屋和用地，关注弱势群体，补齐短板，消除公共服务盲区，切实提升社区宜居水

平；

f)保护传承历史文化。以保护历史文化资源和历史风貌为目标，以体现城市发展历史的连续性为

原则，全面梳理和保护利用更新范围内的历史文化资源。分级分类保护各类不可移动文物、历

史建筑、历史文化保护区和古树名木，不拆真建假；加强历史城区和历史风貌的保护与传承，

不大拆大建；在对各类定级文化遗产依法保护的基础上，在城市更新中全面开展对未定级历史

文化资源的梳理和评估并提出保护管理要求，建立预保护制度；在保护文化遗产真实性和完整

性前提下，着力加强文化遗产的活化利用，凸显城市风貌特征；

g)优化公共空间格局和品质。因地制宜地增加公共空间的数量和规模，着力完善公共空间布局，

优化公共空间功能，强化公共空间的慢行可达性，提升公共空间的服务辐射范围和服务品质；

重视将城市蓝绿空间等生态系统要素有机纳入城市公共空间体系，在保护并修复生态系统功

能的基础上着力提升城市公共空间的环境品质和生态服务功能；

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h)倡导绿色和数字智能技术。面向城市未来发展趋势，在城市更新中积极融入城市发展新理念、

城市建设新技术，可重点考虑如下方面：以慢行友好和公交优先为导向，在城市更新中结合现

有路网和功能布局建设慢行网络，整合多种公交模式优化公交网络，增强就业地、居住地与交

通节点、公共服务设施、公共空间的连接性；以绿色发展为导向，结合新要求与新技术，重点

推进既有建筑绿色化、节能化改造和基础设施绿色化、集约化更新；以智慧建设、智慧服务、

智慧治理为导向，鼓励在城市更新中采用数字化技术手段，提高城市数字化、网络化、智能化

水平，推进智慧城市建设。

确定更新方式和更新措施

按照“留改拆”的优先顺序，在更新规划单元详细规划中对更新对象组合采用保护传承、整治改善、

改造提升、再开发和微改造等更新方式，并明确其适用条件。以“保护优先、少拆多改”为原则，在更

新实施单元详细规划中对各类建（构）筑物、设施、空间等空间对象，研究确定保护、保留、整治、改

建、拆除、重建（含复建和新建）等更新措施。明确总建设规模和各功能建设规模，明确保留、改造和

拆除、新建的建筑规模。

具体内容和要求见附录B。

拟定更新实施安排

在详细规划中以“整体性、同步性”为原则，研究划定城市更新的具体范围，拟定更新项目清单和

更新实施计划，在统一规划的前提下协同实施。统筹考虑投资成本、运营效益、收益分配、公益性贡献、

实施路径和机制等内容，提出城市更新的项目实施建议。

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A

A

附录A

（规范性）

国土空间规划体系中的城市更新内容要点

城市更新是国土空间规划的重要工作内容，贯穿于国土空间规划“五级三类”全过程。国土空间规

划需要以适应存量时代城市更新的特点和要求为目标，完善规划编制内容体系、规划管控方法和规划许

可规则,在城市更新中强化国土空间规划的法定性，实事求是、适应需求、有法可依，为城市更新提供

规划保障。

图A.1市、县、镇（乡）城市更新融入国土空间规划体系的主要内容与节点示意图

A.1总体规划

在开展问题和资源调查评估的基础上，国土空间总体规划层面城市更新的主要内容是根据城市发

展阶段与总体空间规划布局，以优化城市空间结构为重点，通过统筹增量空间与存量空间并有效盘活低

效存量用地，在人居环境改善、历史文化传承、生态修复、产业发展、功能结构优化、空间品质活力提

升、基础设施改善和安全韧性保障等方面提出城市更新的规划目标、工作重点和空间安排。

A.1.1市/县域层面

a)在国土空间底图底数的基础上，按照全域全要素管控要求，结合城市发展阶段，明确适用全市

/县域的更新对象的识别原则；

b)围绕城市发展战略，提出城市更新的规划总目标和更新原则，明确城市更新区域；

c)根据更新对象的不同特点，明确老旧小区改造、低效用地再开发、城中村改造等城市更新的工

作重点，明确城市更新的空间安排。

A.1.2城区层面

a)根据更新对象的识别原则，在城区范围内开展具体的更新对象识别工作，明确各类更新对象的

规模和空间分布；

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b)根据更新对象的空间分布特征和集聚程度，结合空间规划结构，因地制宜地确定城市更新的工

作任务，进一步拟定城市更新的用地规模；

c)提出更新规划单元的划定原则，划定城市更新规划单元，进一步针对不同的更新对象提出更新

方式等引导性内容。

地级市以上等级的城市，其市域范围内县级市和乡镇城区/镇区层面城市更新的规划工作内容宜在

县级市和乡镇国土空间总体规划中进行落实。超大城市根据需要，通过在中心城区和周边城区划分不同

层级范围的方式，确定城区层面城市更新的规划工作内容和深度。

A.1.3近期行动计划

通过近期行动计划明确近期重点推进的更新区域和重大更新项目将城市更新分阶段落实国土空间

规划中，充分做好时间安排和空间部署，提出城市更新近期实施目标与重点任务。同时可在近期行动计

划中明确分期城市更新规模指标和更新对象的更新方式，编制重大城市更新项目清单，提出实施保障措

施。

A.2详细规划

通过国土空间详细规划落实国土空间总体规划制定的战略目标，向上承接总体规划传导的城市更

新任务，向下对接更新实施项目的实施管理。鉴于城市更新的复杂性，国土空间详细规划需要探索建立

面向城市更新的分层编制、分层管控的编管体系，通过“更新规划单元”和“更新实施单元”两个层次

的详细规划，分层次确定规划管控的内容和要求。

更新规划单元的规模因城市规模和格局的不同一般可在1-5平方公里左右。更新规划单元的划定宜

优先考虑对接行政管理范围，并兼顾特殊功能单元。可以根据更新对象的规模或集聚度，将现有的控制

性详细规划单元确定为更新规划单元,也可以在现有控制性详细规划单元的基础上因地制宜地另行划定。

更新实施单元没有固定规模，其范围以更新对象的土地权属界线为基础，宜结合更新实施计划并充

分考虑市场参与和更新行动的辐射与撬动效应进行划定。特殊情况下，根据实施城市更新的需要，一个

更新实施单元也可以跨多个更新规划单元进行规划统筹。

图A.2更新规划单元与更新实施单元关系示意图

更新规划单元详细规划的基本任务是对总体规划确定的底线约束、建设容量、用地布局结构、公共

服务设施配套等内容在更新规划单元中进行落实，具体内容可包括更新规划单元的发展定位、主导功能、

总建筑规模、总人口规模、公共服务设施配套及布局等强制性内容，以及更新对象的更新方式、更新对

策和实施时序等引导性内容。

城市更新实施单元详细规划的基本任务是确定更新项目地块的各项规划管控指标和引导要求，为

更新项目提供规划设计条件，具体内容可包括确定更新实施单元主导功能、按土地权属边界和不同管控

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要求划分地块、确定地块土地用途、容积率、建筑高度、不同功能建筑的规模等规划指标，提出公共服

务设施、市政基础设施、道路交通、地下空间、历史文化保护、公共空间、街道界面等规划要求等规划

管控和空间引导要求。同时可根据需要制定实施计划和实施机制，研究适配的规划和土地政策，明确分

期开发、供地方式等实施安排。

城市更新的实施往往涉及复杂多元的利益群体，更新实施单元详细规划需结合具体情况差异化制

定各更新地块的规划管控和引导要求。同时，城市更新实施单元详细规划宜与更新项目实施时序充分结

合，在实施主体明确后、实施条件比较清晰的情况下开展。

更新对象在更新规划单元以内的以更新规划单元规划为依据编制更新实施单元详细规划，在更新

规划单元以外的零散更新对象可依据其所在的详细规划单元统筹编制更新实施单元详细规划，集中连

片的更新项目宜作为一个整体编制更新实施单元详细规划。

A.3详细规划的动态维护

为提高对城市更新项目规划管控的精准性和合理性，应对在城市更新实施过程中各种变化因素，可

根据更新项目实施方案对国土空间详细规划进行动态维护。在不涉及突破总体规划和详细规划强制性

管控要求的前提下，动态维护一般包括对各类技术性进行修正以及适时对规划指标、布局、设施等进行

优化调整两大类。

A.3.1可考虑作为技术修正的情形

a)因产权地界确认或变更等因素带来的地块边界调整和地块拆分与合并，因各类边界确认和统

筹协调原因在保持水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线等重要规划控制线等级、走

向基本不变和总量不减少的前提下对控制线进行微调；

b)不降低道路等级、不减少车行道数的前提下，微调道路线形、宽度、竖向；

c)增加交通、市政以及公共性地面、空中、地下连接体等特定建（构）筑物。

A.3.2在满足技术标准规范和设施承载力的前提下，可考虑作为优化调整的情形

a)对更新地块进行设定条件下的建筑规模、建筑高度和建筑功能比例调整和空间布局优化调整；

b)增加独立占地的公共服务设施和公共空间（绿地），居住用地、商业服务业用地、工业用地、

物流仓储用地调整为公共管理与服务设施用地、公用设施用地、公共绿地以及公共住房用地；

c)在不对周边环境造成额外干扰、污染或安全隐患的情况下，工业用地和物流仓储用地之间的相

互调整；

d)对重点和特殊地区的城市设计和历史风貌保护等要求进行完善优化，调整或增加对地下空间

开发利用的要求。

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F

B

附录B

（规范性）

更新方式与更新措施要点

更新方式和更新措施是规划编制的重要内容和城市更新政策制定的重要参考，宜根据更新对象的

具体情况、综合考虑经济、文化、社会、生态等方面的因素在规划中合理运用。

B.1更新方式

在城市更新中按“留改拆”的优先顺序，在对更新对象进行综合研判的基础上，在更新规划单元详

细规划中提出更新方式指引。可根据更新对象的具体情况以及更新目标和更新需求，组合采用多种更新

方式开展城市更新。

a)保护传承。以保护保留优先为原则，以保护各级各类不可移动文物、历史建筑、历史风貌、历

史环境要素、空间肌理为重点，对具有历史文化和生态价值的对象予以积极保护，实现文化遗

产的活化利用和生态服务功能的提升。

b)整治改善。以保留既有建筑为主，在保持现状空间格局基本不变的前提下，通过建筑修缮、改

建、扩建和景观环境整治以及公共设施、市政和交通基础设施改造等方式，实现生活质量和环

境品质的整体提升。

c)改造提升。通过部分拆除、适度增建以及功能置换和环境提升等方式，实现产业和业态转型升

级、配套功能完善、保障设施和基础设施改善、土地利用效率和地区活力提升。

d)微改造。在保留既有建筑和空间、不改变用地性质的前提下，通过针灸式、精细化的方式，提

高建筑空间的使用适应性和效率，提升公共空间的环境品质和活力，改善公共活动的安全性和

舒适性。

e)再开发。一般针对通过综合评估采用其他更新方式难以达成更新目标的地区，有较大的拆除重

建比例，需通过统一规划重构空间结构和功能布局，实现新的发展定位。如轨道交通站点周边

地区和城市功能发展重点地区等。

B.2更新措施

在城市更新中以“保护优先、少拆多改”为原则，在更新实施单元详细规划中对各类建（构）筑物、

设施、空间等空间对象确定适宜的更新措施。

a)保护。对不可移动文物、历史建筑、历史环境要素和具有保护价值的传统街巷、传统水系、空

间肌理、工程设施等进行修缮、整饬、修复和合理利用，对具有生态价值的水系绿地进行修复。

b)保留。对地上地下的各类建筑、设施、空间及其功能和环境要素等有利用价值的对象保持现状。

c)整治。对形象和风貌不佳、品质不高、功能不宜但有利用价值的各类地上地下建筑、设施、空

间及其功能和环境要素等对象，采用不涉及建筑规模增加的建筑外观、空间景观和环境提升及

功能置换的规划措施。如涉及对具有保护价值的对象进行整治需符合相关的保护要求。

d)改建。对各类地上地下建筑、设施、空间等形象和风貌不佳、品质不高、有一定利用价值但需

要进行空间布局优化和增加空间的对象，采用改变建筑、空间形态和规模的规划措施。如涉及

对具有保护价值的对象进行改建需符合相关的保护要求。

e)拆除。对各类地上地下建筑、设施、空间等无保护价值、无利用价值的对象，采用整体拆除的

规划措施。

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f)重建。包括拆除后复建和新建两种更新规划措施。复建是指对各类地上地下建筑、设施、空间

拆除后按原式样、原规模建设，一般适用于无法整体保护和原址保护的保护对象；新建是指对

各类地上地下建筑、设施、空间拆除后按新方案建设。

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参考文献

[1]GB/T50357-2018《历史文化名城保护规划标准》

[2]TD/T1064-2021《城区范围确定规程》

[3]TD/T1062-2021《社区生活圈规划技术指南》

[4]国发〔2008〕3号《国务院关于促进节约集约用地的通知》

[5]中华人民共和国国土资源部令第61号《节约集约利用土地规定》

[6]国土资发〔2016〕147号《国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》

[7]《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019）

[8]自然资办发〔2019〕31号《自然资源部办公厅关于印发<产业用地政策实施工作指引（2019年

版）>的通知》

[9]自然资办发〔2020〕51号《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》

[10]自然资办发[2020]46号《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》

[11]自然资办发〔2023〕47号《自然资源部关于印发<支持城市更新的规划与土地政策指引（2023

版）>的通知》

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《国土空间城市更新规划编制指南》

（征求意见稿）

编制说明

标准起草组

二〇二三年十二月

1

一、工作简况

1、任务来源

《国土空间城市更新规划编制指南》（以下简称《指南》）的国家标准制定任

务，由中华人民共和国自然资源部提出，由全国自然资源与国土空间规划标准化

技术委员会（SAC/TC93）归口。2021年4月30日，本文件列入国家标准化管理

委员会《2021年第一批推荐性国家标准计划及相关标准外文版计划》，名称为《城

市更新空间单元规划编制技术导则》，计划号为20211155-T-334。

2、协作单位及主要起草人

本《指南》参编协作单位包括：自然资源部国土空间规划局、深圳市城市规

划设计研究院股份有限公司、同济大学、北京市城市规划设计研究院、上海市城

市规划设计研究院、自然资源部国土空间规划研究中心、中国国土勘测规划院、

广州市城市规划勘测设计研究院、南京市城市规划编制研究中心、成都市规划设

计研究院、武汉市自然资源保护利用中心、上海同济城市规划设计研究院有限公

司。

主要起草人包括：（暂略）。

3、制定背景

为落实党中央、国务院关于城市更新工作的要求，顺应我国经济由高速增长

阶段转向高质量发展阶段的发展需求，践行新发展理念，坚持“以人民为中心”

的发展思想，自然资源主管部门持续在城市更新中履行规划和土地管理职责，以

“高质量发展、高品质生活、高效能治理”为目标，组织编制《指南》，以国土

空间规划为引领，强化规划统筹，明确城市更新的规划导向，将城市更新工作融

入国土空间“五级三类”规划体系，为城市更新行动、历史文化遗产保护、转变

超大特大城市发展方式等提供依据。

4、起草过程

（1）2019年12月至2020年4月，梳理总结国内外城市更新规划研究与实

践经验，对北京、上海、深圳、成都等多个城市开展调研工作，形成了前期研究

基础。

2

（2）2021年5月8日，自然资源部空间规划局组织视频会，召开编制工作

启动会，明确工作重点。

（3）2021年8月18日，形成草案。

（4）2021年11月20日，自然资源部空间规划组织北京线下讨论会，完善

内容，明确近期工作安排。

（5）2022年1-2月，组织北京、广州、深圳、成都自然资源主管部门及专

家团队开展线上研讨会，形成初步成果，与参会单位和有关专家进行交流讨论，

提出完善意见。

（6）2022年3-4月，形成工作组草案，向9个地级以上城市自然资源主管

部门及11位专家书面征求意见。

（7）2022年5月至8月，对广州、福州、武汉、青岛、昆明、西安、金华、

中山、铜陵、昆山等城市更新工作进行补充调研。

（8）2022年9月-12月，将《城市更新空间单元规划编制技术导则》的内

容进行补充完善并将原《导则》名称调整为《国土空间城市更新规划编制指南》，

在修改完善标准的内容框架基础上，形成征求意见稿。

（9）2023年1月-2023年4月，结合国土空间规划要求与城市更新需求，

充实标准编制工作组，组织同济大学、深圳、北京、上海、广州、南京、成都、

武汉等各地规划设计院或研究中心共同参与《指南》编制，讨论当地城市更新规

划政策、编制、审批、实施等全流程做法，形成《指南》修改稿。

（10）2023年4月27-28日，自然资源部空间规划局组织工作组线下集中

工作会。

（11）2023年5月-8月，工作组按会议意见进行修改完善。

（12）2023年8月17-18日，自然资源部空间规划局组织第二轮工作组线

下集中工作会，讨论进一步修改完善方案。

（13）2023年9月-11月工作组进一步修改完善《指南》，再次形成征求意

见稿。

二、标准编制原则、主要内容及其确定依据

1、编制原则

（1）通用性

3

针对国土空间规划中的城市更新工作提出指引。依据通用性原则，《指南》

以全国城市更新的普遍问题和需求为基础，同时兼顾各地实践经验，提炼通用的

底线管控内容和正向引导指引。

（2）指导性

鉴于全国城市发展阶段和更新需求差异较大，突出《指南》的指导性。针对

各级各类国土空间规划提出适应城市更新的工作要求，对国土空间规划的用途管

制和工作方法提出导向性的工作指引，利于指导各地根据自身的实际情况开展城

市更新的规划工作。

（3）可扩展性

鉴于全国城市更新工作尚在探索实践阶段，本《指南》编制兼顾了可扩展性。

今后在各地充分实践的基础上，本《指南》可进一步补充修订和完善。

2、主要内容说明

本《指南》的主要内容分为7章，即范围、规范性引用文件、术语和定义、

总则、规划体系、用途管制、工作方法以及附录、参考文献。

第一章范围

本章明确了《指南》的主要内容包括国土空间规划中城市更新的总体目标、

基本原则、编制内容和工作方法。并明确《指南》重点针对城区范围，同时也适

用于国土空间全域其他建成或基本建成地区。

第二章规范性引用文件

本文件没有规范性引用文件。

第三章术语与定义

3.1节城市更新UrbanRegeneration

城市发展是一个不断新陈代谢过程，城市更新作为城市发展的调节机制和动

力机制始终存在于城市新陈代谢的进程当中。一直以来，城市更新一词并没有统

一的概念。一方面，城市更新具有多学科交叉的属性，涉及到包括城乡规划、城

市设计、建筑学、地理学、社会学、经济学、环境科学等不同的学科；另一方面，

城市更新具有鲜明的政策性、地域性，处于不同发展阶段的城市也面临不同的更

4

新问题。因时代和侧重点的不同，城市更新有多种形式的表述，其中比较常见的

包括城市更新、城市重建、城市复苏、城市修复、城市再开发、城市再生以及城

市复兴等。与之相关的词语还包括旧区改建、旧城整治、旧城改造等。狭义的城

市更新特指20世纪中叶以来为解决内城衰退问题而采取的城市发展策略，主要

是通过优化地区的土地利用形态，对居住、环境、交通、景观、公共服务和公共

空间等方面进行改善提升活动。

城市更新具有复杂性、多元性、系统性和政策性等特征属性。从政策层面，

城市更新是一种针对城市问题的综合解决方式，涉及到经济、社会、文化、政治

与物质环境等方面。伴随着社会、经济、政策环境的变化及学术研究的发展，我

国城市更新的目标原则与内在机制均发生着深刻的转变，城市更新进入了“以人

民为中心”和高质量发展时期，不断地融入城市公共政策，涉及到人居环境、产

业结构、基础设施、生态保护、土地利用、产权结构、公众参与和文化传承等诸

多的领域。

我国“十四五”规划《纲要》及发改部门对城市更新的阐释具体表达为：“对

旧城区内功能偏离需求、利用效率低下、环境品质不高的存量片区进行功能性改

造，打造成为新型生产生活空间，以推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中

村等“三老一村”改造为主要内容。”

3.2节更新对象UrbanRegenerationObjectsandAreas

城市更新对象类型多样、规模不一，既可以是单个的物质对象（object）,

包括建筑物、街道、绿地场地、市政管线和设施等；也可以指一个片区（area），

包括街坊、街区、厂区、园区或地段、地区等。

3.3节更新规划单元UrbanRegenerationPlanningUnit

更新规划单元的规模因城市规模和格局的不同一般可在1-5平方公里左右。

更新规划单元的划定宜优先考虑对接行政管理范围，并兼顾特殊功能单元。可以

根据更新对象的规模或集聚度，将现有的控制性详细规划单元确定为更新规划单

元,也可以在现有控制性详细规划单元的基础上因地制宜地另行划定。

3.4节更新实施单元UrbanRegenerationImplementationUnit

更新实施单元没有固定规模，其范围以更新对象的土地权属界线为基础，宜

结合更新实施计划并充分考虑市场参与和更新行动的辐射与撬动效应进行划定。

特殊情况下，根据实施城市更新的需要，一个更新实施单元也可以跨多个更新规

5

划单元进行规划统筹。

图1更新规划单元与更新实施单元关系示意图

第四章总则

4.1节总体目标

国土空间规划应以宜居、人文、绿色、韧性、智慧为导向，构建城市更新的

多维目标体系。通过城市功能和空间布局的持续优化，实现生产、生活、生态空

间的和谐共存和品质提升，整体提升城市的竞争力和吸引力。

国土空间规划应着力完善住房和公共服务设施配套体系，改善人居环境品质，

提升城市公共服务水平，保障民生；着力加强历史文化保护和活化传承利用，塑

造城市特色风貌，持续提升城市文化软实力和城市魅力；着力提高基础设施承载

力和韧性，保障城市风险防控和安全运行；着力推进产业转型升级，提高城市能

级和核心竞争力；着力优化公共活动中心体系和提升公共空间品质，激发城市活

力，增强城市吸引力；着力保护自然生态，绿色低碳发展，推进人与自然的和谐

共生。

4.2节基本原则

应在国土空间规划中纳入城市更新内容，将城市更新要求融入国土空间规划

体系，坚持规划统筹，坚持底线管控和正向引领。应在城市更新中坚持节约集约

利用土地，通过各种方式高效利用土地。应在城市更新过程中坚持多方参与，坚

持因地制宜，充分调动各方参与城市更新的意愿和积极性，因地施策，高质量实

施城市更新。

第五章规划体系

6

城市更新是国土空间规划的重要工作内容，贯穿于国土空间规划“五级三类”

全过程。国土空间规划需要以适应存量时代城市更新的特点和要求为目标，完善

规划编制内容体系、规划管控方法和规划许可规则,在城市更新中强化国土空间

规划的法定性，实事求是、适应需求、有法可依，为城市更新提供规划保障。

图2市、县、镇（乡）城市更新融入国土空间规划体系的主要内容与节点示

意图

5.1节国土空间总体规划

在开展问题和资源调查评估的基础上，国土空间总体规划层面城市更新的主

要内容是根据城市发展阶段与总体空间规划布局，以优化城市空间结构为重点，

通过统筹增量空间与存量空间并有效盘活低效存量用地，在人居环境改善、历史

文化传承、生态修复、产业发展、功能结构优化、空间品质活力提升、基础设施

改善和安全韧性保障等方面提出城市更新的规划目标、工作重点和空间安排。

a）市/县域层面：

（1）在国土空间底图底数的基础上，按照全域全要素管控要求，结合城市

发展阶段，明确适用全市/县域的更新对象的识别原则；

（2）围绕城市发展战略，提出城市更新的规划总目标和更新原则，明确城

市更新区域；

（3）根据更新对象的不同特点，明确老旧小区改造、低效用地再开发、城

中村改造等城市更新的工作重点，明确城市更新的空间安排。

7

b）城区层面：

（1）根据更新对象的识别原则，在城区范围内开展具体的更新对象识别工

作，明确各类更新对象的规模和空间分布；

（2）根据更新对象的空间分布特征和集聚程度，结合空间规划结构，因地

制宜地确定城市更新的工作任务，进一步拟定城市更新的用地规模；

（3）提出更新规划单元的划定原则，划定城市更新规划单元，进一步针对

不同的更新对象提出更新方式等引导性内容。

地级市以上等级的城市，其市域范围内县级市和乡镇城区/镇区层面城市更

新的规划工作内容宜在县级市和乡镇国土空间总体规划中进行落实。超大城市根

据需要，通过在中心城区和周边城区划分不同层级范围的方式，确定城区层面城

市更新的规划工作内容和深度。

c）近期行动计划：

通过近期行动计划明确近期重点推进的更新区域和重大更新项目将城市更

新分阶段落实国土空间规划中，充分做好时间安排和空间部署，提出城市更新近

期实施目标与重点任务。同时可在近期行动计划中明确分期城市更新规模指标和

更新对象的更新方式，编制重大城市更新项目清单，提出实施保障措施。

5.2节国土空间详细规划

通过国土空间详细规划落实国土空间总体规划制定的战略目标，向上承接总

体规划传导的城市更新任务，向下对接更新实施项目的实施管理。鉴于城市更新

的复杂性，国土空间详细规划需要探索建立面向城市更新的分层编制、分层管控

的编管体系，通过“更新规划单元”和“更新实施单元”两个层次的详细规划，

分层次确定规划管控的内容和要求。

a）城市更新规划单元详细规划

更新规划单元详细规划的基本任务是对总体规划确定的底线约束、建设容量、

用地布局结构、公共服务设施配套等内容在更新规划单元中进行落实，具体内容

可包括更新规划单元的发展定位、主导功能、总建筑规模、总人口规模、公共服

务设施配套及布局等强制性内容，以及更新对象的更新方式、更新对策和实施时

序等引导性内容。

b）城市更新实施单元详细规划

8

城市更新实施单元详细规划的基本任务是确定更新项目地块的各项规划

管控指标和引导要求，为更新项目提供规划设计条件，具体内容可包括确定更

新实施单元主导功能、按土地权属边界和不同管控要求划分地块、确定地块土

地用途、容积率、建筑高度、不同功能建筑的规模等规划指标，提出公共服务

设施、市政基础设施、道路交通、地下空间、历史文化保护、公共空间、街道

界面等规划要求等规划管控和空间引导要求。同时可根据需要制定实施计划和

实施机制，研究适配的规划和土地政策，明确分期开发、供地方式等实施安排。

城市更新的实施往往涉及复杂多元的利益群体，更新实施单元详细规划需

结合具体情况差异化制定各更新地块的规划管控和引导要求。同时，城市更新

实施单元详细规划宜与更新项目实施时序充分结合，在实施主体明确后、实施

条件比较清晰的情况下开展。

更新对象在更新规划单元以内的以更新规划单元规划为依据编制更新实施

单元详细规划，在更新规划单元以外的零散更新对象可依据其所在的详细规划单

元统筹编制更新实施单元详细规划，集中连片的更新项目宜作为一个整体编制更

新实施单元详细规划。

c）详细规划的动态维护

为提高对城市更新项目规划管控的精准性和合理性，应对在城市更新实施过

程中各种变化因素，可根据更新项目实施方案对国土空间详细规划进行动态维护。

在不涉及突破总体规划和详细规划强制性管控要求的前提下，动态维护一般包括

定期对各类技术性进行修正以及适时对规划指标、布局、设施等进行优化调整两

大类。

以下情形可考虑作为技术修正：

（1）因产权地界确认或变更等因素带来的地块边界调整和地块拆分与合并，

因各类边界确认和统筹协调原因在保持蓝线、绿线、黄线等重要规划控制线等级、

走向基本不变和总量不减少的前提下对控制线进行微调；

（2）不降低道路等级、不减少车行道数的前提下，微调道路线形、宽度、

竖向；

（3）增加交通、市政以及公共性地面、空中、地下连接体等特定建（构）

筑物。

9

在满足技术标准规范和设施承载力的前提下，以下情形可考虑作为优化调整：

（1）对更新地块进行设定条件下的建筑规模、建筑高度和建筑功能比例调

整和空间布局优化调整；

（2）增加独立占地的公共服务设施和公共空间（绿地），居住用地、商业服

务业用地、工业用地、物流仓储用地调整为公共管理与服务设施用地、交通设施

用地、公用设施用地、公共绿地以及公共住房用地；

（3）在不对周边环境造成额外干扰、污染或安全隐患的情况下，工业用地

和物流仓储用地之间的相互调整；

（4）对重点和特殊地区的城市设计和历史风貌保护等要求进行完善优化，

调整或增加对地下空间开发利用的要求。

5.3节专项规划

各类专项规划的建设用地和规划指标应充分考虑城市更新中存量空间的具

体条件，鼓励各专项的行业部门制定适应城市更新特点的建设标准和技术规范。

第六章用途管制

6.1节复合利用土地

土地复合利用有益于促进产城融合、提升城市活力、节约集约利用土地和优

化功能布局。土地和建筑的复合利用应符合功能兼容性正负面清单的要求，需在

详细规划中根据整体功能布局对复合功能用地中不同功能提出空间布局的引导。

复合功能土地中不同功能的比例区间应根据规划要求确定，同一类复合功能用地

在不同区位和不同规划要求下可采用不同的功能比例区间。

深圳市允许轨道交通用地与商业用地、二类居住用地混合使用，立体利用轨道上盖

空间，建设商业、办公、旅馆、住宅与配套设施等综合功能体，用地性质表达为轨道交

通用地+商业用地（S3+C1）、轨道交通用地+二类居住用地（S3+R2）。河北雄安新区容

东片区详细规划中普遍运用功能复合方式，住宅用地（R1）保障不少于87%的建筑量用

于住宅建设，13%左右的建筑量用于商务办公、日常商业和其他公共服务设施；商业用

地（B1）保障约75%建筑量用于商业设施建设，约25%建筑量用于商务办公及其他服务

设施；商务办公用地（B2）保障约90%的建筑量用于商务办公服务设施，10%左右的建筑

量用于商业、文化、管理等其他服务设施，并规定了复合功能中商业服务、公共服务等

开放性功能的布局位置，形成了良好的街道和公共空间氛围。同时在中心地区采用复合

10

用地类型（F），其中居住复合商业、产业用地（F1）保障不少于80%的建筑量用于住宅

建设，20%左右的建筑量用于商业、商务办公和其他公共服务设施建设；综合发展用地

（F22）以商业、商务办公及服务设施为主，可以建设住宅和公寓，具体各类功能的建

筑面积比例在开发建设前期根据功能定位研究和开发建设需求进行确定。

《国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部

关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5

号2015年9月17日，有效期8年）（十二）引导土地用途兼容复合利用中规定，“城

乡规划主管部门在符合控制性详细规划的前提下，按照用途相近、功能兼容、互无干扰、

基础设施共享的原则，会同发展改革、国土资源主管部门，根据当地实际，研究制定有

助于新产业、新业态发展的兼容性地类和相关控制指标。”《北京市城市更新条例》第

四十八条规定，“本市探索实施建筑用途转换、土地用途兼容。市规划自然资源部门应

当制定具体规则，明确用途转换和兼容使用的正负面清单、比例管控等政策要求和技术

标准。”《国务院关于深化北京市新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩

大开放综合示范区工作方案的批复（国函〔2020〕123号）》中提出，“在符合国土空

间规划和用途管制要求前提下，推动不同产业用地类型合理转换。探索实施综合用地模

式，在用途、功能不冲突前提下，明确可兼容的用地类型和比例，实现一宗地块具有多

种土地用途、建筑功能复合设置（住宅用途除外）。”

注重在城市更新中综合开发、复合利用地下空间，在地下空间建设中加强横

向竖向互联互通、功能复合、分层利用。以公益优先为地下空间利用导向，重点

补充完善街区服务功能、静态交通设施和市政基础设施等公益性设施，提升地下

空间的公共价值。

《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（自然资办发〔2019〕31号）规定，

“对新建建筑充分利用地下空间，超过停车配建标准建设地下停车场，并作为公共停车

场向社会开放的超配部分，符合规划的，可不计收土地价款。”武汉市允许公园绿地、

防护绿地在征得园林部门同意的情况下，可以地下空间复合利用的方式有条件兼容公共

汽电车首末站(S41)、社会停车场用地(S42)、开闭所或配电房(U12)、雨水或污水泵站

(U21)、垃圾转运站或公厕(U22)。

6.2节容积率核定

以激励公益贡献为导向，针对城市更新中公益性项目和政策鼓励业态面临的

11

建筑增量指标约束、市场主体缺少实施动力等问题，鼓励在国土空间详细规划中

建立适应城市更新特点的容积率核定规则，对不同情形在设定的条件下给予充分

的鼓励。

《北京市城市更新条例》第四十七条规定,“实施城市更新过程中，为了满足安全、

环保、无障碍标准等要求，增设必要的楼梯、风道、无障碍设施、电梯、外墙保温等附

属设施和室外开敞性公共空间的，增加的建筑规模可以不计入各区建筑管控规模，由各

区单独备案统计。为了保障居民基本生活、补齐城市短板，实施市政基础设施改造、公

共服务设施改造、公共安全设施改造、危旧楼房成套化改造的，增加的建筑规模计入各

区建筑管控规模，可以由各区单独备案统计，进行全区统筹。”《上海市城市更新条例》

第四十条规定，“更新区域内项目的用地性质、容积率、建筑高度等指标，在保障公共

利益、符合更新目标的前提下，可以按照规划予以优化。对零星更新项目，在提供公共

服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的前提下，可以按照规定，采取转变用

地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。旧住房更新可以按

照规划增加建筑量；所增加的建筑量在满足原有住户安置需求后仍有增量空间的，可以

用于保障性住房、租赁住房和配套设施用途。”第四十三条规定，“城市更新因历史风

貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿；城市更新项目实施

过程中新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以给予容积率

奖励。”

6.3节建筑规模统筹

为满足保护文化遗产、历史风貌、山水格局和适应优化空间布局的需要，需

建立一套基于不同适用条件的建筑规模指标统筹管控规则，明确容积率转移的价

值核定方法与标准，使规划建筑量在更新规划单元内或跨单元进行统筹安排。跨

单元转移需进行充分的评估论证，如涉及改变更新规划单元强制性管控要求时，

须按程序进行规划修改。

广州、上海等城市针对城市更新实施中因补充公共设施、改善居住环境、落实历史

文化保护等要求而难以实现资金平衡的项目，在不改变更新规划单元的规划主导功能、

不减少更新规划单元的规划公共配套设施、符合城市风貌要求和满足基础设施承载力的

前提下，提出更新项目地块的规划建筑量可在更新规划单元内统筹布局，或经研究论证

与评估测算，容积率可以在同一实施主体、规划用途类似的土地上进行异地、等价值转

移的统筹路径。

12

上海《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（2020版）》

规定，“风貌旧改地块在满足风貌保护的前提下，兼顾经济平衡因素，经城市设计研究，

允许规划开发规模进行转移。”《广州市城乡规划条例》第四十五条规定，“政府实行

补偿的方式包括货币补偿和开发权益置换。……开发权益置换的，由用地单位申请将

减少的建筑面积等价值置换至用地单位自有产权、规划用途类似的其他地块。前期投入、

开发权益等价值置换应当由财政、土地行政管理部门分别委托第三方评估核定。”

6.4节负面清单管控

在国土空间详细规划层面可以结合具体的更新规划单元或更新实施单元对

不同单元提出差异化的负面管控清单，如土地用途兼容、建筑功能转换、容积率、

建筑高度、景观视廊和城市风貌管控以及文化遗产和树木保护等方面，以有效应

对城市更新复杂性和不确定性。同时可针对城市更新的特点制定规划监督的负面

清单，加强对出现负面清单中情况的及时处置。

《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》中明确了建立全面改造项目的正负

面清单，对原则上不列为全面改造的城市更新项目情形予以明确，包括不符合国土空间

总体规划“三区三线”管控要求、不符合历史文化名城、历史文化街区、历史风貌区、

历史文化名镇和名村、历史建筑等保护规划，不符合传统村落保护发展规划及各类自然

保护地规划，不符合古树名木保护管理要求等情形。在详细规划阶段，《广州市规划和

自然资源局关于印发进一步优化审批服务机制惠企利民促进经济社会发展若干措施（第

三批）的通知》提出，“城中村改造复建物业的综合产业用地（M/A/B）的具体准入建

筑功能在国土空间详细规划阶段通过负面清单的形式进行管控，并纳入建设用地规划条

件。”

6.5节规划许可

对于城市更新的实施主体，建设用地规划许可和建筑工程规划许可是其投资

的基本法律保障。依据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实

施的若干意见》（中发〔2019〕18号）、《自然资源部关于积极做好用地用海要素

保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）、《自然资源部关于深化规划用地“多

审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）等文件中关于深化

“放管服”的要求，鼓励探索适应不同更新情形和权利人需求的规划许可规则，

以合并、同步、豁免、承诺等方式，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多

13

审合一”、“多证合一”，使城市更新行动有法可依、适应需求、保障权益。

第七章工作方法

城市更新的对象多样、规模不一，存在的问题和更新诉求复杂多元。国土空

间规划应通过充分的调查评估，结合现状问题和资源特点以及多元主体的更新意

愿和诉求，以问题为导向发现更新需求，以目标为导向解决存在问题，系统谋划、

综合运用不同的更新对策、更新方式和更新措施，研究拟定更新实施计划。

7.1节开展针对性的调查与评估

a）识别更新对象

当下城市更新行动的主要对象包括老旧住区、老旧厂区、老旧商业区、城中

村等安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全的老旧地区，低效工业、

商业、物流等产业园区、用地、厂房、楼宇等利用效率低下的存量建设用地，低

品质的绿色空间、滨水空间、街道空间等公共空间，需要补充完善和改造提升的

公共服务设施、市政和交通基础设施、公共安全设施等保障型设施，以及为保护

历史文化的历史地区和为实现地区发展新定位的再开发地区等。

《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）》编制时，通

过全市地形数据、历史影像图、房屋数据、经济数据、用地数据、规划数据、经济数据

等数据，对各类更新对象进行识别。

b）做实基础调查

在国土空间规划中应加强城市更新的基础调查和现状评估工作，做实更新对

象的基础信息，根据城市发展阶段和实际情况，综合识别需要更新的对象和需要

解决的问题，注重开展前期各类专项评估工作，综合研判各类风险，为城市更新

的规划编制建立可靠的基础。

c）开展前期评估

城市更新的各类基础调查与前期评估的具体内容可根据城市的不同规模和

各地规划编制的要求在国土空间规划的不同层面结合更新对象的特点开展。在总

规层面需要摸清更新对象的基本情况，在详规层面需要了解更新对象的基础信息，

前期的专项评估工作可根据更新对象的实际情况在不同层面开展。

7.2节梳理更新需求和更新意愿

14

建立城市更新多方参与、平等协商的工作机制。充分征询、合理采纳各利益

相关方、专业人员以及社会公众的意见，在国土空间规划中重点研判更新对象的

住房条件、房屋质量、公共服务、公共空间、道路交通和市政基础设施等方面存

在的问题和居民的需求，了解各类权利主体的更新意愿。

《北京市控制性详细规划编制技术标准与成果规范》（2021年十月版）针对存量地

区特点，以街区为基本单元，提出体检评估找问题、多元协商问需求、整体策划配政策、

制定计划推行动的“四步走”，以及问题清单、资源清单、需求清单、愿景清单、策略

清单、政策清单、任务清单、项目清单的“八清单”控规编制方法。

7.3节开展相关专题研究

开展城市更新专题研究的目的是为了针对更新对象不同的情况、规划的要求

和更新实施