第十四章公共卫生服务管理109

公共卫生服务管理第十四章主要内容概述公共卫生服务管理的内容公共卫生服务管理方法的实例第一节概述一、公共卫生二、公共卫生服务与公共卫生服务管理三、公共卫生服务管理的性质四、公共卫生服务管理的意义五、公共卫生服务管理的特点一、公共卫生公共卫生（publichealth）的概念最早由被誉为现代公共卫生创始人的美国耶鲁大学C.-E.A.Winslow教授在1920年提出，他认为公共卫生是通过有组织的社区努力来预防疾病、延长寿命和促进健康的科学和艺术。有组织的社区努力改善环境卫生、控制传染病、教育人们关于个人卫生的知识、组织医护力量为疾病的早期诊断和预防性治疗提供服务，并建立一套社会体制来保障社区中的每一个成员都能享有维持健康的生活标准，实现他们健康地出生和长寿。《渥太华宪章》提出公共卫生是“在政府领导下，在社会的水平上，保护人民远离疾病和促进人民健康的所有活动”强调了政府在卫生事业中的核心地位，并更为重视社会科学对促进健康的作用中国政府对公共卫生的定义公共卫生就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防、控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服务，达到预防疾病、促进人民身体健康的目的。公共卫生的定义在政府领导下，有组织地联合社会各种力量，为促进人群健康和改善健康不公平而开展的所有活动。二、公共卫生服务与公共卫生

服务管理公共卫生服务（publichealthservice）是指为保障社会公众健康，以政府为主导的有关机构、团体和个人有组织地向社会提供疾病预防与控制、妇幼保健、健康教育与健康促进、卫生监督等公共服务的行为和措施。公共卫生服务管理公共卫生服务管理（publichealthservicemanagement）是指依据国家法律法规和相关政策及人民群众对公共卫生服务的需求，应用管理科学的理论、知识和方法，研究公共卫生活动的组织结构、服务体系、运行特点、运行机制及发展规律，合理配置公共卫生服务资源，提高人民群众的健康水平和生活质量，求得最佳效益的系统科学知识。三、公共卫生服务管理的性质（一）必须体现公共卫生事业的公益性（二）必须体现公共卫生服务均等化性质（三）体现以人为本的群体健康性质（四）与和谐社会建设相统一的性质（一）必须体现公共卫生事业的公益性从当前国家推进医改的重大举措看，每一项内容都坚持了这种公益性扩大城乡医疗保障的覆盖面，体现全民覆盖的公益性建立基本药物制度，体现基本药物人人可及的公益性进一步加强医疗服务体系的建设，体现人人享有基本医疗卫生服务的公益性加强医药服务体系的均等化，确保人人得到基本健康保障的公益性开展公立医院改革，让平民百性公平地享有公立医院的服务，体现医疗费用合理、看得起病的公益性从公共卫生服务的角度看，每一项公共卫生服务都具有公益性特质，因此，公共卫生服务管理必然体现其公益性。（二）必须体现公共卫生服务均等化性质实现公共卫生服务均等化有助于公共卫生服务的公平分配，实现公平和效率的统一，是落实以人为本的科学发展观的具体体现，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是缩小城乡差距和贫富差距、解决群体之间与地区公共卫生发展不均衡的重要途径，对我国经济建设和社会事业的全面协调发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。（三）体现以人为本的群体健康性质公共卫生无小事。每一项公共卫生工作都事关人民群众的身体健康和生命。党的十七大提出贯彻落实以人为本的科学发展观，要求坚持预防为主，完善重大疾病防控体系。公共卫生服务管理就是要在国家大政方针指导下，以人的健康为优先策略，建立健全各项法律法规和规章制度，完善监测监督体系，保障人民群众的生命和生产安全。（四）与和谐社会建设相统一的性质建设和谐社会是我国社会主义建设力图实现的重要社会理想之一。公共卫生服务管理体现的正是在法律法规的框架下，公平正义，人人平等，人人享有，创建有序的公共卫生安全秩序，使人民在没有公共卫生危害的环境中与自然和谐相处，并得到有效的疾病预防，在可控的范围内，预知健康风险，维护公共卫生安全，群防群治，确保公众的健康。四、公共卫生服务管理的意义（一）有利于政府领导、部门协同、群众参与（二）有利于提高群体健康意识（三）有利于提高群体自我健康管理意识（四）有利于统一规划、规范行为和管理的标准化（一）有利于政府领导、部门协同、群众参与在管理上，政府行政管理往往仅关注自身组织的管理，研究自我完善的规律性问题，而公共卫生服务管理的研究领域不仅包含了政府卫生行政组织的管理及其规律性问题，而且还包括与公众健康密切相关的“准”公共部门的管理及其规律性问题。从这个意义上说，公共卫生服务管理是卫生行政管理的外延与拓展。加强公共卫生服务管理，有利于政府提高对公共卫生重要性的认识，加强政府对公共卫生事业的领导，促进部门之间的合作与协同，促进社区与人群的参与，形成全社会公共卫生联盟，实现公共卫生事业的大众化，为公共卫生事业的快速平稳发展奠定基础。（二）有利于提高群体健康意识公共卫生服务管理是面对人群的管理，其有效手段是“全民皆兵”。公共卫生服务管理的深入发展必然走全民健康的道路，而群体健康意识的提高是全民健康水平有效提高的基础和前提。（三）有利于提高群体自我健康管理意识公共卫生服务管理强调个人在自我健康方面的责任、权利和义务，强调个人与群体的自我健康管理。通过各种公共卫生活动和管理，可以促进人们自觉行动起来，为保护和增进自己的健康采取行动。（四）有利于统一规划、

规范行为和管理的标准化公共卫生服务管理的科学推进必然会依靠科学的管理思想和手段，对一个国家或一个地区进行系统分析，制定规划，形成目标和指标体系，确保公共卫生活动的有效、有序进行。在公共卫生服务管理过程中，公共卫生规范和标准必定成为公共卫生行动的指南。随着公共卫生规范和标准的不断完善和改进，公共卫生服务的科学性、系统性、完整性、规范化和标准化程度必然不断增强五、公共卫生服务管理的特点（一）群体健康优先的特点（二）学科综合性与学科交叉的特点（三）管理的科学性与行政性的特点（四）体现政府责任的特点（五）法律强制性与垄断性特点（一）群体健康优先的特点公共卫生服务管理面对的是人群而不是个体，因此，群体优先是公共卫生服务管理的首要特点在公共卫生服务管理过程中，群体健康学评价是基础通过群体健康学评价，可以对人群的健康状况、健康危险因素、疾病危害程度、健康促进因素和阻碍因素、环境、生态学因素、教育与文化等问题进行科学的测量与评价，从而制定人群健康发展的优先策略，为改善人群健康作出决策。从某种意义上讲，公共卫生服务管理的这种群体健康优先性是其他管理所无法企及的。（二）学科综合性与学科交叉的特点公共卫生服务管理就像公共卫生领域各个学校一样，具有学科综合和交叉的特点。在公共卫生服务管理过程中，既需要了解公共卫生各个学科的知识、技能和手段，还需要了解和掌握管理学科、经济学科、人文与社会学科等知识。这些知识通过交叉融合，形成公共卫生服务管理所特有的知识体系。（三）管理的科学性与行政性的特点公共卫生服务管理有自身的学科科学原则和规范，如公共卫生体系的建设，机构人员等资源的配置，学科的规范、标准建设，管理的效果评价等；同时，公共卫生服务管理还具有行政管理的职能，如传染病疫区的设定，污染食品的封存与处置等。（四）体现政府责任的特点公共卫生服务管理是代表政府行使公共管理在卫生管理方面的职能，也是卫生行政管理的组成部分，因此，具有行政管理的重要特性，也体现了政府的责任。（五）法律强制性与垄断性特点该管理的法律性、规范性和标准化特点决定了它的管理权威性，其在国家和地区存在的唯一性决定了它的管理垄断性。该管理需要在国家层面进行顶层设计，在法律法规上予以限定，在运作上强调公平享有和人人健康的社会效益性。第二节公共卫生服务管理的内容一、疾病预防与控制管理二、卫生监督管理三、妇幼保健管理一、疾病预防与控制管理指一个国家或地区通过法律法规和相关政策组织卫生资源，对影响人群健康的重大疾病采取有效的预防与控制措施，消除或减少其对居民的影响，提高人群健康水平的过程。疾病控制管理的内容传染病控制管理慢性病控制管理地方病控制管理寄生虫病控制管理职业病控制管理突发公共卫生事件应急管理等（一）传染病控制与管理传染病（communicablediseases）是指由各种致病性微生物或病原体引起的具有传染性的疾病。从总体来看，传染病对人群健康水平有极其重要的影响。在我国，传染病是威胁人民生命安全的重要疾病，在未来相当长的时间里，预防和控制传染病仍将是我国疾病控制管理的主要任务。1.我国传染病控制管理面临的现状（1）传染病报告发病相对稳定，但仍不容忽视

2013年甲乙类法定报告传染病发病前三位的是病毒性肝炎、肺结核和梅毒死亡前三位的疾病是艾滋病、肺结核和狂犬病（2）当前传染病的疫情特点传统病种虽然得到控制，但仍有散发疫情，如鼠疫、霍乱肠道传染病在农村的发病水平依然很高结核病、乙型肝炎仍是我国高疾病负担的主要传染病种，结核病防治面临耐多药结核病、结核病/艾滋病病毒双重感染、流动人口结核病相对高发及不易防治等重大挑战新中国成立初期原已被控制的传染病如性病等的发病率快速上升。艾滋病呈现流行新特点：疫情呈上升趋势；经性途径，特别是男男同性传播速度明显上升；局部地区和特定人群疫情严重；艾滋病既往报告感染者陆续进入发病期，晚期病人死亡数量增加。禽流感、流感大流行的威胁持续上升，多种新生传染性疾病如疯牛病、西尼罗病毒、大肠杆菌O157等危险潜伏，埃博拉、马尔堡出血热等烈性传染病存在传入危险。2.传染病管理的法规及范围传染病管理的法规《中华人民共和国传染病防治法》是新中国成立以来第一部有关传染病管理的卫生法律1989年通过、2004年第一次修订、2013年6月29日第二次修订传染病管理范围根据修订后《中华人民共和国传染病防治法》的规定，传染病分为甲类、乙类和丙类，共37种甲类传染病是指：鼠疫、霍乱乙类传染病：25种丙类传染病：10种乙类传染病传染性非典型肺炎（严重急性呼吸综合征）、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰质炎、人感染高致病性禽流感、麻疹、流行性出血热、狂犬病、流行性乙型脑炎、登革热、炭疽、细菌性和阿米巴性痢疾、肺结核、伤寒和副伤寒、流行性脑脊髓膜炎、百日咳、白喉、新生儿破伤风、猩红热、布鲁氏菌病、淋病、梅毒、钩端螺旋体病、血吸虫病、疟疾。丙类传染病流行性感冒、流行性腮腺炎、风疹、急性出血性结膜炎、麻风病、流行性和地方性斑疹伤寒、黑热病、包虫病、丝虫病，除霍乱、细菌性和阿米巴性痢疾、伤寒和副伤寒以外的感染性腹泻病。3.传染病防控管理的策略与措施传染病防控管理的宏观策略：我国对传染病实行预防为主、防治结合、分类管理的方针传染病防控管理的措施：传染病的预防和控制措施包括传染病报告和针对传染源、传播途径和易感人群的多种防控措施，以及扩大免疫计划、群体化学预防或化学疗法、保证食品和水安全、安全注射和灭菌、安全有效地使用血液和血制品、媒介控制等具体有效的预防控制方法（二）慢性病控制管理1.概述（1）慢性病的定义及分类：

慢性非传染性疾病（简称慢性病，chronicnon-communicablediseases，CNCD）是指长期的、不能自愈的、几乎不能被治愈的疾病慢性病的分类心脑血管疾病恶性肿瘤慢性阻塞性肺疾病代谢性异常精神异常与精神病慢性职业病遗传性疾病其他疾病等（2）流行趋势呈现以下特点慢性病流行形势十分严峻慢性病造成的疾病经济负担沉重慢性病严重消耗人力资本慢性病的主要危险因素难以有效控制人口老龄化放大了慢性病的危害2.慢性病控制与管理（1）慢性病监测：慢性病监测是指长期、系统地观察某种慢性病的发生和传播，调查其影响因素，确定其变动趋势和分布动态，及时采取防制对策和措施，并对防治效果作出评价，以期达到控制和减缓慢性病发生的目的。（2）慢性病控制与管理

应遵循的行动原则以公共卫生系统为主导，即多部门合作，进行系统重组，借鉴传染病预防与控制的手段和方法，针对全人群进行健康促进与慢性病预防建立支持环境，强调个人责任立足社区建立广泛的伙伴关系，加强多部门、多学科协作依据科学行动利用现有资源，在现有卫生体制中加强慢性病控制工作应采取的策略与措施全人群策略：属于一级预防范畴，以减少发病为目的，以控制主要危险因素为主要内容，以健康教育和健康促进为主要手段高危人群策略：以高危人群为重点的二级预防。针对高危人群的流行特征和相关疾病的特点，实施主要危险因素的干预和监测，进行人群筛检，早期发现和及时治疗病人慢性病防治社区干预策略：社区干预是指充分利用社区资源，在社会各部门的参与下，针对不同目标人群开展疾病防治和健康促进活动，通过改变生活方式和生活环境，提高个体和社区控制影响健康诸因素的能力，以创造有利于健康的环境，预防疾病，提高健康水平。慢性病的临床预防：临床预防是在临床场所对病伤危险因素进行评价和预防干预，是对健康者和无症状的“患者”采取的个体预防措施，是在临床环境下一级预防和二级预防的结合。（三）职业病控制与管理1.概述（1）基本概念：职业性危害（occupationalhazards）是劳动者在从事职业活动中，由于接触生产性粉尘、有害化学物质、物理因素、放射性物质等有害因素对身体健康所造成的损害职业病职业病（occupationaldiseases）是指企业、事业单位和个体经济组织的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病我国规定的职业病共10大类115种疾病(2)我国的职业病发病的特点尘肺病（pneumoconiosis）是我国最严重的职业病急性职业中毒率居高不下恶性、群体性职业病事件时有发生，苯中毒、聚集性尘肺病事件、慢性镉中毒事件等近年来屡次出现职业危害后果严重一些职业病损害尚未纳入法律保护范畴2.职业病控制与管理前期预防劳动过程中的防护与管理职业病诊断与职业病病人保障监督检查法律责任（四）地方病控制管理1.概述

地方病（endemicdisease）是指相对局限于某些特定地区、在特定的自然条件和社会因素作用下，因长期暴露于有致病因素的环境中而经常发生或造成地方性流行的疾病。从广义的概念看，具有地区性发病特点的疾病都属于地方病范畴；从狭义的概念出发，地方病是指发生于当地地球化学因素有密切关系的疾病。特点（1）病情重、范围广（2）危害大（3）病因单一、疾病流行地方性明显（4）病区偏远，病种多，防治难度大（5）季节性，易反复2.地方病控制与管理（1）指导思想充分认识地方病防治工作的长期性和艰巨性按照“因地制宜，分类指导”的原则，对不同类型病区分别采取相应的防治策略坚持“综合治理、科学防治”的方针，依靠科技进步，提高防治水平（2）控制管理措施加强组织领导加强部门间的协助加大依法管理力度加强应用性科学研究切实加强队伍建设落实防治资金二、卫生监督管理（一）卫生监督与管理概述1.卫生监督（healthsupervision）的概念及含义

公共卫生监督管理是国家卫生行政机构或行政性组织依据法律、法规对社会公共卫生事务进行监督管理的一种行政行为，是国家行政权力的重要组成部分。卫生监督概念的四层含义主体必须是卫生行政部门,或由法律授权的卫生监督机关依据卫生法律、法规和规章的规定，对涉及人民群众健康的各种行为或活动所实施的卫生行政执法行为对象是卫生监督的相对人——公民、法人和其他组织目的是维护正常的公共卫生和医疗服务秩序，保护人民群众健康及其相关法定权益2.卫生监督的特点和职责我国现阶段的卫生监督具有如下特性行政性与专业性健康权与合法权益保护性监督范围和手段的合法性监督范围的广泛性和准确性卫生监管的职责加强市场监管，凡是涉及与人民健康和生命有关的事情都应依法监管对医疗单位和医疗行为进行监管卫生系统内部执法行为的管理对卫生执法队伍执法行为的监督3.卫生监督的分类（1）按卫生监督的性质可将卫生监督分为预防性卫生监督指依据公共卫生法律、法规对新建、改建、扩建的建设项目所开展的涉及卫生审查和竣工验收等执法活动经常性卫生监督指卫生监督主体依据卫生法律、法规对卫生监督行政相对人遵守公共卫生法律、法规和规章的情况进行卫生监督的活动（2）按公共卫生监督的行为方式

可将卫生监督分为羁束卫生监督行为和自由裁量卫生监督行为依职权卫生监督行为和依申请卫生监督行为授意性卫生监督行为和侵益性卫生监督行为要式卫生监督行为和非要式卫生监督行为作为卫生监督行为和不作为卫生监督行为（二）卫生监督的依据及手段1.卫生监督的依据卫生法律规范卫生标准卫生监督证据2.卫生监督手段专业技术手段法律手段行政管理手段三、妇幼保健管理（一）概述妇幼保健管理（maternalandchildhealthcaremanagement）是指妇幼卫生机构运用现代医学和社会科学的基本理论、技能和方法，研究妇女儿童身体健康、心理行为及生理发育特征的变化及其规律，分析影响妇女儿童健康的环境因素和社会因素，制定保健措施，动员社会力量，有效控制危险因素，保护和促进妇女儿童身心健康的过程。妇女儿童健康状况呈现的总体趋势和特点孕产妇死亡率持续显著降低，但妇女常见病发生情况不容乐观婴儿死亡率及5岁以下儿童死亡率持续下降，但出生缺陷问题日益显现儿童生长发育状况有所改善，但农村儿童营养状况仍不容乐观（二）妇幼保健内容及妇幼组织机构设置1.妇幼卫生工作的基本内容妇女保健儿童保健婚前保健生殖健康健康教育和健康促进2.妇幼组织机构设置（1）妇幼卫生行政机构设置国家卫生和计划生育委员会是对妇幼卫生工作进行行政管理的最高机构，由妇幼保健服务司主管，对全国妇幼卫生起政策领导和业务指导作用。地方政府各级卫生行政部门是妇幼卫生行政管理的执行机构，负责组织领导本地区的妇幼卫生工作。（2）妇幼卫生专业机构设置妇幼卫生工作的专业机构包括妇幼（婴）医院、儿童医院及妇幼卫生专业研究机构等。（三）农村妇幼卫生三级保健网的管理

1.农村妇幼卫生三级保健网指以县级妇幼卫生机构为技术指导中心，

乡镇卫生院妇产科、儿科为中间枢纽，村卫生室为基础的布局合理、层次分明的卫生服务体系，是国家卫生体系的重要组成部分。2.农村妇幼三级保健网的设置县级妇幼卫生机构乡镇卫生院村卫生室第三节公共卫生服务管理方法的实例一、卫生项目与项目管理二、美国“健康公民计划”一、卫生项目与项目管理（一）公共卫生项目项目是指在既定的资源约束下，为实现既定目标而互相联系的一次性工作任务。公共卫生项目（publichealthproject）卫生组织为实现一定的公共卫生服务产品或目标，在一定的时间、人员和其他资源的约束条件下，所开展的具有一定独特性的、一次性的工作如：全国结核病控制、农村改水改厕、健康教育宣传讲座公共卫生项目的特点公共卫生项目都具有目的性、独特性、一次性、制约性、风险性和临时性等特点。（二）项目管理概述1.项目管理的基本概念

项目管理是指在一定的时间及有限的资源限制条件下为实现某种目的而对项目进行的计划、组织、实施和控制活动。2.项目管理的知识体系项目范围管理，项目时间管理，项目成本管理，项目质量管理，项目人力资源管理，项目沟通管理，项目风险管理，项目采购管理和项目集成管理3.项目的生命周期大部分项目从开始到结束会经过相似的历程，这些阶段过程被称为项目的生命周期项目生命周期的特点对成本和人员的需求最初比较少，随着项目的进展而逐渐增多，当项目要结束时又会剧烈减少在项目开始时，项目成功的概率是最低的，而风险和不确定性是最高的，随着项目的进展，项目成功的可能性越来越高，而项目风险和不确定性则越来越小项目起始阶段，项目涉及人员的能力对项目最终产出的影响是最大的，随着项目进行，这种影响力逐渐减弱。这主要是由于随着项目的逐步发展，投入的成本在不断增加，出现的错误得到不断纠正。4.公共卫生项目的阶段划分一般来说公共卫生项目可以划分为概念阶段、设计阶段、实施阶段和终止阶段。概念阶段即公共卫生项目的定义与决策阶段。这一阶段的主要工作包括：需求识别，提出项目建议书，开展项目可行性研究并作出项目决策。设计阶段在项目可行性研究的基础上，提出具体的解决方案，并详细估计所需资源的种类、数量及所需的时间和成本。这一阶段的主要工作包括：目标确定，范围界定，工作分解，工作排序，成本估计，人员分工，资源计划，质量保证及风险识别。实施阶段通过制订详细的实施计划，严格执行项目计划，开展各种项目控制工作，保证实现项目目标。该阶段的主要工作包括：项目控制标准的制定，项目实施工作的开展，项目实施中的指挥、调度与协调，项目实施工作的绩效度量与报告以及实施中的纠偏行为。终止阶段即移交项目结果和评估项目绩效的过程。此阶段的主要工作包括：各项工作的完结和各种项目合同的终结，项目产出物的实物验收与交付，项目产出物的所有权交付。