第17章 政府间财政关系课件

第17章政府间财政关系

第17章政府间财政关系概要17.1财政分权的理论依据17.2政府间的支出划分17.3政府间的收入安排17.4政府间转移支付2第17章政府间财政关系引例《加拿大财政医疗支出的层级划分》3第17章政府间财政关系加拿大医疗体系的经验加拿大完善的医疗卫生保障是世界上最好的健康保险制度之一，大多数社区都有很好的医院、诊所或医师办公室。所有加拿大居民（公民和永久居民），在注册加拿大国家健康保险计划后都可以得到通常是免费的服务。在工业化国家中，加拿大人口预期寿命最高，该国也是世界上婴儿死亡率最低的国家之一。4第17章政府间财政关系加拿大全民医疗保障体系的发展和完善始于20世纪40年代末期，在此之前，加拿大和我国当前的情况类似：只有付得起钱的人才能享受医疗保健服务。1947年，位于加拿大中心地带的萨斯喀彻温省率先建立了医院就医保险制度，首开全民医疗保险制度先河。1957年联邦政府为鼓励所有省份都发展医院就医保险计划而制定了《医院保险与诊断服务法》，明确提出由省政府和联邦政府各分担一半的病情诊断费用和住院治疗费用。直至1960年，加拿大所有的省和地区都先后签订了公费医疗保险计划协议。此后萨斯喀彻温省又发起了《全面公费医疗保险计划》，该计划将私人医生也纳入公费医疗保险管理体系。1968年联邦政府的《医疗保健法》规定联邦政府与省以1:1的大致比例共同承担院外医疗服务费用。1972年加拿大各省和地区均已实现将私人医生门诊费用纳入公费医疗计划，至此加拿大形成了全国范围、全面公费医疗保障体系，该体系可分为公费资助的医疗卫生服务(如必要的公共和私人医疗服务)、私人或雇主付款的补充性医疗服务(如眼科和牙科诊疗)、公费和私人资金共同承担的某些服务(如处方药和家庭护理)、公共卫生体系等部分。5第17章政府间财政关系经验之一：责任明确在多年的实践中，加拿大政府已经形成多层级治理结构。联邦政府在医疗卫生保健方面的主要职能包括两大方面，一是制定规则，诸如《加拿大卫生法》等管理相关的法规；二是利用财政转移支付机制消除基本公共卫生服务可及性差异，如一些经济欠发达地区可通过平衡拨款从联邦政府获得医疗卫生经费。此外联邦政府还着力推广医疗卫生研究及相应的信息工作。省一级地方政府则是在中央政府提供基本公共卫生服务的基础上，利用省内财政的转移支付机制,研究设立省级准基本医疗卫生服务,促进省内基本医疗服务的公平。加拿大医疗保健事业的经费主要依靠联邦政府与省政府征收的个人及企业所得税。医疗保健支出分为三个层次，即联邦政府、省和地区、市政府，其中省和地区政府支出所占的比重最大。6第17章政府间财政关系经验之二：建立有效的多元协同机制

近年来，加拿大医疗保健不断贴近基层，管理体制也出现了一些变化，如1997年出现区域性卫生理事会这一层次。区域理事会不和行政区相对应，只以自然区域为基础，一般包括几个行政区，主要职能有进行执法管理和部门协调，综合各方面意见，提出政策建议，直接根据省政府卫生部的计划向医院拨款，向独立行医者支付医疗费用，制定和实施区域性基层卫生发展计划和规划。此外，愈来愈发达的社区卫生组织也是整个医疗保健体系重要组成部分。社区卫生组织和行政区域也没有直接的对应关系，而是以地域面积、人口数量分布、人口结构等为基础。这些变化在一定程度上弥补了官僚层级的刚性，使一些弱势群体、少数族裔（如新登陆的移民，其3个月后才能拿到全民公费医疗卡）、持不同政见的人也能获得及时全面的服务。

7第17章政府间财政关系经验之三：监管角色的扮演者——医师协会与非营利性社会组织由于医疗卫生服务存在高度的信息不对称、技术密集性等特点，使普通公众很难对其进行监督和评价，因此必须借助第三方的力量对此进行控制。首先，医生主要由医师协会监管。在加拿大，绝大多数医生收入几乎全部来自给患者看病的费用，只有少数急诊医生属于政府雇员，由医院发放工资。如果没有有效的控制，情况将不容乐观。加拿大医生就业证书是由医师协会负责发放，医生获得从业证书后，就可从事相关的医疗卫生服务工作。医师协会具有认证、教育调查、纪律处分、质量担保（包括医生评估）、处理与患者的关系等多项功能。医师协会是独立的，它受理患者的投诉，每年对医生的职业水准进行评估。同时协会还积极参与政府决策，对一些相关的重要议题有权进行表决。护士一般属于医院的雇员，其工资由医院与护士工会协商决定。各省护士必须在其所在省份的护士协会进行注册，护士协会依据护士工种的分类制定职业标准。护士协会与雇主、教育机构和政府合作，确保护士提高护理质量，保证消费者的权益。

8第17章政府间财政关系经验之三：监管角色的扮演者——医师协会与非营利性社会组织其次，积极导入社会化力量对医院进行监管。加拿大医疗卫生监管体系分三个层次：第一层次是联邦政府对各省、地区执行《加拿大卫生法》情况及保健经费使用情况的监管；第二个层次是各省政府对省内医院及其他有关卫生机构保健经费使用效益及卫生服务质量的监管；第三个层次是医院对医生服务质量的监管。加拿大95%以上的医院属于非营利性私营机构（有些类似中国民办非企业性质）。这些医院由社区管理委员会、志愿组织或市政府管理。医院的经费来自政府的医疗保健预算，各医院都有独立的决策机构（董事会），对其日常财务资源进行分配管理，但各医院的经费开支不得超过其委员会与所在省政府谈判所得的年度预算。此外，加拿大还有一套完善的医疗卫生行业服务信用评估体系和医院经费使用效益评估体系，并由第三方（非营利性组织、研究机构）对医院进行衡量和排名。9第17章政府间财政关系经验之四：家庭医生——医疗服务的“守门人”现在，90%的加拿大人都拥有家庭医生。在加拿大，家庭医生是相对于专科医生而言的。一个人如果希望成为家庭医生，需要首先经过4年的本科学习（专业不受限制），毕业后再通过医科院校的考试，然后在医学院经过临床医学学习、专业培训和实习等阶段，时间为两年左右（如果想成为专科医生，时间则为4年左右）。学习结束并通过医师资格考试，同时被医师协会推荐，方能成为家庭医生。相对于专科医生而言，家庭医生具备相对全面的医疗知识，可以对患者的情况进行简单的判断和治疗，可起到病人分流、普及健康教育等作用。同时由于其薪酬比专科医生低很多，还起到医疗人力资源分类的作用。加拿大强调患者在就医过程中先看家庭医生，并由家庭医生依据具体情况决定是否需要进一步接受专科医生的检查和治疗。没有家庭医生的允许，除非出现意外伤害等急诊情况，患者无法接受专科医生的治疗。虽然该模式过于僵硬，在实际操作过程中，受到一些患者的抱怨；但是这种由家庭医生充当“守门人”的模式大大减少了小病大治的现象，同时缓解了高等级医院的工作压力，并经实践证明是一个行之有效的减少医疗资源浪费的模式。10第17章政府间财政关系引言分级财政体制指有一级政府就有一级财政，以便使每一级政府都具备组织收入和安排支出的权力，为顺利履行各自的政府职能创造条件。11第17章政府间财政关系17.1财政分权的理论依据17.1.1地方辖区的形成及其最优规模的确定17.1.2蒂伯特模型17.1.3财政分权的优势与不足

12第17章政府间财政关系17.1.1地方辖区的形成及其

最优规模的确定布坎南（Buchanan,J.M.）的俱乐部理论把地方辖区比作俱乐部。辖区的最优居民规模应当确定在这样的水平上：因新成员加入而节省的边际成本恰好与新成员加入所带来的边际拥挤成本相等。图17-1辖区的最优规模应落在曲线M和曲线N的交点E上。13第17章政府间财政关系

图17-1辖区的最优规模14第17章政府间财政关系在其他因素相同的情况下，辖区的最优规模将取决于:人们所要消费的公共产品的类型公共产品在消费上的拥挤程度取得这些产品的成本。15第17章政府间财政关系17.1.2蒂伯特模型蒂伯特（Tiebout,1956）模型:用脚投票假定居民具有迁移的完全自由，那么在竞争性的地方辖区之间，居民出于最大化自身效用的动机，会在全国范围内寻找地方政府所提供的公共产品与所征收的税收之间的最佳组合，选择他们最喜欢的社区，并接受和维护该辖区地方政府的管理。16第17章政府间财政关系假设前提有足够多的可供选择的辖区。人们可以自由流动，每个人都能够无代价地迁移到一个最能满足其偏好的辖区。人员的流动性不受任何就业机会的约束或限制。人们完全了解各辖区之间公共产品和税收的差别。公共产品或税收在各辖区间不存在任何外部效应。各辖区都以最低的平均生产成本提供公共产品。17第17章政府间财政关系在现实生活中，蒂伯特模型所依赖的各种假设条件是很难成立的。蒂伯特模型一般被人们视为关于地方公共产品的完全竞争市场理论。但是蒂伯特模型的理论意义是巨大的。它为人们对地方公共产品的偏好显示提供了一种“用脚投票”的准市场办法。在竞争性辖区之间，人员的流动性有助于促进地方公共产品供给效率的提高。18第17章政府间财政关系17.1.3财政分权的优势与不足财政分权的优势能使公共产品的供给更好满足地方居民的偏好有利于促进政府间的竞争。有利于推动公共服务的创新。19第17章政府间财政关系财政分权的不足辖区间外溢一个辖区所从事的活动可以影响到另一个辖区居民的效用水平，称为辖区间外溢。辖区间效益外溢辖区间成本外溢规模经济低效的税制20第17章政府间财政关系17.2政府间的支出划分17.2.1政府间财政职能的分工17.2.2政府间支出责任的分工21第17章政府间财政关系17.2.1政府间财政职能的分工效率职能的分工公平职能的分工稳定职能的分工22第17章政府间财政关系效率职能的分工应当以地方为主，中央为辅。各种公共产品有不同的受益范围。中央政府不能包揽所有的不同范围和层次的公共产品的供应，相反，应当按照公共产品的受益范围并考虑相应的效益外溢问题，来确定各级政府的职能分工。中央政府统一提供公共产品的效率损失（图17-2）23第17章政府间财政关系图17-2中央政府统一提供公共产品的效率损失

24第17章政府间财政关系Qa和Qb是A地区和B地区公共产品的最优供应量。Qc是中央政府公共产品的供应量。对A地区来说，，此时对A地区造成的福利损失为三角形ACE的面积。对B地区来说，，此时B地区的福利损失为三角形ACF的面积。对于地方性公共产品来说，由各地政府进行的分散决策有助于实现社会福利的最大化，而由中央政府进行的集中决策则可能降低社会福利。25第17章政府间财政关系公平职能的分工应以中央为主，地方为辅。居民之间的收入再分配地方政府对居民之间的收入再分配缺乏影响力，居民之间收入分配的协调需要由中央政府来负责。辖区之间的收入再分配协调辖区之间的收入分配差距，需要由中央政府负责。26第17章政府间财政关系稳定职能的分工应以中央为主，地方为辅。地方政府难以担当稳定经济重任的原因地方缺乏可供操作的货币政策工具。地方辖区间经济的开放性，限制了财政政策的有效性。27第17章政府间财政关系17.2.2政府间支出责任的分工中央和地方政府间支出责任分工的基本框架全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供。地方政府应提供适合本地居民享用的地方性公共产品和服务。对具有跨地区外溢性的公共项目和工程，主要由地方政府之间协调解决，但中央政府也可以在一定程度参与。调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责，如和社会保障制度有关的职责，应在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。28第17章政府间财政关系表17-1中央和地方支出责任的划分

内容

责任归属

理由国防外交国际贸易金融与货币政策管制地区间贸易对个人的福利补贴失业保险全国性交通地区性交通中央中央中央中央中央中央、地方中央、地方中央、地方地方全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务收入再分配、地区性服务收入再分配、地区性服务全国性服务、外部效应地区性服务29第17章政府间财政关系表17-1（续）

内容

责任归属

理由环境保护对工业、农业、科研的支持教育卫生公共住宅供水、下水道、垃圾警察消防公园、娱乐设施地方、中央地方、中央地方、中央地方地方地方地方地方地方地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务、外部效应地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务地区性服务

30第17章政府间财政关系地方各级政府间支出责任划分的框架中央政府制定政策和规范，省或州政府监督和指导，省或州以下政府具体实施。在决定某项公共服务由哪一级地方政府具体实施时，应考虑规模效益和受益范围。某些服务如果由私人部门来生产和提供，可能会更有效率。31第17章政府间财政关系17.3政府间的收入安排17.3.1政府收入安排的原则17.3.2政府间的收入划分32第17章政府间财政关系17.3.1政府收入安排的原则政府收入安排应考虑的因素如果所涉税种针对的是稳定经济的目的或各种再分配目标，且该税种也适合被用作这些目的或目标，则应该作为中央税。分配给地方政府的税种的税基流动性不应过大。税基在各地区分配极为不均的税种应该由中央政府保留。地方税的纳税义务应该简单明了。33第17章政府间财政关系政府收入安排应考虑的因素（续）地方税不具备转嫁给非当地居民的可能性。地方税应当能够帮助地方政府筹集足够的收入，以避免出现严重的纵向财政不平衡。分配给地方政府的税种应便于管理。基于受益原则的税种和使用费项目可以被充分安排给各级政府，尤其适于安排给地方政府。34第17章政府间财政关系17.3.2政府间的收入划分关税应作为中央税。所得税应作为中央税。流转税在单一环节征收的流转税，可以由任一级政府征收；而多环节的流转税，应作为中央税。35第17章政府间财政关系自然资源税地区间分布不均匀的资源，由中央课征；地区间分布均匀的资源，可以作为地方税。财富税适合于由中央集中课征。有害产品税适合于由各级政府来征收。使用费和规费适合于各级政府尤其是基层地方政府征收。36第17章政府间财政关系表17-2政府间税种划分的一般情况

税种税基的决定权税率的决定权税收征管权

税收功能与特征关税个人所得税公司所得税营业税A.单一环节B.多环节财富税资源税A.地区间分布不均匀的资源CCCC、PCCCCC、P、LC、PC、PCCCCCC、P、LC、P、LCCC进出口贸易税流动性要素，再分配和稳定工具流动性要素、稳定工具税基可协调，较低的奉行纳税费用税基可协调，较高的奉行纳税费用再分配功能，税基流动调节税源不均衡功能37第17章政府间财政关系表17-2（续）注：表中C代表中央政府；P代表省或州等中间层次的政府；L代表省（州）以下的地方政府。

税种税基的决定权税率的决定权税收征管权

税收功能与特征B.地区间分布均匀的资源财产税“有害产品”税使用费和受益税C、PP、LC、P、LP、LC、PP、LC、P、LP、LLLC、P、LP、L税源分布均衡，且具有不可流动性税基流动性小，地方征管效率高有害产品的影响可能是全国性、地区或地方性的可能确定特定的消费者38第17章政府间财政关系17.4政府间转移支付17.4.1政府间转移支付的概念和形式17.4.2政府间补助的经济效应39第17章政府间财政关系17.4.1政府间转移支付的概念和形式政府间转移支付的概念指发生在各级政府之间资金的无偿转移。政府间转移支付是通过财政补助制度来完成的。财政补助的两种基本类型无条件补助有条件补助配套补助非配套补助

40第17章政府间财政关系无条件补助（unconditionalgrant）指对补助金的用途不作限定，由受补助者自主决定和支配，这种无限制的总额补助有时被称为收入分享（revenuesharing）或一般性补助（generalgrant）。有条件补助（conditionalgrant）指附带条件的补助，受补助者必须按指定的条件使用补助金，比如专门用于教育、道路建设、环境保护等特定项目，因此又称为专项补助。41第17章政府间财政关系配套补助（matchinggrant）受补助者不仅需要按指定用途使用资金，而且需要提供一定数额或比例的配套资金。封顶的配套补助：规定了受补助政府可以得到的补助款的最高限额。不封顶的配套补助：不作规定。非配套补助（non-matchinggrant）由补助者提供一笔固定资金，并规定用于指定的项目。42第17章政府间财政关系

图17-3政府间补助的类型43第17章政府间财政关系17.4.2政府间补助的经济效应政府间补助的收入效应和替代效应前者是受补助的政府在接受补助款之后，可支配收入增加，从而放松课税的努力，结果私人部门的消费增加。后者是指受补助的政府在接受补助款之后，提供公共产品的实际成本下降，从而倾向于进一步扩大