城市公共突发事件管理研究

本科生毕业论文题目：城市公共突发事件管理研究 专业：行政管理 学生姓名： 准考证号： 指导教师：完成时间2016年3月29日

城市突发公共事件管理研究摘要：现阶段我国正处于社会转型时期，社会、经济快速发展，社会各个领域的公共安全问题也逐步凸显，社会的和谐稳定和安全面临着较大的挑战。本文主要通过突发公共事件管理的整体把控、法律体系、监管排查、舆情控制、社会参与度五个方面进行问题阐述及原因分析。分别站在应急管理体系、日常监管、民众三个不同的视觉角度，对突发事件的生命周期阶段——事前、事中、事后进行过程分析，给出相应的政策建议。其中，提出舆情方面以推动《互联网行为学》的学科建设为基础，规范民众互联网行为，形成良好互联网风气，在面临突发公共事件时减少谣言传递。关键词：应急管理；公共突发事件；舆情；互联网行为

目录TOC\o"1-2"\h\u一、研究背景 1二、现状描述 2（一）公共安全管理的的概念及内容 2（二）公共安全管理的重要方向——应急管理体制 2（三）研究对象——突发公共安全事件的内涵及类型 2（四）公共安全管理面临的问题及工作现状 3（五）突发公共事件应急管理体制的要素 3三、我国公共安全管理存在的问题 4（一）缺乏相应常设机构进行应急协调管理 5（二）公共安全管理法律法规不健全、权责分工不明确 5（三）监管落实：执行能力有待提高 6（四）面临突发灾难性事件时损伤惨重 6（五）突发事件发生时谣言传播迅速 6四、我国公共安全管理问题的原因分析、案例分析 7（一）层级式管理导致工作效能衰减 7（二）公共安全管理学科研究晚，责权不对等 9（三）安全监管、排查力度不高，“重审批，轻监管” 9（四）民众隐患意识薄弱、社会参与度低 10（五）新媒体时代的舆情不易控制 10五、政策建议 11（一）建立应急常设性机构进行统一指挥 12（二）建立应急管理体系的责任问责制和监督机制 121．责任问责制 122．监督机制 13（三）增大日常监管工作力度，落实责任问责制 13（四）增强民众隐患意识，提升社会参与度 131.提升民众自救能力及培养隐患意识 132.社会组织参与公共安全管理工作 14（五）完善网络舆情机制，提升民众辟谣意识 141.建立完善的网络舆情监测系统 142.推进“互联网行为”学科建设 15六、结语 15参考文献……………………16一、研究背景为了促进我国经济社会的发展和提高人民生产生活的水平，体现出城市在现代文明中重要的载体作用，近年来国家对城市规划建设管理工作愈发重视。随着工业化、城市化的进程不断加快，城市基础设施得到明显改善，公共服务和管理水平亦持续提升，但自然环境却深受其影响进一步恶化，各类突发公共安全突发事件也接踵而来。1998年，我国松花江、嫩江、长江遭遇了百年不遇的大洪灾，中国人民为此损失惨重；2008年，四川汶川大地震，无数人丧失亲人、家园，给人们带来了巨大损失与灾难；近年来山体滑坡、泥石流等大大小小自然灾害不计其数，对中国经济建设及社会稳定造成了巨大的损伤。此外，突发公共卫生与食品安全事件如2003年SARS事件、禽流感等疾病的传播、三聚氰胺奶粉事件、其他生态灾难等新型公共安全事件也不断涌现，对我国的经济发展、社会稳定产生了重大影响，进而逐渐引起了人民群众的普遍关注。社会安全事件如西藏拉萨和新疆乌鲁木齐等地恶性的打、杂、抢、烧事件；藏独及港独事件；2014年昆明砍人事件；这些突发公共事件可以概括为自然灾害事件、公共卫生事件和社会安全事件三大类。据资料统计，我国每年由于各类公共安全事件而导致的损失已远远超过了千亿元。资料显示，2008年，全国仅各类生产性安全事故的数量就达到了413,752起、死亡91,177人；2010年，全国因生产性安全事故造成的损失达4,000亿，自然灾害事件造成损失超过3,500亿元，各大小交通事故带来3,000亿元损失，此外，公共卫生疾病的损失也超过了1,000亿元。当前，我国正处于改革开放和社会主义现代化的关键时期、社会经济快速发展阶段，更需要重视此类不可预测的公共突发事件及其所带来的灾难性损失和后果。下文以突发公共事件作为研究对象，对城市突发公共事件产生的影响极其管理对策进行研究。通过对我国城市突发公共事件应急管理现状的分析，总结我国面临突发公共事件时应急管理的基本形式及存在的问题，并借鉴国外应急管理方面较为成熟的经验，提出完善城市突发公共事件管理的对策。分别站在应急管理体系、日常监管、民众三个不同的视觉角度，对突发事件的生命周期阶段——事前、事中、事后进行过程分析，给出相应的政策建议，归纳总结城市处理突发公共事件需要完善改进的地方，对各城市具有借鉴意义。二、现状描述（一）公共安全管理的的概念及内容城市公共安全管理，是指城市政府部门和社会其他组织为了控制与防范各种重大灾难事件、突发安全事故的发生，保护人民群众的生命财产安全，采取有组织、有计划的决策措施或管理策略以减少对社会造成的危害与经济损失。根据我国相关部门的划分，城市公共安全事件被分成自然灾害、事故灾难、城市公共卫生事件与城市安全事件等四种。城市公共安全管理起源于西方，第一次世界大战时就已经出现，经过半个世纪多的发展，逐渐形成了体系。我国的城市公共安全管理研究是2003年经历重大突发事件——非典之后才着手进行。公共安全管理的概念，在美国、澳大利亚和新西兰等国家都被称为“紧急事态管理”（EmergencyManagement），由此可见国外尤为重视公共事件的应急管理，并将其置于公共安全管理的首位。（二）公共安全管理的重要方向——应急管理体制应急管理不同于我们所周知的危机管理，应急管理主要强调对于突发事件的事前预防，侧重于政府如何对突发事件进行管控，如何制定正确的决策，调动一切资源、协调相关部门采取必要措施应对突发事件。此外，应急管理研究极度重视公共事件的预防监控，最大程度地降低事故发生的可能性。（三）研究对象——突发公共安全事件的内涵及类型1．内涵百度百科中对于突发公共事件定义：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。各类突发公告事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：1级（特别重大）、2级（重大）、3级（较大）、4级（一般）。2．类型《中华人民共和国突发事件应对法》中明确规定：突发公共事件可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类，其具体内容如表1所示：表1资料来源：网络（四）公共安全管理面临的问题及工作现状近几年，由于影响社会公共安全的事件层出不穷，社会各界越来越关注我国城市公共安全管理问题，加强与完善城市公共安全管理的工作迫在眉睫。据不完全统计，近5年来我国每年因为公共安全事故而造成的非正常死亡人数超过30万人，伤残人数超过250万人，经济损失达7,000亿元。造成如此巨大的损害的原因主要有两方面，一方面我国受改革开放影响城市化进程不断加速，城市社会风险几率随之增高，因而城市公共安全面临全新挑战；另一方面则由于受城市化发展的影响，与自然因素叠加而引发的各类自然灾害,如暴雨、台风、地震等，使得城市遭受严重的损失。为确保我国经济保持全面、协调、可持续发展，有效的应对各类城市突发事件。我国早在十六届三中全会就明确提出“要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力”。作为城市突发事件应急管理的基础和核心，城市应急管理体制是提高城市预防和处置突发公共事件能力、改善突发公共事件应急管理效果、最大程度降低城市突发公共事件危害的关键。（五）突发公共事件应急管理体制的要素根据我国《突发事件应对法》的相关规定记载，我国已建立起“国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的应急管理体制。1．统一领导。统一领导指的是突发公共事件应急管理体制在党中央、国务院的统一领导下，各级地方政府按属地分级负责，组织开展突发事件应急管理的相关工作。2．综合协调。突发事件具有紧急性、不确定性等特点，需要相关部门在有效时间内果断做出决策。若仅有一个部门来应对重大的突发事件往往无法高效地调动、集合其他各部门的物资、信息、技术、以及救援队伍等资源。因此，建立一个应急管理机构，在突发事件发生时发挥其综合协调能是十分必要的。3．分类管理。为了明确各部门职能及责任，发挥应急组织的专业优势，以便能够形成一套统一的指挥、救援队伍、信息渠道和物资设备系统，我们根据突发事件的发生原因、类型、方式、影响范围和程度等不同对其实施了分类管理，划分成不同的种类。 4．分级负责。我国是一个地域庞大的国家，每天都发生着不同种类、不同影响程度的突发公共事件。因此，不可能把所有的突发事件都由某一层级的政府机构或部门来应对，必须实行分级负责的应急管理体制。从原则上来说，每级突发事件都首先由事发地的相关部门来进行处置应对，再根据具体情况逐级上报。 5．属地为主。属地为主指的是突发事件在由事发地地方政府组织应对工作的同时，还要发挥垂直应急指挥机构的作用，只有两者结合，才能做到对突发事件的有效应对。目前，应急管理体制已基本形成，多数大、中型城市已基本建立了包括应急预案、应急管理体制、应急管理运行机制、应急管理法制的“一案三制”应急管理体系。从中央到地方，按照分类分级管理、分组负责、条块结合、属地为主的要求，初步建立了纵向到底、横向到边的分类分级、属地为主的国家应急管理体制。且根据实际情况，设立上至国家下至地方各级突发公共事件应急指挥机构，统一指挥领导、协调各部门统一工作。三、我国公共安全管理存在的问题尽管目前大、中型城市已建立了包括应急预案、应急管理体制、应急管理运行机制、应急管理法制的“一案三制”应急管理体系，但日渐频繁发生的突发公共安全事件表明，我国的应急管理工作亟待加强，管理体制的完善与创新也需要深入探究。（一）缺乏相应常设机构进行应急协调管理突发事件往往具有不确定性、突然性、紧迫性等特征，需要决策者在短时间内完成资源及时、有效的调动从而解决问题，避免出现更严重的后果。相关的人力、物力、财力等资源往往分布在不同部门之间，因此，设立常设机构对突发事件应急协调管理十分有必要。我国从部门职能设置来看，各垂直化部门职能、分工较明确，但各平行部门之间存在严重职责交叉现象，协调性较差，这方面的机制有待优化完善。我国现阶段突发事件管理工作是由各相关职能部门来负责实施的，是一套自上而下的垂直层级式管理模式，各项安全管理政策和措施都需要依靠政府纵向的层级关系一层一层传递。这种模式在一定程度上限制了各部门间相互交流与合作，各个层级在执行过程中也会因为对事件的理解和执行意愿不同而降低效率，严重的甚至会产生负面影响。应急管理需要协调各个部门之间物质、人力、信息等资源共享，无法由应急办来统一实施，容易出现管理责任、执行责任的双方叠加，放大效能的递减。我国现行的应急体制由应急办统一履行相关职责，当危机爆发后，各部门往往各行其是，因缺乏一个统筹的应急协调机构，往往容易引发复杂的形势，无法快速有效地应对突发事件。此外，相较于国外发达城市成熟的跨地区、跨网络统一救援体系，我国各个城市之间合作程度较低，跨区域、跨部门的合作机制尚未建成，各地方政府在面对突发事件时习惯于各自为战，使资源得不到充分利用。（二）公共安全管理法律法规不健全、权责分工不明确首先，我国公共安全法律体系尚不健全。虽然我们已有《安全生产法》、《戒严法》、《环境保护法》、《防震减灾法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法》、《防洪法》和《消防法》等等相关的法律法规，但还有许多公共安全领域缺乏必要的法律依据，如我国目前还没有制定反恐怖活动和处理大规模群体性事件方面的法律法规。互联网的迅速发展，对于谣言传播也没有相应的法律约束。公共安全的基本法律尚未提上制定日程，突发公共事件应急管理中缺乏相应的法律法规来保障相应的监督行为。各级政府和有关部门之间界定权责不够明确、责任无法落实，是应急管理体制的一大短板，这主要与公共安全法律体系的不健全和分散的管理体制相关联。当发生了边缘性事件或复合型事件后，各部门容易出现推诿等现象，大大影响管理效能。有些法律在制定后没有赋予相应的权利，尤其在面临经费、救灾款等方面拨款缓慢，部门之间如何协调等问题时，现有法律难以发挥其作用，难以界定各级政府所具有的责任。（三）监管落实：执行能力有待提高几乎每次发生突发公共事件，尤其是公共卫生、事故灾难类的事件产生后，都会提出“监管不力”这样的事故分析结果。不管多完美的应急处理机制，多严密的管理体系都不能成为十分安全的保障，最终还是需要监管落实。在应机管理的所有环节中，执行力毋容置疑是最重要的，因为所有的预案、排查、管理、监察都需要执行力转化为实际效能。从接连不断发生的灾难事故及其造成的损失看，尤其是近期发生的疫苗安全事件，让民众对政府再度失望，可见我国公共安全管理的效果与政府的重视程度以及民众的期待相比，仍然存在十分大的差距。这些重特大事故一发生就能暴露出很多安全管理政策和措施在基层并没有得到很好落实。（四）面临突发灾难性事件时损伤惨重2008年5月12日，中国四川省汶川县发生里氏8.0级地震，统计显示，地震造成约6.9万人遇难，逾37万人受伤。2010年4月14日，中国青海省玉树藏族自治州玉树县发生两次地震，最高震级7.1级，造成2,698人遇难。我国每每出现此类无法避免的灾害类安全事故时，都会形成重大的损伤。比对国外，如日本，民众在面临同样的甚至更强大的灾害时，其损伤总是远低于我国。日本民众对于安全知识和自救技能掌握的十分到位，相较之下我国民众不仅安全防范意识薄弱，面临各样的突发事件也未能完全掌握相应的安全知识。（五）突发事件发生时谣言传播迅速2014年3月1日21时20分左右，在云南省昆明市昆明火车站发生的一起以阿不都热依木·库尔班为首的新疆分裂势力一手策划组织的严重暴力恐怖事件。该团伙共有8人（6男2女），现场被公安机关击毙4名、击伤抓获1名（女），其余3名落网。此案共造成31人死亡、141人受伤。事情发生后，以飞快的速度传遍全国，网络上除了给死者默哀之外，出现了许许多毫无根据的分析文章，据笔者记忆，有这几个段子在微信微博上的传播甚广。“最近不要出门了，内部知情人士透露砍人团伙来深圳（或者其它地名）了！”；“看到某某图标的要小心了，是砍人团伙的专属图标”有时还会煞有其事的配上一张图标；该事件发生后一段时间内，网上谣言一直不间断，令笔者深有体会的是，有次笔者正在大型超市内购物，突然出现暴乱，有人呼“砍人了”，于是大家都轰成一团，逃的逃，喊的喊，场面十分混乱。据查实，当时只是有人故意制造混乱并未出现恐怖事件，但微信上传播开了这些内容“深圳东门今天下午出现砍人事件！”并附上一张合成图（几名男子全身是血）。这些与昆明砍人事件相关的谣言持续了近两个月才渐渐平息。谣言的传播在突发事件发生后十分常见，恐怖袭击、疾病传播、食品卫生等方面相关的谣言往往更加猖獗。四、我国公共安全管理问题的原因分析、案例分析自2007年我国颁布实施《应对法》以来，应急管理工作已成为政府管理绩效考核的一个重要组成部分，各级政府也都非常重视突发事件的应急管理工作，并采取各种方式积极推动安全管理工作，取得了明显的成效。但现代化社会所存在一系列突发事件尤其是重大事故的发生暴露出我国城市突发公共事件应急管理体制存在的诸多问题，下文主要从管理机构的整体把控、法律体系、监管排查、舆情控制及危机处理、社会参与度五个方面进行问题的原因分析。（一）层级式管理导致工作效能衰减现阶段我国公共安全管理工作由政府各相关职能部门负责实施的，各部门之间的职能实行垂直化层级管理模式，是一套自上而下管理模式，各项安全管理政策和措施依靠政府的纵向层级关系一层一层传递（如图1所示）。由于各个管理层级对上级下发的决策或措施的理解程度、执行能力、执行意愿的不同，每一层级传递的过程中都有十分大的损耗，经过一层层地传导至最基层执行时，管理效能已经很大程度被削弱，几乎只剩下10%到30%。这种传导过程中的效能损耗现象可以用美国经济学家阿瑟·奥肯（ArthurM.Okun）的“漏桶理论”来解释。尽管奥肯提出的“漏桶现象”是揭示政府通过某些手段转移支付实现社会财富再分配时，财富在转移过程中的损耗或消失，但是“漏桶实验”中造成非效率的部分原因，是由于多层级管理而造成工作消极、失误等。这在一定程度上可用来解释造成政府职能机构在公共安全管理过程中效能衰减的原因——层级式安全管理执行过程中的效能衰减。 图1资料来源：网络 传统的公共安全管理模式是自上而下逐层传递的。每一层级（管理或执行层）在传递上一层级的安全管理政策、措施等过程中，会存在严重的“效能衰减”现象。主要相关因素有：本层级对上一层级政策的理解程度、本层级的执行意愿和执行能力等。 其中还包括其本身对于公共安全管理职能的认知程度，执行时容易受到如经济增长率、对其的考核制度等方面因素影响，执行过程中出现怠慢、偷懒等不完全执行上一层级下达指令等现象。由于我国行政结构层级较多，职能部门权限范围又有交叉部分，因此政府主导的公共安全管理不可避免地表现为多层级关系。根据上图分析可知，安全管理效能衰减程度与层级多少挂钩，层级越多对应的衰减就越大。例如，一个基层社区的安全管理，要执行国家的安全管理的政策措施，首先需要经过省（市）对中央政策的理解、部署，传递到市（区）级政府，接着传递到街道，最后在居委会（社区）层面才开始落实和执行。本十分正确且完美的管理政策或措施，经过这四个层级的传导后，会产生相当大的损耗，甚至有些部署在还未传递到社区层面前就已经完全被消耗掉了。这样的短板在面临企业生产的安全问题时，尤为明显。企业除了接受政府的层级式管理之外，自身内部也有相应的多层级管理体系，对于工厂生产车间的安全管理则需要经过更多的层级，如此多的层级进行叠加，管理效能急剧衰减，政府提出的管理政策与措施往往无法落实，由此产生的安全隐患大幅增加，如果不重视此类问题很容易就会诱发安全事故。（二）公共安全管理学科研究晚，责权不对等我国在公共安全管理上的研究比较晚，近年这方面的研究愈加受到重视，也颁布了不少公共安全管理的法律法规、应急预案。但在构建全面、完善的公共安全事件管理体系方面，相较于国外成熟的城市仍然有所欠缺。由于我国目前实施应急系统的城市相对较少，应急指挥中心在处置事件时容易与相关部门职能脱节，往往起主体决策作用的是相关部门而不是应急指挥中心，但最后指挥中心又需要承担整个过程中首要责任，这就造成了责任与权力的不对等。在处置突发事件中，有些部门出于对数据信息的安全和本部门利益的考虑，往往不会及时给应急指挥中心提供或者不会提供科学准确的数据信息，这势必给应急联动指挥信息的获取与决策带来诸多不便，应急中心因未正确有效获取相应数据，也就无法发挥其联动作用，使各类应急事件难以高效实现或运转。（三）安全监管、排查力度不高，“重审批，轻监管” 我国目前公共安全或质量认证往往有各种各样的国家标准，如ISO9000、ISO14001、HACCP等体系认证，这些认证是国际通行的质量监控、风险控制的手段和标准，在世界各国一直良好运行着，但在中国却接连出现问题。 企业通过各类质量标准认证给消费者带来“质量有保障”的信心，但纵观近年来发生的重大突发事件对社会产生较大影响的事件，认证并没有起到规范企业生产行为的作用，反而成了一道“免检”的护身符。许多黑心企业为了大程度的节约成本，将生产过程中不符合国家标准规格的物品进行二次改造后重回市场进行二次销售。 此外，由于安全监管不严密导致的生产性操作事故也层出不穷，例如，2015年12月20日深圳公明因连日暴雨出现了山体滑坡的灾害事故，后期经检查发现，该事故为生产性安全事故，与地震等自然灾害存在区别。 由此可见，我国在日常安全监管、隐患排查方面的力度工作仍有待提高。“重审批，轻监管”是目前安全监管上普遍存在的问题。过程性的日常监管常常因为耗费事件较多，对人员、物力、财力都有较高的要求，切如果不出现突发安全事件，很难体现其工作效果，因此相关职能部门往往会将其忽视。此外对于各个监督管理部门的失责导致的突发事件，并没有完善相应的法律条文进行惩处，追究责任的时候也仅仅是针对涉事单位。相关职能部门并没有很大的动力和意愿去履行长期性的日常监管职责。事实上，日常监管职责的确立和执行，既是常态管理制度化建设的一部分，也是应急管理中监测预警体系的重要基础。（四）民众隐患意识薄弱、社会参与度低应对公共突发事件时强大的社会力量是其重要的组成部分，其中社会团体和民众力量的参与对于预防和处置突发事件具有重要作用。社会力量的性质、宗旨及其外部环境，决定了它往往能够结合多变的群体需求开发出针对性强的项目，能够通过竞争、创新、示范等方式促进社会支持资源使用效率的提高。国外发达城市许多突发事件处置经验和教训表明，社会团体和民众力量的参与对预防和处置突发事件具有重要作用。《中华人民共和国突发事件应对法》第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”可见，我国政府在此方面也采取了相应举措，但相较于国外发达城市，民众对待突发事件的应急处理及安全意识还十分薄弱，企业、各社会组织也都缺乏相应的安全事故演练，对于一些复杂的安全知识和自救技能，民众的了解和掌握的程度远远不够。我国在应急管理体制中，政府扮演绝对主导角色，其他企业组织、非政府组织、社会公民等社会力量不受重视，出现突发事件时，不能够充分调动社会组织力量，造成应急管理主体单一，社会参与程度低的后果。此外，我国社会团体、NGO、NPO等发育程度较低。未能在突发事件预防、处置及灾后重建中发挥其应有的作用。另一方面，在青少年、儿童的教育方面更应进行相关的安全知识补充加强。（五）新媒体时代的舆情不易控制谣言现象自古有之，受互联网迅速发展的环境影响，谣言具有传播速度快、影响覆盖面广等特征，这样的情况下谣言更是层出不穷，屡屡在突发公共事件中推波助澜，影响着事态的发展演变。近年来，随着新媒体出现，信息传播效率极大增强，谣言出现、消解及产生后续影响的周期也在迅速缩短，考验着公众对信息的判断能力与社会管理者的应对能力。由于其受众的复杂性，谣言的传播局面更加不利于控制。不少网络谣言频频出现在在突发公共事件中，对事件的发展演变造成许多负面影响，因而学术界对网络谣言的研究开始逐渐增多。汶川地震时也出现过负面谣言现象，部分社会公众出现恐慌现象。后提出“谣盲”这个词，让大家开始认识谣言的危害，进行谣言扫盲并呼吁抵制谣言的传播，但至今每每出现突发安全事件后，都会有相关的谣言传出。五、政策建议公共安全管理的探究是一个长远性的研究课题，我国现阶段已进入社会经济发展的转型期，为了更好的维护社会稳定、保障人民的生命财产安全、实现经济持续健康的发展，如何完善我国突发事件的应急管理体制具有深远意义。无论是芬克（FINK）的四阶段生命周期模型、罗伯特·希斯的四阶段理论、米特罗夫（MITROFF）的五阶段模型、奥古斯汀的六阶段模型还是更一般的三阶段模型，都包括了一个恢复、学习或者愈合期（如图2）。突发事件的周期也分为三个阶段：危机前、危急中、危机后，也就是我们所熟悉的事前预防，事中控制，事后评价。图2：生命周期理论资料来源：网络建立应急常设性机构进行统一指挥层级管理模式导致的效能衰减是公共安全管理的一大问题。突发事件因其具有突发性、紧急性等特点，需要管理者迅速做出决策，集中一切力量在最短的时间里展开有效的应对。突发事件因其存在的复杂性必须要实现跨部门、跨区域甚至跨国界合作，人力、物力、信息等资源的互享是有效应对突发事件的重要保障，这时往往需要妥协处理各部门之间的统筹关系，这些资源通常不属于同一个部门、单位，因此，单独建立个统一、高效的领导指挥机构来进行调动资源、快速对突发事件进行应急处理，提升应急效率，同时节约管理成本。在这样一个统一的突发事件应急指挥体制中，可以实行首长负责制。根据相应的法律授权，政府最高行政长官有权调动一切资源、协调相关部门统一行动。和一般职能机构一样，实行“属地管理”以行政区域为基础进行划分。管辖区域范围内所发生的突发事件都由当地政府进行应对，不同类别的突发事件由相应的部门机构负责，如公共卫生突发事件则由卫生部门统一管理，但所有重大决策必须由当地政府主要负责人进行拍板决定。当突发事件影响范围超出本辖区范围时，则需立即上报上级政府相关部门。（二）建立应急管理体系的责任问责制和监督机制 1．责任问责制 在日常性监督管理工作中，责任问责制有效地避免了产生突发事故时的各部门或责任人直接的推诿现象，是保障突发公共事件应急管理体制高效运行的重要屏障。建立健全突发事件应急管理责任制，首先要制定明确的实施细则，明确相关岗位及人员要履行的责任。 对应急管理的责任问题要区别对待，分为决策责任和行政责任。 首先，由于决策失误造成的重大问题，不但直接责任人承担责任，还要追究其主负责人的领导责任。对于那些确实是行政责任的，坚决按责任制度执行； 其次是根据问题产生的原因灵活认定责任。应急管理通常是非常态下的非程序性决策过程，随机性比较强，要求决策者具有一定的专业知识及经验积累才能做出正确的决策。因此，应急管理责任制必须具体问题具体分析。 对于那些非主观原因造成失误的，则以吸取经验教训为主。要确保责任制真正得到执行，必须建立健全相对应的责任监督机制。相对于应急管理责任制通常是事后实施，监督机制则贯穿于应急管理全过程的每一环节。 2．监督机制 应急管理监督机制包括上级检查监督、专门从事检查工作的部门监督以及新闻舆论和社会大众监督。只有内外监督相结合，建立长效监督机制，提高发现问题并解决问题的能力，应急管理监督工作才能真正落到实处。 尤其是社会和民众的监督必须要落到实处，提供相应的举报机制，接到隐患举报后，应立即核实并给出相应回复，若隐患真实存在，应尽快对其进行处理。（三）增大日常监管工作力度，落实责任问责制首先需要加强突发事件预警系统建设，“凡事预则立，不预则废”，只有在事发之前制定应急方案，才能最大的减少损失。其次是应急处置（事中），严格按照应急预案的相关制度，调动各方面人力、物力、财力，及时高效的应对和处置突发事件。最后是恢复与重建（事后），对于一些自然灾害引发的突发事件，相关部门应尽快恢复事发地社会生活的正常化。对一些人为原因造成的事故灾难应立即找出事故原因，惩处相关责任人员，并吸取经验教训，严防再次发生类似事件。（四）增强民众隐患意识，提升社会参与度 1.提升民众自救能力及培养隐患意识据蓝宝书上记载，2014年中国居民危机意识主题围绕“居民认为自己在危机应对方面需要哪些提高”展开，数据结果显示，大多数居民都愿意接受安全知识技能的培训，绝大多数居民都认为自己应当接受更多的相关知识和救助技能的培训（70.7%），超过半数居民还认为自己应当提高心理素质（55.6%），只有4.6%的少数居民认为自己不需要提高（见表3）。由此可见，居民对于安全问题还是十分重视，政府在这方面的宣传应加大力度，同时，培养大家的隐患意识，很多时候管理都会出现小漏洞，民众有较强的隐患意识，遇到违规的、存在隐患的地方可以及时向监督机构提出举报，这样能有效避免行政人员执政过程中疏忽的地方导致的灾害。表2：居民认为自己需要提高的危机应对能力 资料来源：蓝皮书 2.社会组织参与公共安全管理工作加强与非营利组织和国际社会的合作。对于一些重要的非营利组织，如红十字会、中华慈善总会等，我们完全可以像美国那样，让这些社会组织成为公共安全管理委员会的委员加入到管理体制中来，承担一部分正式的公共安全管理责任；对于其他的一些志愿者组织，可以建立相应制度化的联系和沟通机制，同它们保持经常性的联系和沟通。此外，可以充分利用社区群众自治组织，发挥其自我管理、自我教育的功能，积极开展各类宣传活动，加强减灾防灾工作，积极排查公共安全危险源头。（五）完善网络舆情机制，提升民众辟谣意识 1.建立完善的网络舆情监测系统对互联网各平台上的舆情信息进行全面、实时监测，以便在谣言爆发初期即可发现谣言，及时掌握其时间律、信息内容、转移范围、传播载体等。在谣言出现后，还应有健全的信息疏导辟谣机制。目前，政府在应对网络谣言的方式和时效等方面仍有所欠缺。直接辟谣固然是应对谣言最高效的方式，但还应讲究发布策略与平台选择，通过利用政府自身网络资源，如官方网站、博客微博账号、新闻网站专栏等，在新媒体空间掌握话语权。同时注重信息发布方式，尤其是辟谣信息的发布，应当“以证服人”，多引用当事方的实证材料，并适当借助公信力较高的第三方加以佐证。 2.推进“互联网行为”学科建设国内的互联网没有健全的法律法规去规范其行为，在发生突发事件后，不法分子或居心不良的人利用民众没有辟谣意识捏造出各种各样的谣言，散步在各社交平台上。而民众看到后会将其随手转发，却不知道这一行为也是散播谣言的一种。因此，推进“互联网行为学”的学科建设是十分有必要的，通过规