智能网联汽车测绘合规风险再审视

2024年10月16日国家安全部公众号发布《隐秘的测绘秘密的泄露》一文[1]，该文发布后，引起社会特别是汽车行业的广泛关注。测绘地理信息与国家安全息息相关，地理信息测绘是我国法律监管的重点领域。测绘地理信息的原始数据由于可能涉及军事重地、要害部门等高精度测量信息，存在被境外用于标记我国关键核心部位的风险隐患。根据我国法律规定，实施测绘活动的主体必需取得特定测绘资质，处理测绘数据也需履行一系列严格的保密和安全合规义务。同时，由于智能网联汽车的测试、运行和服务高度依赖实时的高精度坐标和高清影像数据，并可能涉及对道路基础设施、空间位置、特定区域等地理信息的采集、存储、传输和处理，因而受到地理信息测绘方面在此背景下，本文拟梳理我国测绘相关法律要求、智能网联汽车测绘行为认定和合规风险、违法后果（包括刑事责任），并提出相关合规建议，以期有助于智能网联汽车行业相关企业（包括智能网联汽车整车生产企业、自动驾驶系统开发商、智能网联汽车软、硬件生产企业等）合规开展相关测试、研发、运营、服务等活动，避免违规乃至触碰国家安全红线。一、中国测绘相关法律要求概述1.测绘领域总体要求中国测绘领域的总体规定包括以下几个方面：（1）测绘活动的基本定义根据《中华人民共和国测绘法》（下称“《测绘法》”），测绘是指“对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活（2）测绘活动的准入要求我国对从事测绘的单位实行行政许可制度。任何主体在中国从事测绘活动，必须取得相应的测绘资质或委托有测绘资质的单位进行。2.与智能网联汽车相关的测绘规定（1）智能网联汽车测绘行为的认定标准2022年8月25日发布的《自然资源部关于促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》（自然资规〔2022〕1号）（下称“《自然资源部2022年1号文》”）对智能网联汽车的测绘活动作出了较为明确的界在此之前，智能网联汽车的相关研发和测试活动是否属于测绘行为主要依赖于对《测绘法》第二条“测绘”定义的理解、相关部门规范性文件以及对自然资源主管部门的个案咨询和沟通。此外，2024年7月26日发布的《自然资源部关于加强智能网联汽车有关测绘地理信息安全管理的通知》（下称“《自然资源部2024年139号文》”）进一步对智能网联汽车领域相关测绘行为认定及合规要求进行了明确。（2）导航电子地图测绘资质自然资源部修订并于2021年7月1日生效的《测绘资质管理办法》和《测绘资质分类分级标准》，压减了资质类别等级，将测绘资质等级由四级减少为甲、乙两级，并进行了较大幅度的整合。新规中与智能网联汽车密切相关的导航电子地图制作测绘资质增设了乙级资质，甲级测绘资质的审批仍由自然资源部受理，乙级测绘资质的审批由省级自然资源主管部门负责。甲级导航电子地图测绘资质没有地域限制，而乙级导航电子地图资质限于在相关政府部门划定的自动驾驶区域内从事导航电子地图制作。显然甲级导航电子地图制作测绘资质的“含金量”更高，目前约有19家图商持有甲级导航电子地图制作测绘资质。3.与国家秘密相关的测绘规定（1）测绘地理信息国家秘密的等级与范围经自然资源部与国家保密局修订并于2020年7月1日生效的《测绘地理信息管理工作国家秘密范围的规定》及《测绘地理信息管理工作国家秘密目录》（下称“《2020年测绘地理信息国家秘密目录》”），测绘地理信息秘密分为绝密级、机密级和秘密级。其中，“军事禁区以外平面精度优于（含）10米或地物高度相对量测精度优于（含）5%、且连续覆盖范围超过25平方千米的三维模型、点云、倾斜影像、实景影像、导航电子地图等实测成果”、“涉及军事、国家安全要害部门的点位名称及坐标；与军事、国家安全相关的国民经济重要设施精度优于（含）±10米的点位坐标及其名称属性”等属于国家秘密，除特定测绘成果被保管单位及用户知悉外，未经批准不得向社会公开、向境外传（2）涉密测绘成果的使用国家测绘局2016年发布的《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》明确用于自动驾驶技术试验、道路测试的地图数据，应当按照涉密测绘成果进行管理，并采取有效措施确保数据安全，未经批准，不得向外国的组织和个人以及外商投资企业提供、共享地图数据。自然资源部2024年7月26日发布并生效的《对外提供涉密测绘成果管理办法》，明确涉密测绘成果，是指按照《2020年测绘地理信息国家秘密目录》所确定的属于国家秘密事项的测绘成果。对外提供涉密测绘成果实行分（3）导航电子地图的保密处理根据自然资源部修订并于2023年2月6日生效的《公开地图内容表示规范》，以及《导航电子地图安全处理技术基本要求（GB20263-2006）》，导航电子地图包含国家秘密测绘成果的，在公开销售、传播、展示和使用前，须进行空间位置技术处理[3]。4.测绘领域对境外组织、个人、外资企业的特别限制根据《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》，外国的组织或者个人在中国境内从事测绘，必须与中国的有关部门或者单位依法采取设立合资或合作企业的形式；需要进行一次性测绘活动的，可不设合资、合作企业，但必须经自然资源部会同军队测绘主管部门批准，并与中国的有关部门和单位的测绘人员共同进行。该办法亦规定，通过合资、合作形式进行测绘不得从事导航电子地图编制、大地测量、海洋测绘、测绘航空摄影、行政区域界线测绘等测绘活动。《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》明确，外商禁止投资导航电子地图编制、大地测量、海洋测绘、测绘航空摄影、地面移动测量、行政区域界线测绘等测绘活动。二、智能网联汽车测绘行为认定与合规风险1.测绘行为认定《自然资源部2022年1号文》规定，安装或集成了卫星导航定位接收模块、惯性测量单元、摄像头、激光雷达等传感器的智能网联汽车，在运行、服务和道路测试过程中对车辆及周边道路设施空间坐标、影像、点云及其属性信息等测绘地理信息数据进行采集、存储、传输和处理的行为，属于《测绘法》规定的测绘活动[4]。《自然资源部2024年139号文》进一步明确，智能网联汽车在运行、服务和测试过程中,对车辆及周边道路设施的空间坐标、实景影像（视频和影像等环境感知数据）、点云及其属性信息等地理信息数据（含道路拓扑数据）进行采集、存储、传输和处理的行为，属于《测绘法》规定的测绘活动[5]。《自然资源部2022年1号文》同时也明确各类车载传感器以及智能网联汽车的制造、集成、销售等活动不属于测2.测绘行为主体根据《自然资源部2022年1号文》，对智能网联汽车运行、服务和道路测试过程中产生的空间坐标、影像、点云及其属性信息等测绘地理信息数据进行收集、存储、传输和处理者，是测绘活动的行为主体。该文也指出，从当前市场运行的情况看，数据的收集、存储、传输和处理者大多为车企、服务商及部分智能驾驶软件提供商，但仅获得辅助驾驶等服务的智能网联汽车驾乘人员，不属于有关测绘活动的行为主体。3.涉测绘行为管理要求《自然资源部2024年139号文》明确，智能网联汽车使用的基础地图、高级辅助驾驶地图、高精度地图、自动驾驶地图等属于导航电子地图。对智能网联汽车回传的地理信息数据进行收集、存储、传输、处理以及地图制作等活动应由具有导航电子地图制作等测绘资质的单位承担。该文进一步强调，智能网联汽车采集、收集的用于导航相关活动以及地图制作、更新的地理信息数据，应直接传输至具备导航电子地图制作测绘资质的单位管理，其他单位或个人不得接触。4.涉密、敏感地理信息数据管理要求《自然资源部2024年139号文》亦明确规定，对属于国家秘密的导航电子地图、实景影像、点云等实测成果，以及智能网联汽车采集、收集、存储、传输和处理的包含涉密、敏感内容的地理信息数据（含场景库）管理，不得擅自提供涉密或敏感地理信息。未经国家认定的地理信息保密处理技术进行处理的数据，其秘密等级不低于处理前秘密等级。5.测绘数据跨境传输《自然资源部2022年1号文》规定，目前已在提供智能网联汽车售后和运营服务的企业，存在向境外传输相关空间坐标、影像、点云及其属性信息等测绘地理信息数据行为或计划的，应严格执行国家有关法律法规，依法履行对外提供审批或地图审核程序等，在此之前应停止数据境外传输行为。对于该文规定的“对外提供审批或地图审核程序等”，我们理解如果相关数据涉及涉密测绘成果的，应按照《对外提供涉密测绘成果管理办法》执行，对于涉及非涉密测绘成果的，应履行地图审核程序。《自然资源部2024年139号文》明确要求，地理信息数据必须存储于境内，所使用的存储设备、网络和云服务等必须符合国家有关安全和保密要求。申请向境外提供地理信息数据的，必须严格履行对外提供审批或地图审核程序，并落实数据出境安全评估等有关规定。6.测绘数据采集工具《自然资源部2022年1号文》不完全列举了智能网联汽车测绘活动中的传感器类型，这些传感器采集的地理信息数据包括空间坐标、影像、点云及其属性信息等。下方表格总结并补充了目前自动驾驶技术中常用的传感器类型及其采集信息：《自然资源部2022年1号文》并未将车载超声波雷达和毫米波雷达明确纳入测绘活动涉及的传感器范围中，这可能与这两种传感器采集的数据类型有关，但这并不能说明在智能网联汽车运行、服务和道路测试过程中使用车载超声波雷达或毫米波雷达不会构成测绘行为。7.取得测绘资质或委托有测绘资质的图商《自然资源部2022年1号文》规定，需要从事相关数据收集、存储、传输和处理的车企、服务商及智能驾驶软件提供商等，属于内资企业的，应依法取得相应测绘资质，或委托具有相应测绘资质的单位开展相应测绘活动；属于外商投资企业的，应委托具有相应测绘资质的单位开展相应测绘活动，由被委托的测绘资质单位承担收集、存储、传输和处理相关空间坐标、影像、点云及其属性信息等业务及提供地理信息服务与支持。根据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》，地面移动测量、导航电子地图编制等属外资禁入领域。取得这些专业类别测绘资质的内资企业，应严格执行国家有关规定。实践中，不少企业提出，如果要申请测绘资质或委托具有相应测绘资质的图商，应该申请何种测绘资质或委托具有何种测绘资质的图商？对此，相关文件并未做详细规定。根据目前的理解，对智能网联汽车获取的海量时空数据通过汇聚、融合、处理，形成一定密级的导航电子地图类系列产品，应由具备导航电子制作测绘资质的企业承担相关数据的脱密脱敏处理工作，根据所需数据范围的需求，视情况选择甲级或乙级。三、违法后果根据《测绘法》，境外组织或个人，未经批准擅自在我国从事测绘行为的，责令停止违法行为、没收违法所得、测绘成果和测绘工具，并处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，可能面临五十万元以上一百万元以下的罚款，以及限期出境或者驱逐出境的行政处罚[6]。违反《测绘法》获取、持有、提供、利用属于国家秘密的地理信息的，将面临警告、停止违法行为、没收违法所得的处罚，以及违法所得二倍以下的罚款；直接负责的主管人员和其他直接责任人员，也将面临处分；造成损失的，需承担赔偿责任[7]。根据《测绘法》，对于泄露国家秘密的，将面临停业整顿、降低测绘资质等级或者吊销测绘资质证书的行政处罚[8]。根据《保守国家秘密法》（下称“《保密法》”），机关、单位违反本法规定，发生重大泄露国家秘密案件的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。取得保密资质的企业事业单位违反国家保密规定的，由保密行政管理部门责令限期整改，给予警告或者通报批评；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，暂停涉密业务、降低资质等级；情节特别严重的，吊销保密资质[9]。2.刑事责任如前所述，测绘地理信息或涉密测绘成果与国家安全、国家秘密密切相关。违反《测绘法》、《保密法》等规定，情节严重时，将面临刑事责任。非法向境外提供国家秘密将可能触犯“为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪”[10]。基于非法提供的国家秘密密级、数量和造成的损害程度，可能承担如下刑事责任：境外人员以窃取、刺探、收买方法，获取国家秘密的，将可能构成“非法获取国家秘密罪”，可能被判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，将面临三年以上七年以下有期徒刑[15]。另外，2023年4月26日颁布的经修订的《中华人民共和国反间谍法》（“《反间谍法》”）扩大了间谍行为的定义，将“其他关系国家安全和利益的文件、数据、资料、物品”与“国家秘密”和“情报”并列，纳入《反间谍法》保护范围。在符合刑法规定的情况下，相关行为也可能触犯“间谍罪”而面临十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可能并处没收财产；情节较轻的，将承担三年以上十年以下有期徒刑，可能并处没收财产的刑事责任[16]。此外，若上述行为对国家和人民危害特别严重、情节特别恶劣的，将可能面临死刑，可能并处没收财产的刑事责任[17]。需要特别提示的是，虽然此类危害国家安全犯罪仅惩罚自然人，不存在单位犯罪的形态，但不代表公司、企业或其他组织安排员工开展此类行为时，公司管理层及员工不构成刑事犯罪。《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第三十条的解释》(2014年4月24日发布并实施)明确规定：“公司、企业、事业单位、机关、团体等单位实施刑法规定的危害社会的行为，刑法分则和其他法律未规定追究单位的刑事责任的，对组织、策划、实施该危害社会行为的人依法追究刑事责任”。四、合规建议1.对于具有导航电子地图等测绘资质的图商而言（1）加强内部合规评估建议进行内部合规梳理，识别可能存在的合规风险，特别是可能涉及涉密测绘成果和国家安全的事项，并及时进行整改。进一步加强合规制度的建设和落实，采取必要措施，强化对属于国家秘密的导航电子地图、实景影像、点云等实测成果，以及智能网联汽车采集、收集、存储、传输和处理的包含涉密、敏感内容的地理信息数据（含场景库）管理，严控对外提供涉密或敏感地理信息。（2）严格履行数据出境相关规定严格遵守地理信息数据境内存储，使用符合国家有关安全和保密要求的存储设备、网络和云服务等要求。向境外提供地理信息数据前，严格履行对外提供审批或地图审核程序，并落实数据出境安全评估等有关规定。（3）严格执行测绘地理信息安全保障措施和管理制度要求严格落实对从事涉密测绘业务人员的国籍要求，建立健全测绘地理信息安全保密管理制度，对属于国家秘密的地理信息的获取、持有、提供、利用情况进行登记并长期保存，实行可追溯管理。建立健全涉密测绘外业安全保密管理制度，落实监管人员和保密责任。2.对于智能网联汽车相关企业而言（1）开展内部合规评估建议开展内部合规梳理，对企业目前的智能网联汽车研发、测试、运