第5章-建设用地管理

城市土地管理

第5章建设用地管理本章要点建设用地是我国三大地类之一，随着城市化进程的逐步推入，建设用地需求越来越大，但人多地少，耕地后备资源匮乏，这一基本国情又决定了我们必须实行最严格的土地管理制度，缓解建设用地供给与需求之间的矛盾。本章介绍了我国建设用地的概念、分类、条件分析与评定，内容等，并结合我国土地法律法规，阐述建设用地的计划管理和规划管理、建设用地的供应管理、建设用地的审批管理、征地管理、土地使用权划拨管理、临时建设用地管理、农村建设用地管理等内容。本章重点是建设用地的供应管理、征地管理。通过本章学习，对我国的建设用地状况能全面了解，熟悉建设用地管理及内容，熟悉征地制度，掌握土地用途管制制度在我国土地管理中的重要作用。5.1建设用地管理概述建设用地管理是指国家调整建设用地关系，合理组织建设用地利用而采取的行政、法律、经济和工程的综合性措施。5.1.1建设用地概述1.建设用地的概念土地作为一种重要的资源，一直被用于人类生活、生产的各个方面，例如建造住宅、工厂、工矿、交通设施、军事设施等，这类用于建造建筑物及构筑物的土地即为建设用地，其中，建筑物是指人工建筑而成，由建筑材料、建筑构配件和建筑设备等组成的整体物，一般是指人们进行生产、生活或其他活动的房屋或场所，如工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑等；构筑物是指房屋以外的建筑物，人们一般不直接在其内进行生产和生活活动，如水塔、烟囱、栈桥、堤坝、挡土墙、蓄水池和囤仓等。2．建设用地的特性国家编制土地利用总体规划，规定了土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，建设用地相对其他土地用途，有如下主要特点：（1）建设用地利用的承载性与非生态性。建设用地是利用了土地的承载功能，而不是生产功能，建设用地性能高低与土地肥力无关，因此，考虑到建设用地的非生态性，选址时除了考虑地质构造等与承载功能相关的因素外，尽可能选取水土条件相对较差的土地，以发挥土地的最大效用。（2）建设用地的高度密集性。农用地或未利用地变为建设用地后，就具有利用的高度集约性和高密度性，可以产生更高的经济效益，引起地价上涨，这也是人们热衷于将农用地转为建设用地的原因之一。因此，为了保护农用地，提高综合效益，必须采取严格的土地用途管制。（3）建设用地的区位性。建设用地在的选择，地理位置十分重要。交通条件、人口密度、地质条件、矿产资源分布等都决定了建设用地的具体用途。如繁华地块适宜用作商业用地，环境优美、交通便利的地块可优先作为住宅用地，而工矿企业建设用地，要么靠近原材料产地、要么靠近市场等。（4）建设用地的稳定性和相对不可逆性。建筑物或构筑物一旦建成就可以使用很长的年限，所以建设用地较为稳定，但也正因为如此，建设用地再复垦为农用地则十分困难，因此，将农用地转为建设用地需充分论证，科学安排。所以应“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。（5）建设用地的扩张性。随着经济、人口的发展，人们对建设用地的需求越来越大，建设用地呈现快速扩张的趋势（2009年新增建设用地25265.69公顷，比2008年增加16.7%），对农业用地构成了巨大的威胁。3．建设用地的分类（1）按照建设用地的权属性质分类即按土地的产权性质划分，我国建设用地可以分为国家（国有）建设用地和农村集体建设用地两大类。国家建设用地是指国家所有的用于基础设施、经济、文化、国防建设以及举办各项社会公益事业所需占用的建设用地，包括关键机关、部队、团体、学校以及企事业（包括国有农场）等一切建设工程需要占用的土地。农村集体建设用地是指建筑物、构筑物占有的所有权属于农村集体经济组织的农民集体所有的土地，包括乡（镇）村企业用地、乡（镇）村公共设施和社会公益事业的集体土地、农民住宅使用的集体土地。（2）按全国土地分类体系分类国土资源部于2001年制定了城乡统一的全国土地分类体系，并于2002年1月1日起在全国试行。在该体系中，建设用地分为商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地等8个二级类，32个三级类。（3）按建设用地用途分类可分为农业建设用地和非农业建设用地。（4）按建设项目使用的期限分类按建设用地使用期限可分为永久性建设用地和临时性建设用地。临时性建设用地是指在实施建设过程中需要临时使用的土地。（5）按建设项目用地的规模分类可分为大型项目建设用地、中型项目建设用地、小型项目建设用地。（6）按附着物的性质分类可分为建筑物用地和构筑物用地。（7）按建设用地的状况分类可分为增量建设用地和存量建设用地。5.1.2城市建设用地的条件分析与评定城市建设用地使用不但受气候、水文、地质等自然条件的影响，还受交通条件、人口密度等社会经济因素的制约，因此，城市建设用地使用不仅属于自然范畴，它还属于社会经济范畴，其使用条件需从以下几方面综合分析和评定，即自然条件评价、建设条件评价和经济评价。1.城市建设用地的自然条件评价城市建设用地的自然条件评价主要从工程地质、水文、气候、地形和用地是适宜性等几个方面进行。（1）工程地质条件①建筑土质与地基承载力。建设用地范围内各种地基的承载能力，对城市建设用地选择和各类工程建设项目的合理布置以及工程建设的经济性，影响非常大。②地形条件。不同的建设用地的地形条件，对建设规划布局、道路的走向和线型、各项基础设施的建设、建筑群体的布置、城市的形态、轮廓与面貌等，均会产生一定程度的影响。③冲沟。冲沟是由间断流水在地层表面冲刷形成的沟槽。冲沟切割用地，使之支离破碎，造成严重的水土流失，对土地的使用十分不利，道路的走向往往受其限制而增加线路长度和增设跨沟工程，给工程建设带来困难。规划前应弄清冲沟的分布、坡度、活动状况，以及冲沟的发育条件，以便建设中及时采取相应的治理措施。④滑坡与崩塌。滑坡与崩塌是一种物理工程地质现象。滑坡是由于斜坡上大量滑坡体（土体或岩体）在风化、地下水以及重力作用下，沿一定的滑动面向下滑动而造成的，常发生在山区或丘陵地区。崩塌的成因主要是由山坡岩层或上层的层面相对滑动，造成山坡体失去稳定而塌落。⑤岩溶。地下溶洞有时分布范围很广、洞穴空间高大，对建筑工程结构的稳定性造成极大伤害。在城市用地选择时要查清溶洞的分布、深度及其构造特点，然后确定城市布局和地面工程建设用地的选择。⑥地震。大多数地震是由地壳断裂构造运动引起的。所以，了解和分析当地的地质构造非常重要。掌握活动断裂带的分布，对城市规划与建设的防震大有好处。在强震区一般不宜设置城市；地震断裂带上一般可设置绿化带，不得进行城市建筑的建设，同时也不能作为城市的主要交通干道。（2）水文及水文地质条件①水文条件。江河湖泊等地面水体，不但可作为城市水源，同时它还在水路运输、改善气候、稀释污水以及美化环境等方面发挥作用。但某些水文条件也可能给城市带来不利影响，例如洪水侵隐患，年水量的不均匀性，水流对沿岸的冲刷，以及河床泥沙淤积等等。在建设规划中应处理好用地选择、总体布局以及堤防工程建设等方面的问题，同时区别城市不同地区，采用不同的洪水设计标准，从而充分利用土地，合理布设城市布局和节约建设投资。②水文地质条件。水文地质条件一般是指地下水的存在形式，含水层的厚度、矿化度、硬度、水温及水的流动状态等条件。地下水倘若过量开采，就会使地下水位大幅度下降，这样漏斗外围的污染物质极易流向漏斗中心，使水质变坏；甚至还会造成水源枯竭和引起地面沉陷，这对城市的防汛与排水均不利，而且会对地面建筑及各项管网工程造成破坏。（3）气候条件①太阳辐射。分析研究城市所在地区的太阳运行规律和辐射强度，这对于建筑的日照标准、建筑朝向、建筑间距的确定，建筑的遮阳设施以及各项工程的采暖设施的设置，提供了规划设计的依据。②风向。风对城市规划与建设有着多方面的影响，尤其城市环境保护与风向的关系更为密切。风是地面大气的水平移动，由风向与风速两个量表示。风向就是风吹来的方向，表示风向最基本的一个特征指标叫风向频率。风速是指单位时间内风所移动的距离，表示风速最基本的一个特征指标叫平均风速。平均风速是按每个风向的风速累计平均值来表示的。根据城市多年风向观测记录汇总所绘制的风向频率图和平均风速图又称风向玫瑰图。③气温。气温对于城市规划与建设也有影响。城市由于建筑密集，生产与生活活动过程散发大量热量，往往出现市区气温比郊外高的现象，即所谓热岛效应，尤其在大城市中更为突出。为改善城市环境条件，减少炎热季节市区增温，在规划布局时，可增设大面积水体和绿地，加强对气温的调节作用。④降水与湿度。降水是指降雨、降雪、降雹、降霜等气候现象的总称。降水量的大小和降水强度对城市较为突出的影响是排水设施。湿度的高低与降水的多少有着密切的联系。相对湿度又随地区或季节的不同而异。一般城市因大量人工建筑物与构筑物覆盖，相对湿度比城市郊区要低。湿度的大小还对城市某些工业生产工艺有所影响，同时又与居住环境是否舒适有所联系。（4）地形条件不同建设用地的地形条件，对建设规划布局、道路的走向和线型、各项基础设施的建设、建筑群体的布置、城市的形态、轮廓与面貌等，均会产生一定程度的影响。（5）城市用地适宜性评价城市用地适宜性评价就是以城市建设用地为基础，综合各项用地的自然条件以及整个用地的工程措施的可能性与经济性，对用地质量进行的评价。城市用地适宜性的评定是在调查研究各项自然环境条件的基础上，按城市规划与建设的需要确定用地的适宜性程度，为正确选择和合理组织城市建设和发展用地提供依据。根据城市用地适宜性评价结沦，一般可将建设用地分为三类。一类用地：即适于修建的用地。二类用地：即基本上可以修建的用地。三类用地：即不适于修建的用地。2．城市用地的建设条件评价城市用地的建设条件是指组成城市各项物质要素的现有状况与它们在近期内建设或改进的可能以及它们的服务水平与质量。与建设用地的自然条件评价相比，城市用地的建设条件评价更强调人为因素的影响。城市用地的建设条件评价一般包括城市用地布局结构评价、城市市政设施和公共服务设施评价以及社会、经济构成评价三个方面。（1）城市用地布局结构评价①城市用地布局结构是否合理，主要体现在城市各功能部分的组合与构成的关系，以及所反映的城市总体运营的效率与和谐性。一般城市越大，越难以改动。②城市用地布局结构能否适应发展，城市布局结构形态是封闭的，还是开放的，将对城市整体的增长、调整或改变的可能性产生影响。③城市用地分布对生态环境的影响，主要体现在城市工业排放物所造成的环境污染与城市布局的矛盾，这一矛盾往往影响到城市用地价值，同时为改变污染状况而需要更多的资金投入。④城市内外交通系统结构的协调性、矛盾与潜力，城市对外铁路、公路、水道、港口及空港等站场、线路的分布，将对城市用地结构形态产生深刻的影响。同时，城市内部道路交通系统的完善及与对外交通系统在结构上的衔接和协调性，不仅影响到建成区自身的用地功能，还对城市进一步扩展的方向和用地选择形成制约。⑤城市用地结构是否体现出城市性质的要求，或是反映出城市特定自然地理环境和历史文化积淀的特色等等。（2）城市市政设施和公共服务设施评价城市市政设施和公共服务设施的建设现状，包括城市市政设施和公共服务设施的质量、数量、容量与改造利用的潜力等，都将影响到土地的利用及旧区再开发的可能性与经济性。在公共服务设施方面，包括商业服务、文化教育、邮电、医疗卫生等设施，它们的分布、配套及质量等。在市政设施方面，包括现有的道路、桥梁、给水、排水、供电、煤气等管网、厂站的分布及其容量等方面。它们是土地开发的重要基础条件，影响着城市发展的格局。（3）社会、经济构成评价城市经济的发展水平、城市的产业结构和相应的就业结构都将影响城市用地的功能组织和各种用地的数量结构。影响土地利用的社会构成状况主要表现在人口结构及其分布的密度，以及城市各项物质设施的分布及其容量，以及居民需求之间的适应性。在城市人口高密度地区，常常不得不进行人口疏解，人口分布的疏或密，将反映出土地利用的强度与效益。当旧区改建时，高密度人口地区常会带来安置拆迁居民的困难。3．城市用地的经济评价城市用地经济评价是指根据城市土地的经济和自然两方面的属性及其在城市社会经济活动中所产生的作用，综合评定土地质量优劣差异，为土地使用与安排提供依据。（1）城市土地的基本特征①土地承载性。土地承载性是城市土地最基本的自然属性，它对城市发展和建设的影响主要反映在其物理属性方面，而与其自身的肥沃程度无关。②区位。城市土地由于不可移动，导致了区位的极端重要性。城市土地区位的涵义，除包括以地理坐标表示的几何位置外，更重要的是经济地理位置，即某一地段与周围经济环境的相互关系。它既包括有形的区位，如土地距就业中心远近，也包括无形的因素，如经济发展水平、社会文化环境等。（2）区位评价①根据区位条件对土地的作用方式，建立城市土地评价的基本思路。在城市土地中，区位条件差异造成土地利用效益的差别，从而影响地租地价水平的高低；相反，地租地价水平的高低又决定着土地使用者的区位选择，二者形成互动的循环，最终形成土地收益和租金都趋向最高用途水平的合理空间结构。根据我国土地使用制度实施的实际情况，以决定土地质量优劣的区位因素为主要依据，采用土地分等定级即级差收益测算的方法进行城市土地评价，是较为切实可行的途径。②从分析区位条件入手，取得土地评价的因素因子体系。区位理论中的合理区位模式都是在一定假设前提下，通过选择区位因素，并分析它们对各类经济活动的影响来建立的。不过，城市土地评价因素的选择是根据城市实际情况而非假设。影响城市土地经济评价的因素不仅多样复杂，而且具有不同的层次。从以上分析可以看出，城市用地的经济评价必须结合自然条件的评价和建设条件的评价，这三方面在许多地方是穿插在一起而不是孤立的，因此经济评价实为综合评价。5.1.3建设用地管理概述建设用地管理是土地管理工作中极其重要的组成部分，是认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”这一基本国策的主要阵地。建设用地管理需进行建设用地关系调整。调整建设用地关系，主要是指建设用地权属的确立与变更，以及调整建设用地的供应、使用过程中的分配与再分配关系，促进建设用地的用途管制、高效利用，实现可持续发展。合理组织建设用地是指对建设用地的使用进行组织、利用、控制和监督。1.建设用地管理的基本原则我国人口众多，土地绝对数量较大，但可利用的相对数量较小，人均占有耕地数量相对很少。人多地少的基本国情决定了要对建设用地实行严格控制，建设用地管理一般应遵循以下原则。（1）统一管理的原则（2）符合总体规划、实行计划管理的原则（3）农业用地优先的原则（4）节约、集约用地的原则（5）有偿使用的原则2.建设用地管理的内容建设用地管理内容主要包括：建设用地的规划和计划管理、建设用地的供应管理、建设用地征用管理、农村建设用地管理和建设用地的信息管理与监测等方面。（1）建设用地的规划和计划管理土地利用规划和计划是建设用地管理的基本依据，土地行政管理部门进行建设用地的规划和计划管理的主要内容包括：①编制土地利用总体规划、土地利用年度计划，建立健全建设用地管理的宏观调控体系；②参与建设项目的前期用地审查，依法进行建设用地的审批，建设用地的批后跟踪管理，推行建设用地的全面管理；③会同有关部门拟订建设用地管理的行政法规、管理办法和技术标规范。土地的使用首先要看是否符合土地利用总体规划，其次要看是否符合土地利用年度计划的要求。（2）建设用地的供应管理建设用地的供应是国家将土地使用权提供给建设单位的过程，我国建设用地的供应方式主要包括行政划拨和有偿使用两大类。根据《城市房地产管理法》第十三条规定土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式；依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，土地使用权出让的最高年限：居住用地70年；工业工地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。（3）建设用地的征用管理“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，国家在建设过程中需要使用农民集体土地的，应实行土地征用手续，将集体土地转为国家所有，并给予补偿。若“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。这是我国的一项基本土地使用制度。（4）农村建设用地管理农村建设用地是指城镇建设规划区以外，由乡（镇）集体和农民个人投资的各项生产、生活和社会公共设施以及公益事业建设所需要使用的土地。包括乡镇企业用地、宅基地、村镇公共设施建设用地等。（5）建设用地的信息管理与监测其内容包括：①利用遥感数据对全国建设用地进行监测，特别是对重点区域的建设占地实施动态监测；②建立建设用地管理数据库，对建设用地实施信息化管理。5.2建设用地的计划管理与规划管理为贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，我国对各项建设用地实行计划管理，《土地管理法》规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。5.2.1建设用地计划管理1.建设用地计划管理的概念建设用地计划管理是指国家按照土地利用计划来进行建设用地管理的活动。建设用地计划是国民经济和社会发展计划中土地利用计划的组成部分，是加强土地资源宏观管理、调控固定资产投资规模和实施产业政策的重要措施，是审核建设项目可行性研究报告评估，初步设计及审批建设用地的重要依据。2．建设用地计划管理的体系完整的建设用地计划包括年限较长的土地利用总体规划、五年用地计划和年度用地计划的规划、计划体系。土地利用总体规划是体现土地综合利用、保护耕地的纲要，是编制五年用地计划的重要依据；五年用地计划是分阶段落实土地利用总体规划的中间环节，是指导编制年度用地计划的依据；年度用地计划是按照五年用地计划编制的分年度执行计划。目前，在实践中应用较多的是土地利用总体规划和土地利用年度计划。3.建设用地计划管理的编制（1）土地利用总体规划编制土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。村庄土地利用总体规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡（镇）土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。土地利用总体规划编制的一般程序：①准备工作阶段；②调查研究阶段；③编制方案阶段；④上报审批阶段。①准备工作阶段：成立规划领导小组和规划办公室，拟定规划工作方案和工作计划，并报同级人民政府批准。落实规划经费和人员以及进行业务培训等。②调查研究阶段：根据需要，在收集和调查有关文件、资料基础上，进行专项研究，包括区位背景与发展态势分析，土地利用现状分析，土地适宜性评价，城镇化水平分析，土地需求量预测，土地利用问题、规划目标与战略确定等，并进行必要的外业调查核实。③编制方案阶段：在调查研究的基础上，拟定用地指标，编制供选方案，确定用地分区和主要用地项目的布局，编绘总体规划图，编写总体规划报告。④上报审批阶段：规划报告编写完成以后，要履行审批手续，形成一个规范性文件。根据审批手续，规划（送、审稿）必须提交同级人民政府通过，报省级以上人民政府审批，最后由同级人民政府正式公布实施。（2）土地利用年度计划的编制土地利用年度计划是国家对计划年度农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。土地利用年度计划的编制，是为了加强土地管理，实施土地利用总体规划，控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，保证社会经济的可持续发展，其编制时间与国民经济和社会发展规划相同。土地利用年度计划管理制度包括土地利用年度计划的编制、报批、执行和监督。计划编制过程一般是：①提出土地利用年度计划建议；②编制土地利用年度计划草案；③土地利用年度计划草案下达各地参照执行；④正式执行批准的土地利用年度计划。①提出土地利用年度计划建议县级以上地方人民政府国土资源管理部门会同有关部门，按照国家的统一部署，提出本地的土地利用年度计划建议，经同级人民政府审查后，报上一级人民政府国土资源管理部门。各省、自治区、直辖市的土地利用年度计划建议，应当于每年10月10日前报国土资源部，同时抄报国家发展和改革委员会。计划单列市、新疆生产建设兵团的土地利用年度计划建议在相关省、自治区的计划建议中单列。国务院各部门（含计划单列的大型工业联合企业和企业集团及军队建设项目用地计划，报国务院计划部门和土地管理部门，同时抄报建设项目所在地的省级计划部门和土地管理部门。省级计划和土地管理部门在编报用地计划时，应把用地计划包括在内。涉及农用地转用的，由行业主管部门于上年9月25日前，按项目向国土资源部提出计划建议，同时抄送项目拟使用土地所在地的省、自治区、直辖市国土资源管理部门、发展和改革部门。②编制土地利用年度计划草案国土资源部会同国家发展和改革委员会，在各地和国务院有关部门提出土地利用年度计划建议的基础上，汇总提出全国用地计划建议，编制全国土地利用年度计划草案，纳入年度国民经济和社会发展规划草案。③土地利用年度计划草案下达各地参照执行国土资源部会同国家发展和改革委员会将土地利用年度计划草案上报国务院，经国务院审定后，下达各地参照执行。④正式执行批准的土地利用年度计划全国人大审议通过国民经济和社会发展规划草案后，按批准的土地利用年度计划正式执行，由各级计划部门负责下达。各级土地管理部门按照用地计划下达执行计划，抄送同级计划部门。土地管理部门下达的执行计划必须与各级计划部门的计划相一致。4.建设用地计划管理的审批土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准，除此规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门依据大纲，编制土地利用总体规划。土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自下而上审查报批。有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。国土资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的人民政府审批。《土地管理法》规定：土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业规划、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。5.2.2建设用地指标管理1988年，原国家土地管理局就会同建设部组织有关行业部门开始编制分行业的《工程项目建设用地指标》到目前已经陆续发布了涉及纺织、机械、钢铁、建材等22个行业26项工程项目的建设用地指标，成为建设单位进行项目初步设计、土地管理部门审核建设项目用地规模的重要依据，2008年又修订发布了《工业项目建设用地控制指标》，对加强用地管理、促进建设用地特别是工业用地的集约利用起到了重要作用。建设用地指标是指在平均先进的生产工艺、规划设计、技术经济水平和通常的场地条件下，一个建设项目（或单项工程）的主体工程和配套工程所需占用的额定土地面积；是适用于各类工程项目的全国统一指标。建设项目用地指标一般可以分为总体和单项建设用地指标2个层次。总体建设用地指标，指按设计任务书和初步设计文件规定的一个独立、完整项目的总平面用地定额指标。单项用地定额指标，指在建设项目中有独立设计、可以独立发挥效益的各个单项工程的用地定额指标。建设用地指标的编制纳入工程建设标准定额计划，由建设部统一管理，具体编制工作由国家土地管理局负责组织。5.2.3城市建设用地规划管理1.城市建设用地规划与土地利用规划的关系城市规划是根据国民经济发展规划，在全面研究区域经济的基础上，根据城市的历史和自然条件确定城市性质和规模及城市各部分的组成，并对各用地种类加以全面组织和合理安排，为生产和生活创造良好环境的形态布局规划。土地利用规划是为了选择和实施最佳的土地方案，对土地和水资源潜力、土地利用的各种方案以及经济和社会条件，进行系统评价的过程。两者既存在区别也存在联系。从内容、方法和成果看，城市规划和土地利用规划各成体系，并分别由建设部门和土地管理部门负责制定和实施。从空间范围看，土地利用规划的范围比城市规划范围大，它要对规划区内全部土地的利用结构及其空间布局（包括城镇体系的用地布局）做出长期的合理安排，城市规划是土地利用规划的一个专项规划。2.城市建设用地规划管理内容城市建设用地规划实施管理的内容主要包括以下几个方面：（1）建设项目选址；（2）建设用地规划管理；（3）建设工程管理；（4）工程建设规划设计管理；（5）国有土地使用权出让转让的规划管理等。3．城市用地规划的编制与审批根据城镇体系的不同，一般全国城镇体系规划由国务院城市规划行政主管部门组织编制；省域城镇体系规划由省或自治区人民政府组织编制；城市人民政府组织编制城市规划；县级以上人民政府组织编制县级以上人民政府所在地镇的城市规划。城市规划实行分级审批，按照《中华人民共和国城市规划法》规定的审批权限，分别由国务院、省级人民政府和市级人民政府审批。5.3建设用地的供应5.3.1建设用地供应的概念建设用地供应是指土地行政主管部门依据国家法律法规与政策，将建设用地提供给建设用地单位的过程。我国土地的社会主义公有制有全民所有和劳动群众集体所有2种形式，根据所有权和使用权相分离的原则，供地即为国家或集体以土地所有者的身份，依据年度土地供应计划，以出让和划拨等方式提供建设用地使用权的行为即为建设用地供应。建设用地供应主要涉及是否提供建设用地、提供建设用地的方式、提供建设用地的数量、提供建设用地的位置以及提供建设用地所需要的条件等问题。5.3.2建设用地供应的依据1．建设用地供地的依据依据国家有关规定，对于新建、扩建和改建的建设项目，有不同的供地政策。一般分为以下3类：（1）国家鼓励类项目——可以供地，甚至要积极供地。（2）国家限制类项目——限制供地。（3）国家禁止类项目——禁止供地。2．建设用地供地的方式在计划经济条件下，我国实行的是划拨用地方式。随着社会主义市场经济体制的建立，土地作为生产要素进入市场，土地的供应方式以有偿使用方式为主，有偿使用和划拨方式并存。（1）划拨方式供地。《土地管理法》第五十四条规定的4大类用地可采取划拨供地的方式。凡具体列入《划拨用地目录》（详见附录3）的，可按划拨方式供地。

（2）有偿使用方式供地。除划拨方式供应建设用地以外的所有建设项目，要按有偿方式提供土地。有偿使用的形式包括：国有土地使用权出让、出租和作价出资或者入股。（3）依法使用集体土地可以使用集体土地的建设项目包括：①农民个人建房，但在两处建住宅是禁止的。②乡（镇）村公共设施、公益事业建设：可以使用本集体的或者使用其他集体经济组织所有的土地。

③乡（镇）企业：主要有3种类型，一是乡（镇）企业使用本乡（镇）集体所有的土地；二是村办企业使用本集体所有的土地；三是农村集体经济组织使用本集体所有的土地与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办乡（镇）企业。3.建设用地供地的具体位置根据土地利用总体规划、城市规划、村庄和集镇规划，决定供地的具体位置。4.

建设用地供地时间根据建设时间和土地供应年度计划，决定供地时间。5.建设用地供地数量根据国家规定的具体建设用地定额指标，决定供地数量。5.3.3建设用地供地的流程1.经营性用地的供地程序经农用地转用征收及合法收回的经营性用地，按以下程序供地：（1）委托经注册的土地估价中介机构或事业性土地估价评估机构进行地价评估；（2）对公开出让的底价、保证金、公告媒体、出让金交付方式等进行集体会审；（3）拟定土地供应方案（4）对拟公开出让的经营性用地进行实地踏勘；（5）土地供应方案报批；（6）发布经营性用地公开出让公告；（7）接受咨询、审查报名资格；（8）组织招标拍卖挂牌出让活动，签署成交确认书；（9）签订土地出让合同，交纳土地出让金；（10）领取批准手续。2.划拨用地的供地程序经农用地转用征收及合法收回的土地符合协议出让条件的按以下程序供地：（1）拟定土地供应方案（2）对项目用地进行实地踏勘；（3）土地供应方案公示；（4）土地供应方案报批；（5）签署划拨决定书，交纳土地相关税费；（6）领取批准手续。供地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准：①符合国家的土地供应政策；②申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求；③划拨方式供地，符合法定的划拨用地条件；④以有偿使用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定；⑤只占用国有未利用土地的，必须符合规划、界址清楚、面积准确。5.4建设用地的审批5.4.1建设用地审批制度新的建设用地审批制度设立农用地转用、土地征用、具体项目用地审批的相应程序，主要包括以下内容：1.实行建设用地预审2.强化农用地转用审批3.规范土地征用审批4.集中审批权限5.完善报批手续6.实行项目用地审批7.明确供地方式5.4.2建设用地的审查报批管理建设用地审批主要程序分“圈”外、“圈”内分别如下：1.单独选址（圈外用地）的程序：①用地单位提出预申请；②建设单位持有关材料，向市、县国土资源部门提出用地申请；③市、县国土资源管理部门拟订供用地方案；④方案经同级政府审核同意后逐级上报到有批准权的政府批准；⑤方案批准后，由市、县政府组织实施，向建设单位颁发《建设用地批准书》；⑥土地登记，颁发土地使用证。2.规划区建设用地（圈内用地）的分批次报批的程序分2个阶段：（1）第1阶段：①拟订方案，市、县国土资源部门根据土地利用年度计划拟订方案，并报同级政府审核同意后，逐级上报到有批准权的政府；②审查报批；③实施：方案批准后，由市、县政府组织实施，按具体建设项目分别供地。（2）第2阶段：和圈外用地的报批程序基本一致，包括预审、拟订方案、实施和土地登记等步骤。5.5建设用地的征收和征用土地征收是指国家为了公共利益的需要，通过行政主体利用国家强制力，按照法律规定的程序，将一定范围的集体土地所有权强制转为国家所有，并依法给予相应补偿的一种法律行为。我国的土地征收具有如下特征：。（1）土地征收是一种政府行为（2）土地征收具有强制性（3）土地征收必须遵循法定程序。（4）土地征用具有补偿性（5）土地征用具有公开性土地征用是指国家为了公共利益的需要，给予法律规定的特殊原因，在不改变土地所有权的前提下，通过行政主体运用国家强制手段依法取得一定时期土地使用权的一种行政行为。从现行法律规定来看，土地征用具有以下特征：（1）土地征用的对象是土地的使用权，既包括国有土地使用权，也包括集体土地使用权。（2）土地征用是一种强制行为，由于征用的目的是特定条件下的公共利益，因此，在征用行为实施时不需征得权利人同意即可实施。（3）土地征用行为实施的条件是法定的，并有着严格的范围限制。根据法律规定，只有在因抢险、救灾等紧急需要的前提下，具有法定权限的机关按照法定程序才能实施征用，这兰个条件缺一不可。（4）土地征用是具有一定期限的，在特定任务完成（或法定条件解除）后，土地使用权应当及时归还。（5）土地征用造成权利人损失的，应当给予一定的补偿。5.5.1征收和征用的区别和联系征收和征用，是国家强行取得公民和法人的财产权或者使用公民和法人的财产制度。二者既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要；都要经过法定程序；都具有强制性；都要依法给予补偿；而被征收的单位（个人）必须服从，不得抗拒。两者主要区别如下：1.征收针对的是土地所有权，是国家强制从被征地人手中剥夺所有权，其结果是物权发生转移，集体土地所有权消失；而征用针对的是土地使用权，是在紧急情况下对土地的强制使用，只是土地使用权的临时转移或限制，特定条件消失后，土地使用权归还原权利人。2.土地征收过程在实施过程中要严格遵循相关程序；而土地征用，对程序相对较宽松，可以先行用地。3.由于土地征用不涉及所有权的转移，在紧急状态消失后土地使用权要归还，权利人损失相对较小，因此，补偿主要针对征用前的实物状态或价值状态予以恢复，标准相对较低；土地征收涉及所有权的转移，权利损失较大，需按国家标准及地方经济发展水平对相关单位及人员予以补偿，补偿标准也较高。4.征收强调基于公共利益的需要，土地征用在强调公益性质的同时，还要求存在紧急状态和紧急需要，如抢险，救灾等临时性的紧急状态，其目的的限制更为严格。5.5.2征收土地的审批征收土地是一种政府行为，只有国务院和省级人民政府有权批准，其他任何单位和个人，包括市、县人民政府都没有权限。为严格保证土地征收依法进行，制止违法越权批地，法律中规定了严格的土地征收审批权限。在土地征收中，审批机关必须严格依照权限批地，严禁将单个建设项目用地分拆审批。1.征地审批的权限（1）农用地转为建设用地的审批（2）征收集体土地审批权限2.征收土地审批程序征收土地审批是法律赋予土地管理部门的重要职能，也是建设用地管理人员的职责。征地审批依据包括《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等土地管理法律、法规和有关规定，以及土地利用总体规划和年度计划、用地定额指标和技术规范等，各省根据国家的法律法规也制定了相应审批程序。征收土地一般按以下流程实施：申请用地——审查——拟定征地方案——上报审批——批复——实施——登记发证。（1）申请用地建设单位持批准的建设项目可行性研究报告或县级以上人民政府批准的有关文件，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出项目建设用地申请。（2）审查土地行政主管部门会同有关部门进行审查按照审核标准对已受理的用地申报资料审核，如符合条件组织现场踏勘、测量。（3）拟定征地方案县、市土地行政主管部门组织建设单位和被征地单位（或国有土地原使用单位）及有关部门拟定土地补偿安置方案并主持签订征地初步协议。（4）上报审批先报本级人民政府审核签署意见，后逐级上报有批准权限的上级政府批准。（5）批复具批准权的国土资源部门先审查，复核用地计划指标，核定用地数量，审定征地协议等，后报同级人民政府审批，对符合条件的，由国土资源行政主管部门代批准机关下文批复。省政府批复后，建设单位根据批准用地面积及缴费标准交纳相关费用。（6）实施《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”因此，被征土地所在地的市、县人民政府应在收到征地批复文件起10个工作日内进行征地公告，并发布征地补偿安置方案公告，听取被征地单位和个人意见，最后签订征地补偿安置协议，充分考虑，维护征地者、被征地者的合法权益。（7）登记发证建设项目竣工验收后，由用地单位向县、市土地行政主管部门进行土地登记申请。经土地行政主管部门审核、注册登记后，颁发土地使用证，作为使用土地的法律凭证。5.5.3征收土地的补偿与安置《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。这种补偿费是建设单位因征用土地而依法向被征单位支付的各项费用的总和，它不是一般意义上地价，需包括对与土地相关的人和物的补偿以及对剩余劳动力的安置，而且必须以妥善安置被征地群众的生产和生活为前提，兼顾国家和被征地单位利益。补偿费是因征用土地而直接发生的费用，以直接向被征单位支付的土地补偿费和安置费用为主体构成。征收耕地的补偿费用包括以下几个方面：1.土地补偿费土地补偿费是国家建设征用土地时，为补偿被征地单位的经济损失而支付的款项。其实质是对农民在被征用之土地上长期投工、投资的补偿，该项费用只能由被征地单位用于再生产投资，可视土地使用者或者土地承包者对土地的投入情况给予适当补偿，被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。土地补偿费的标准因地类的不同而有区别。2.地上附着物和青苗补偿费青苗一般指长在地上，且处于生长期尚未成熟的农作物。地面附着物通常是指房屋、树木、水井等因自然或人工而与土地结合在一起，附着于土地之上的物。青苗和地上附着物，一般都是土地所有者或土地使用者投工、投资的产物。土地被征后，青苗往往要被毁掉，地面附着物要被移走或拆掉，也因此会带来经济损失。因此，用地单位要向青苗或地面附着物的所有人支付青苗或地上附着物补偿费。被征用土地的附着物和青苗的补偿费标准，由省、自治区、直辖市人民政府自行制定。凡在协商征地方案后抢种的农作物、树木和抢建的设施，一律不予补偿。青苗补偿标准：对刚刚播种的农作物，按季产值的三分之一补偿工本费。对于成长期的农作物，最高按一季作物产值补偿。对于粮食、油料和蔬菜青苗，能得到收获的，不予补偿。多年生的经济林木：要尽量移植，由用地单位给付移植费；如不能移植必须砍伐的，由用地单位按实际价值补偿。对于成材树木，由树所有者自行砍伐，不予补偿。房屋拆迁补偿：拆迁房屋按“拆什么，补什么，拆多少补多少，不低于原来水平”的原则，对所拆迁的房屋，按其原有建筑的结构类型和建筑面积，给予合理补偿。补偿的标准按各地区现行价格分别制定。电话线、电力线、自来水、排灌站、桥梁、涵洞、铺石道路、水泥地等，参照建筑造价，由土地管理部门与被征单位具体商讨确定有关补偿、迁移和复建事宜。征用土地需要迁移铁路、公路、高压电线、通讯线、广播线等，要根据具体情况和有关部门进行协商，编制投资概算，列入初步设计概算报批。拆迁农田水利设施及其它配套建筑物、水井、人工鱼塘、养殖场、坟墓、厕所、猪圈等的补偿，参照有关标准，付给迁移费或补偿费。地上附着物补偿费：谁拆迁或迁建的，支付给谁，自行拆迁的，支付给附着物的所有者；青苗、林木、果树补偿给所有者。3.安置补助费安置补助费是指安置以土地为主要生产资料并取得收入的农业人口所需支付的补助金额。其主要目的是帮助失去土地的农民解决就业问题及其他生活方面的困难。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。具体计算公式如下：安置补助费=被征用耕地前三年平均年产值×补偿倍数4.其他规定（1）占用基本农田保护区耕地开垦费（2）临时用地补偿费（3）《土地管理法》规定：大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。（4）税费①土地管理费一般按征地费总额的l％～4％提取。具体收取比例按征地数量的多少、征地工作的难度等实际情况，由地方政府确定。②耕地占用税按实际批准占用的土地面积计税，由当地财政部门负责收取。征税范围包括占用耕地、园地、鱼塘或其他按当地财政部门规定需纳税的土地，税额以县为单位按人均占用耕地多少，并参照经济发展情况确定。（5）农转非和劳动力安置因征地造成的剩余劳动力和农转非人员不断增加，从而使征地速度和国家建设受到影响，因此，各地政府应在《土地管理法》的基础上又制定了具体的政策规定。5.5.4耕地保护制度1.耕地及其分类耕地是指种植农作物，经常进行耕锄的田地，包括熟地、新开荒地、休闲地、草田轮作地、连续三年撂荒未满3年的耕地；以种植农作物为主，并附带种植果树、桑树和其他林地的土地；耕种三年以上的滩地和海涂。耕地中包括南方宽小于1米，北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂。根据不同的自然条件和社会生产条件，耕地可分为：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地5个二级类。其中灌溉水田是指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，用以种植水稻、莲藕、席草等水生作物的耕地，包括灌溉的水旱轮作地。望天田是指无灌溉工程设施，主要依靠天然降雨，用以种植水稻、莲藕、席草等水生作物的耕地。包括无灌溉设施的水旱轮作地；水浇地指水田、菜地以外，有固定灌溉设施，在一般年景能保浇一次水以上的耕地；旱地指无灌溉设施、靠天然江水生长作物的耕地，仅靠引洪淤灌的耕地；菜地指种植蔬菜为主的耕地，包括温室，塑料大棚用地。2.我国耕地资源状况我国耕地总特点：①人均少，质量低，分布不均匀，后备资源开发利用困难；②随着经济的发展，耕地减少情况严重：基础设施建设、城市外延无节制扩张、农民建房等都占用大量耕地；③由于人们的不合理利用，耕地退化比较严重，如：荒漠化、盐渍化、酸化、肥力减退、水土流失等。作为农业生产和为人们提供食品的基础，耕地正受到严重的威胁，因此，保护耕地不仅关系到农业的长期稳定，而且对整个国民经济快速发展有举足轻重的作用。3.耕地保护管理的内容鉴于耕地资源的状况，我国实行严格的耕地保护政策，“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”，是我国长期坚持的一项基本国策，主要措施包括：（1）建立严格的土地用途管制制度（2）强化耕地占补平衡管理（3）严格执行城市用地规模审核制度（4）建立有效的土地收益分配机制（5）大力开展土地整理，提高耕地利用集约度，提高耕地质量（6）建立耕地保护动态监测系统4.农用地转用管理农用地是指直接用于农业生产的土地。农用地可分为：耕地、园地、林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面等。农用地转用是现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为，又称为农用地转为建设用地。5.基本农田保护制度基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的质量好、产量高、生产潜力大且集中连片的耕地。划入基本农田保护区的耕地包括：①经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；②有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；③蔬菜生产基地；④农业科研、教学试验田；⑤国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。国家对基本农田的保护主要体现在：①地方各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少。②基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或占用。③禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等破坏基本农田的活动。④禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。5.5.5土地征收案例分析案例一：福建省A市越权批准征地案案情介绍福建省A市经济开发总公司机械工程公司于1995年投资A市公路改造工程，完工后A政府欠该公司1400万元。为了解决欠款问题，A市政府决定分片征地给该公司开发。1997年3月28日，市政府批准征用该市B村集体土地50亩（耕地26.8亩、非耕地23.2亩），划拨给经济开发总公司机械工程公司作为综合性项目用地。同日，批准征用B村集体土地50亩（耕地28.8亩、非耕地21.2亩），划拨给A市经济开发总公司锅炉建筑安装队作为住宅、办公、仓库等项目用地。两公司都与该村村委会签订了征地协议并支付了征地补偿费。两公司都是独立的企业法人，都挂靠经济开发总公司，性质为集体所有制企业，法定代表人为同一人，且两单位取得的土地毗邻连片。由于B村部分群众不同意用地，致使用地单位无法进场施工。直到2000年8月，用地单位进场施工时，才发现政府批地时将所批地块的权属弄错，这两块地当中有部分土地（耕地28.8亩）不属于B村而属于附近的C村。于是该市政府将“同意征用B村耕地28.8亩，非耕地21.2亩”，更正为“同意征用C村耕地28.8亩，B村非耕地21.2亩”。此后用地单位根据批文进行推填土地，而被征地村民认为该批地文件存在越权批地，批地文件中权属弄错，有瑕疵，属于无效文件。村民阻拦用地单位施工并纷纷上访。案例评析这是一起1998年《土地管理法》修正法（目前最新的是2004年修正法）与旧法（1986年）衔接使用的一个有关征地审批的案例。在这起案件中，存在两个主要的问题。一个是，于旧《土地管理法》，A市政府是否存在化整为零，越权批地的行为；另一个是2000年A市政府的纠错文件是否有效，有没有法律效力。本案中，市政府为了解决欠款问题，先后分两次批给经济开发总公司下属挂靠单位各50亩，以抵作公路改造工程所欠1400万元的债务。市政府所批土地为同一村的相邻连片土地，且划拨给具有同一法人代表的企业，市政府的批地行为已经非常明显地在规避法律，是“化整为零”，越权批地的典型。旧《土地管理法》第26条规定：“一个建设项目需要使用土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零。分期建设的项目，应当分期征地，不得先征待用。”A市的做法已经与旧《土地管理法》中该条款相抵触，其行为属非法行为。1998年《土地管理法》上收了征用土地的审批权，但是这种越权批地的违法行为仍不鲜见。比如说在集体建设用地的审批中，审批土地明为农用地，但这些地块在建设转用前先行抛荒，然后再以未利用地或荒地等形式进行审批。另外在一些其他非农建设用地审批中，化整为零的审批方式仍然存在。因此，上级人民政府在进行审批审查过程中，一定要严格把关，认真核实，一经发现有关部门的违法行为，要及时查处，撤消类似的行政行为。其二，假如说A市政府的审批征地行为不存在越权批地的情况下，其在2000年做出纠错文件又是否有效呢？假使如此，尽管市政府的批地文件将部分土地的权属弄错，但整个批地行政行为主体是合法的，程序是合法的，权属正确的21.2亩的B村部分土地还是合法有效的。C村的28.8亩的征用土地，征地单位未与C村签订任何征地补偿协议，未进行征地补偿，征地程序不合法，征用C村土地的行政行为是违法行为，因此，征用C村的部分土地，其审批属无效审批。但是，在本案中，市政府于2000年8月又将“同意征用B村耕地28.8亩，非耕地21.2亩”，更正为“同意征用C村耕地28.8亩，B村非耕地21.2亩”。市政府的纠错文件是在新《土地管理法》颁布之后作出的。1997年的审批文件中征用C村部分土地已属无效文件，那么他在做出纠错文件之后，相当于又作出了一个批准征地行政行为。在1999年1月1日新法实施之后，市政府就已经丧失了农用地的征用审批权利，他又怎么可能在2000年做出批地行为呢？很显然，市政府的纠错文件同样是一个无效文件，没有任何法律效力。案例二：征收土地必须公告案情介绍某市新区管理委员会为实施金港大道等建设项目，需征转农用地，涉及大港镇北角村15组等范围内的集体土地。为此，市人民政府向省国土资源厅提交了建设用地项目呈报材料及农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案，并得到省政府的批准。2003年12月30日，省国土资源厅向某市人民政府下发了《关于批准某市2003年度第23批次城镇建设用地的通知》。赵跃奎的私有房产坐落于大港镇北角村15组，使用的土地系集体土地，在金港大道项目征用农用地范围内。因赵与新区管理委会就安置补偿事宜未能达成协议，某市国土资源局遂于2004年2月24日发出责令交地通知书，责令赵办理相关安置补偿手续，并于15日内交出土地。赵逾期不办理，市国土资源局于同年3月23日发出责令交地决定书，再次要求赵办理相关手续，并于7日内交出土地。赵到期未履行，并向人民法院提出行政诉讼。区人民法院判决驳回了赵的诉讼请求，赵上诉后，市中级人民法院2004年10月15日判决驳回上诉，维持一审判决后，原告的房屋被强制拆除。法院另查明，2002年6月14日，新区管委会以自己的名义曾发布公告，内容是：“因新港大道工程建设需要，征用大港镇观塘村、北角村部分村民小组的土地。具体位置：东至捆山河两岸附近，西至港中路，路副南北宽约70米（详见现场边界沟）。凡此范围的农作物、坟墓及各种附着物应在6月20日前清理完毕，不得继续种植，各种补偿费用请到村委会结付，迁坟新址请到大港镇民政部门办理相关手续，逾期将作为无主处理。”2004年12月22日，赵以市人民政府没有履行公告的法定职责为由，向市中级人民法院提出行政诉讼，请求人民法院判决确认被告市人民政府的行为违法，判令被告限期依法公告。一审法院经审理认为，被告某市人民政府具有对征收土地进行公告的法定职责。2003年l2月30日，省国土资源厅下发了《关于批准某市2003年度第23批次城镇建设用地的通知》后，某市人民政府没有就此发布过相关征收土地的公告，不符合法律规定。但在土地征收实施操作过程中，原告赵跃奎对自己房屋坐落的土地在征收范围内是明知的，新区管理委员会也与原告商谈了安置补偿事宜，亦已达到了公告的目的和所起的作用，并且没有影响原告安置补偿等实体权利的行使。金港大道项目已实施，安置补偿工作也已基本完成，公告具有较强的时效性，现已时过境迁，判决被告限期依法公告已无实际意义。据此，根据《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告赵跃奎的诉讼请求。原告赵跃奎不服，上诉于省高级人民法院，省高级人民法院二审维持判决。案例评析本案系诉政府不依法履行土地征收公告法定职责的案件，主要涉及以下几个问题：（1）征地公告的确定《征用土地公告办法》第四条规定的：被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。公告的具体内容《征用土地公告办法》第五条有明确规定，即征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途、征地补偿标准和农业人员安置途径。该公告的主体是被征土地所在地的市、县人民政府，即被征土地所在地的市、县人民政府具有进行征用土地公告的法定职责（2）某市人民政府未进行征收土地公告是否违法本案中，被征收的集体土地位于新区大港镇北角村l5组范围内，根据上述法律规范规，作为被征收土地所在地的某市人民政府，负有进行征收土地公告的义务。结合案件事实，2003年12月30日，省国土资源厅下发了《关于批准某市2003年度第23批次城镇建设用地的通知》后，市人民政府没有以自己的名义发布过对金港大道项目征用土地的公告。其未及时进行公告的行为违背了法律规定，属于违法行为。那么，市人民政府的派出机构发布的公告可否视为市人民政府的征收土地公告呢?2002年6月14日，新区管理委员会以自己的名义曾发布公告，该公告不能视为某市人民政府已履行了公告的法定义务。理由是：①新区管理委员会是市人民政府的派出机构，不具有发布征收土地公告的法定职责；②该公告并非是在省国土资源厅批准通知下发后作出的；③公告的内容不符合法律规定。案例三：公开投标方式取得土地承包经营权不能获得安置补助费案情介绍1987年11月，福州市闽侯县某村村民张某以公开竞标方式取得本村一荒山50年的承包经营权，张某与村委会签订了承包经营合同。2004年2月，因福州市大学城建设需要，张莱等人承包的果园有3亩被征收。2005年7月，村委会召开村民大会决定，该块土地被征收的土地补偿费、安置补助费归集体所有。会后，村委会向张某等人发放了青苗补偿费。2006年7月，张某等人将村委会诉至县人民法院，要求发放土地补偿费、安置补助费。县人民法院经审理认为，根据《土地管理法实施条例》相关规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，村委会通过村民代表大会决定土地补偿费的分配符合法律规定。征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。最后法院做出判决：驳回张某的诉讼请求。案例评析根据《农村土地承包法》规定，农村集体土地的承包分为两种：家庭承包和其他方式承包，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，其土地承包带有福利分配性质，因此，要充分保障每一个成员的权益：而其他方式承包的承包方则不限于本集体经济组织成员，带有商业承包的性质。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包经营纠纷案件适用法律问题的解释》明确规定，放弃统一安置的家庭承包方，可以请求发包方给付已收到的安置补助费。这里规定安置补助费的请求权主体为家庭承包方，目的在于解决家庭承包中，土地被征收而产生的剩余劳动力安置问题，该费用具有一定的人身属性，体现了国家对农户特有的社会保障功能。本案中，张某等人虽然是集体经济组织成员，但并非以家庭承包方式取得承包经营权，因此，不能获得安置补助费。5.6土地使用权划拨管理5.6.1划拨用地概述1.土地使用权划拨的概念土地使用权划拨是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用者依法缴纳了土地补偿费、安置补助费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用或者将士地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。2.划拨土地使用权的特点划拨土地使用权具有以下几个主要特点：（1）划拨土地使用权没有期限的规定划拨土地使用权与出让土地使用权有明显的区别。出让土地使用权是有期限规定的，且在合同中有明确规定，出让期满后，需重新签订出让合同，才能取得续期的土地使用权。（2）划拨土地使用权不得转让、出租、抵押，即不能在土地市场中流转。如果需要转让、出租、抵押等，应当先办理土地出让手续或经政府批准。土地使用者不需要使用时，由政府无偿收回其土地使用权。（3）划拨土地的用途不得改变，要改变用途需经批准对其不属于划拨范围的，要实行有偿使用。（4）划拨土地使用权支付的费用较低通过有偿方式取得土地使用权需缴纳多项费用，而取得划拨土地使用权，一般来说，只需缴纳国家取得土地的成本和国家规定的税费，而不需要缴纳土地有偿使用费且费用往往要低于有偿受让方式取得的土地使用权，甚至无偿取得。3.划拨土地使用权的适用范围划拨土地使用权是国家的一种特殊政策。《土地管理法》规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（4）法律和法规明确规定可以采用划拨方式供地的其他项目用地。其中：（1）国家机关用地和军事用地包括：①国家权力机关，指全国人大及其常委会、地方人大及其常委会；②国家行政机关，指各级人民政府及其所属工作或职能部门；③国家审判机关，指各级人民法院；④国家检察机关，指各级人民检察院；⑤国家军事机关，指国家部队的机关等部门。（2）城市基础设施用地是指城市给水、排水、污水处理、供电、通信、煤气、热力、道路、桥梁、市内公共交通、园林绿化、环境卫生、消防、路标、路灯等设施用地。（3）公益事业用地是指学校、医院、体育场馆、图书馆、文化馆、幼儿、托儿所、敬老院、防疫站等文化、卫生、教育、福利事业用地。（4）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地是指中央投资、中央和地方共同投资，以及国家采取各种优惠政策重点扶持的煤炭、石油、天然气、电力等能源项目，铁路、公路、港口、码头、机场等交通项目；水库、防洪、江河治理等水利项目用地。上述项目中政府经过论证认为应当予以扶持，才给予政策上的优惠，经过批准可以采用划拨方式提供土地使用权。5.6.2划拨土地的管理1.划拨土地使用权的流转管理（1）划拨土地使用权的流转是指划拨土地使用权的转让、出租和抵押。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》规定，划拨土地使用权可以转让、出租、抵押，未经市、县人民政府土地行政主管部门批准并办理土地使用权出让手续、未交付土地使用权出让金的划拨土地使用权不得转让、出租和抵押。具体须符合下列条件：①领有国有土地使用证；②具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明；③依照法律规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。④划拨土地使用权的转让有2种规定：一是报有批准权的人民政府审批准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并按照国家有关规定缴纳土地使用权出让金，未按照国务院的规定报有批准权的人民政府批准，不得转让；二是可不办理出让手续，但转让方应将所获得的收益中的土地收益上缴国家，如不上缴国家或作其他处理的，不得转让。（2）划拨土地使用权的出租①用地单位因发生转让、出租、企业改制等不宜办理土地出让的，可实行租赁，租赁期限不得超过出让年限；②房产所有权人将划拨土地使用权的地上建筑物出租并以营利为目的，应当将租金中所含土地收益上缴国家；（3）划拨土地使用权抵押时，其抵押的金额不包括土地价格，因抵押造成土地使用权需转移的，应办理土地出让手续缴纳出让金才能变更权属。（4）未经批准擅自将划拨土地使用权转让、出租、抵押的单位和个人，县级以上人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并处以罚款。（5）国有企业改制中的划拨土地对国有企业改革，如公司改制、组建企业集团、股份合作制、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等，改革中涉及的划拨土地使用权，可根据企业改革的不同形式和具体情况，分别采取国有土地出让、租赁、作价出资（入股）和保留划拨土地使用权等方式予以处置。2．划拨土地使用权的收回（1）收回的条件划拨土地使用权一般是无限期的，但在特殊情况下，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回划拨土地使用权。①公共利益需要使用划拨土地的。包括城市基础设施、公益事业建设，国家重点扶持的能源、交通、水利、矿山、军事等建设项目。②为实施城市规划和进行旧城改造，需要调整使用土地的。实际上，旧城改造中，不是将划拨土地使用权收回，而是对划拨土地使用权进行重新调整。③因单位撤销、迁移等原因，停止使用划拨土地的，该土地必须由国家收回。因划拨土地不是有偿使用的，土地不予补偿。如果原土地使用单位需要将该划拨土地和地上建筑物转让，应当补办出让手续，补交土地有偿使用费。④公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。但由于土地使用单位还存在，只是公路、铁路、机场、矿场等报废，对这部分土地不再需要使用，国家应当将这部分土地收回。按规定这部分土地是采用划拨方式提供的，也将不予补偿。（2）收回国有土地使用权的批准权限划拨土地使用权的收回一般由收回单位提出方案，但因收回划拨土地使用权涉及到对用地单位的使用权利的剥夺，必须经过法律程序，并经有关人民政府批准。如果是单独批准收回土地使用权的，应当由原批准用地的机关批准；如果是为公共利益等建设收回划拨土地的，应当在报批建设项目用地的同时，报送收回国有土地使用权的方案，经依法批准，由当地人民政府土地行政主管部门实施。5.7临时建设用地管理5.7.1临时建设用地的概念临时建设用地是城市规划区内新建、改建或建设单位在项目（如架设地上线路、铺设地下管线、建设其他地下工程、地质勘探等）施工期间，临时使用的国有土地或农民集体所有土地。建设单位可在临时用地上建造使用期限在两年内的建筑物、构筑物和广告牌、画廊、招牌、橱窗、围栏、报刊亭、电话亭、固定摊点等设施。5.7.2临时建设用地的管理《土地管理法》第五十七条规定：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。补偿标准见本章第五节。临时使用土地期限一般不超过二年。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物，临时用地其上建筑物和构筑物不得转让、出租。使用期满后，用地单位负责恢复原有土地的耕作条件，如无力复垦，应按有关规定向当地土地管理部门缴纳土地复垦费或土地复垦基金，用于土地的整治和恢复使用。因建设造成的土地挖占、地面塌陷、水土严重流失等，经整治可恢复耕种或进行其他经营的，由建设单位负责整治或支付整治费用，并补偿该地块在被临时占用或侵害期间的经济损失。建设单位申请使用临时建设用地一般包括申请——受理——审核——审批四个环节。其中申报资料需包括（1）用地申请报告书；（2）本组村民大会各户主签名表；（3）使用土地协议；（4）复垦计划；（5）用地呈报表及用地红线图等。5.8农村建设用地管理5.8.1农村建设用地管理概述农村建设用地是指广大农村和集镇用于生产、生活以及经济和社会发展所必需的非农业建设所占用的土地。农村建设用地的管理是农村土地管理的重要组成部分，管好用好农村建设用地，对切实保护和合理利用农用地，搞好整个农村的土地管理工作意义重大。根据目前我国农村建设用地的实际，在农村建设用地使用上应遵循以下原则。（1）农村建设用地应按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。（2）农村建设用地使用必须严格审查、履行有关手续，申请、审批程序和权限需按《土地管理法》等相关法律严格执行。（3）建设占地与农村土地整理挂钩，严格控制占用耕地。原则上，农村集体建设用地的规模不得扩张，如需扩张或占用耕地，必须对农村土地进行整理，增加有效耕地面积。（4）农村建设用地有偿使用。凡占用集体土地以盈利为目的的乡（镇）、村办企业、联户企业、个体企业，均应按规定交纳土地使用费，以促进合理用地、更好地保护耕地。有偿使用费主要用于乡（镇）村基础设施、公共设施建设，以工补农，支持发展农业生产。农村建设用地一般包括农业建设用地和农村非农业建设用地两部分，通常所指的农村建设用地是指农村非农业建设用地，一般分为：农村村民住宅用地、乡镇企业用地、乡（镇）村公共设施、公益事业用地等。5.8.2宅基地的管理宅基地是指农民的住房、辅助用房（厨房、禽畜舍、厕所等）、沼气地（或太阳灶）和小庭院（或天井）用地，以及房前房后少量的绿化用地，不包括农民生产晒场用地。对宅基地管理主要包括以下几方面。1.申请宅基地的条件农村集体经济组织内部成员符合建房申请宅基地条件的，依法享有宅基地使用权。非农村集体经济组织内部成员，不得申请取得或继受取得宅基地使用权。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。条件包括：（1）统一规划建设的新村、居民点，需要安排宅基地的农户；（2）原有宅基地面积低于规定限额标准，居住拥挤的农户；（3）一些确实需要分家、分居而又无宅基地的农户；（4）回乡落户定居而又无宅基地的离休、退休、退职职工及其家人、华侨、侨眷等。2.申请宅基地的标准（1）农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直