社会养老服务发展成效、问题与建议

社会养老服务发展成效、问题与建议

当前，我国正处于人口老龄化快速发展阶段。国家统计局数据显示，截至2015年底，我国60岁以上人口达到2.2亿，占总人口的16%。与其他国家相比，中国的老龄化具有数量大、发展快、高龄化、空巢化、城乡差别大等特点。面对严峻的老龄化挑战，国家“十二五”规划纲要明确提出了“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”的目标。2015年是“十二五”时期收官之年，是社会养老服务发展承上启下的关键一年。党中央和国务院高度重视养老服务发展，在多年大力推进养老服务发展的基础上，强化制度创新，出台了一系列新的政策文件，同时，地方各级政府进一步加强对各项法规政策的完善与落实，探索推进养老服务的多种有效方式，养老服务业在保障改善民生、拉动内需、扩大就业、促进经济转型升级等方面发挥了积极作用。一2015年社会养老服务发展成效（一）社会养老服务体系框架初步建立经过多年的探索和实践，到2015年，我国初步建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的社会养老服务体系基本框架。居家养老服务网络初步形成。各地依托社区服务设施，并借助专业化养老服务组织，不断探索服务的有效方式，扩大服务内容，为居家老年人提供做饭、配餐、洗衣、理发等生活照料和康复护理服务，持续提升服务能力。社区养老服务发展力度加大。各地建立了各种社区服务中心和服务网点，面向老年人提供日间照料、紧急援助、文体娱乐、保健康复等服务，不断提升社区养老服务能力。全国社区老年人日间照料中心覆盖率明显提升。在江苏、上海等5个省（市），城市社区日间照料中心覆盖率已达到100%，农村日间照料中心覆盖率超过了50%。在推进机构养老服务方面，针对长期沿袭的政府管办不分的弊端，鼓励社会资本投资，积极探索投资主体多元化的有效途径和管理方式，加大敬老院、福利院、老年公寓等养老机构的基础设施建设，取得了明显成效。目前，全国养老床位数达到680万张，每千名老年人拥有床位数达到30.8张，实现了“十二五”社会养老服务规划对养老床位数设置的目标。（二）政府主导、社会广泛参与的多元化格局基本形成强化政府对社会养老服务的主导和引领作用。政府着重在制度建设、项目规划、基础平台建设、行业规范等方面发挥主导作用。各级政府将养老服务业发展纳入经济和社会发展规划，制定和组织实施专项规划和配套政策。与此同时，支持社会力量进入养老服务领域。根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）精神，2015年2月3日，民政部、国家发改委、教育部等十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》。该意见提出多项具体举措，鼓励民间资本参与养老服务的发展。目前，养老服务多元投入格局逐渐形成。一是加大财政投入力度。实施养老服务设施建设“敬老爱老助老工程”，加快基础设施建设，加大财政投入，落实对“三无”、“五保”人员、高龄老人的养老补贴制度，推动政府购买服务，切实履行政府提供基本公共服务的职能，更好地发挥政府对养老服务业的引导和扶持作用。中央财政安排28亿元支持各地老年养护机构和社区日间照料中心建设。二是加大彩票公益金投入。拨付10亿元中央专项彩票公益金支持地方3.3万个农村幸福院项目，安排14亿元部本级福利彩票公益金支持地方老年福利设施建设。三是鼓励社会资金投入。出台各种优惠政策，引导社会资本投入养老服务业，以满足多元化的社会需求。（三）养老服务能力不断提升不断扩展服务范围。在体系规划方面，由单一推动养老服务事业发展，扩展到同时推进养老服务事业和养老产业发展。在养老服务对象方面，由主要针对“五保”“三无”老人提供服务，扩展到为全社会老人提供多元化的养老服务。在行业管理方面，由专门管理政府举办的公立养老机构，扩展到对全社会不同性质的养老机构进行统一监管。在服务提供方式方面，由传统的、单一的、粗放式的服务提供方式，逐步转化为现代的、综合的、专业化的服务提供方式。服务范围的不断扩展，使养老服务能力和水平不断得以提升。健全促进养老服务业发展的政策体系。2015年，民政部会同有关部门制定了《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》《关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》《关于加快推进民政标准化工作的意见》等文件，为推进养老服务业发展提供了重要政策保障。加强养老服务专业队伍建设。加强对养老护理员的岗位技能培训和在职教育。积极推进全国职业院校养老服务类示范专业点建设，加大对专业社会工作者的培养和引入力度，不断提高养老服务从业人员的职业道德、业务水平和整体素质。截至2015年9月底，全国包括养老护理员在内的养老机构职工总数达60多万人，全国养老护理人员持证比例达到33.7%。（四）医养结合开始启动随着人口老龄化的加剧，养老问题、老年人就医问题日益凸显。2015年11月18日，国务院办公厅转发国家卫生计生委、民政部、国家发改委等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，该意见提出，进一步推进医疗卫生与养老服务相结合，医养结合工作在全国范围内正式启动。目前，各地通过积极探索，基本形成了三种医养结合的模式。第一种是“联合运行”模式，即医疗机构与养老机构紧密合作，患病老年人在综合性医院接受必要的治疗之后，通过简便的程序，转到养老机构接受护理服务。在养老机构入住的老人患病后，也能很便捷地到合作医疗机构接受治疗。医疗机构和养老机构之间建立双向转诊机制，有利于资源整合、功能互补。第二种是“整合照料”模式，即由兼具医疗和养老服务功能的机构统一为老年人提供医疗和养老服务。第三种是“支撑辐射”模式，即充分发挥社区养老的优势，促使社区养老服务机构与社区卫生服务机构或其他医疗机构合作，为社区内的老年人就近提供健康服务。为加快推进医养结合工作，使医养结合落到实处，上海、青岛、南通等地借鉴西方国家经验，探索建立了长期照护保障制度。（五）改革试点稳步推进开展养老服务业综合改革试点。综合改革试点的重点内容包括健全养老服务体系、引导社会力量参与养老服务、创新养老服务供给方式、强化养老服务市场监管等八个方面，目前已确定在上海市浦东新区等42个地区开展改革试点工作。开展公办养老机构改革试点。强化公办养老机构的托底作用，使广大低收入的失能/半失能老人、“五保”老人、“三无”老人得到基本的养老服务。同时，通过对公办养老机构实行转企改制、公建民营等，提高公办养老机构的运营效能，进一步提高其服务能力。目前已确定北京市门头沟区社会福利中心等126家为试点单位。开展养老信息惠民工程等信息化试点。城乡社区养老服务网络平台建设顺利推进，到2015年，全国共建有统一的城市养老服务信息平台840个。此外，国家智能养老物联网示范工程的实施，对各地养老服务信息化工作产生了深远影响，全国养老服务信息化水平明显提升。二当前养老服务发展中存在的问题（一）依托社区的居家养老服务发展不足面对我国老龄化发展的严峻形势，目前我国居家养老服务的发展还难以满足广大城乡居民快速增长的养老服务需求。从基础设施建设看，还有相当一部分城市社区居家养老设施不够健全，老年服务的配套公共设施不够完善，制约了依托社区的居家养老服务的整体发展。农村居家养老设施建设更是滞后，社区日间照料中心还未能实现全覆盖。从服务内容看，目前大部分社区居家服务中心服务内容单一，往往只局限于提供家政服务，比如做饭、洗衣、理发等，而老年人迫切需要的医疗护理、精神慰藉、生活照料等服务难以提供。从服务水平看，由于服务设施不完善、服务人员素质和能力参差不齐，居家养老服务的专业化水平整体上看还不高。有关调查显示，当前我国城市居家养老服务总的满意率只有15.9%，其中护理服务满意率为8.3%，家政服务满意率为22.6%。[1]社区养老服务资源分散，难以整合。养老服务的不同项目资源，如医疗卫生、土地供应、税费减免、人力资源等分散在多个部门，尚未建立有效的协调机制，难以实现资源的整合共享。（二）养老机构建设中矛盾突出养老机构的服务供给存在结构性失衡。一方面，低档养老机构供给过剩；另一方面，中高档养老机构供给不足。“一床难求”与“床位闲置”的问题同时并存。在城区，由于土地供应相对紧缺，养老机构建设规模受限，养老床位总量不足，特别是设施完善的公办养老机构往往“一床难求”。与此同时，农村和城市郊区的养老机构以及一些民办养老机构由于地处偏远、设施不完善、服务不足等原因而入住率偏低，出现大量闲置床位。2015年1月27日民政部统计数据显示，全国民办养老床位空床率在50%以上。不同性质的养老机构的职责模糊。公办、民办、营利、非营利等各种养老机构的功能定位不明确。一些公办养老机构不是将失能失智老人、低收入的高龄老人作为重点收养对象，而是大量收养生活能自理的老年人，对其提供本应由社区、家庭或个人承担的养老服务，大量占用了本就稀缺的公共资源。在有些地方，公立养老机构甚至成为部分“特权”老人修养休闲的场所。民办机构发展苦乐不均。有的民办机构从政策、资金、管理等方面得到政府的大力支持，而有的民办机构承担了大量的社会责任，却没有得到相应的政策优惠和政府资助。[2]不同性质养老机构发展不均衡。公办、民办养老机构在资源获取、服务质量方面均存在不均衡的问题。公办养老机构在土地使用、税收优惠、资金支持等方面享有优势，管理规范，服务质量高，价格相对低，而机构数量较少，使得床位供不应求。而民办养老机构准入标准较高，前期投入大。尽管政府出台了各种优惠政策，鼓励社会资本投入养老服务业，但由于缺乏可操作性的具体措施，因此许多优惠政策往往难以得到贯彻落实。公办和民办养老服务机构发展环境的差异，直接导致二者在养老服务市场上不平等的竞争，最终必然会妨碍养老服务业的健康发展。（三）养老服务专业化水平不高截止到2014年底，我国高龄老人2000万，失能失智老人4000万。随着老龄化程度的加深，这个规模还将进一步扩大，2050年前后失能老人将达1亿人左右。可以预见，失能老年人对护理型社会养老服务的刚性需求将越来越大，我国亟须加快对养老服务的优化升级，培养一大批经验丰富、专业水平较高的养老护理员，以满足失智失能老人、高龄老人对于养老护理的迫切需求。按“十二五”规划，我国需要有500万持证上岗的养老护理员，然而，当前我国养老服务从业人员短缺问题比较突出。养老服务从业人员不仅劳动强度大、工作环境差，而且，社会认可度不高、薪酬待遇和福利水平低，往往还要面对户籍管理、职称评定、社会保障等方面的一系列制度障碍，因此，养老服务工作难以吸引更多的从业人员，更难以留住优秀人才。目前，全国包括养老护理员在内的养老机构职工总数仅为60多万人。与此同时，养老服务人员服务水平普遍不高，全国养老护理人员的持证比例仅为33.7%。现有养老护理人员大部分是进城务工的农民和下岗失业人员，年龄偏大，缺乏护理知识和技能，没有经过必要的岗位培训，基本上只能提供做饭、洗衣等日常服务，服务范围窄，专业化水平低。（四）医养结合推进面临困难当前，我国医养结合工作刚开始起步，在推进过程中还面临诸多问题。一是相关政策有待进一步完善。现有的养老、医疗和医保政策对于医养结合工作的推动力度不够，尤其是财政资金投入不足，对于低收入的失能老人、高龄老人的很多医疗护理项目缺乏制度化的资金保障。而为这部分老年人提供基本的医疗护理和生活照护，是政府的基本职责。二是医疗护理和生活护理服务长期隔离。社区养老服务设施通常只能提供日间照料服务，与社区医疗卫生服务结合不紧密，难以满足失能老人、高龄老人的服务需求。一些高龄多病的老年人即使入住养老机构，但由于养医资源整合不够，老年人看病就诊仍然面临诸多不便。三是工作机制不健全。推进医养结合需要卫生计生、民政、人力资源与社会保障等多个部门协调合作，然而，目前这些部门制定的政策、标准尚不完全统一，有待进一步调整规范，跨部门的沟通协调机制也有待进一步建立完善。三2016年养老服务展望与政策建议（一）着力推进以社区为依托的居家养老服务，促进居家养老、社区养老和机构养老融合发展我国老年人群体受文化传统影响，再加上受各种经济和社会条件限制，必然会将居家养老作为首选的养老方式，而且这种状况在相当长一个时期内都不会改变。为此，我国必须着力发展依托社区的居家养老服务，引导和支持社区和社会组织为居家老人提供契合其需要的养老服务，尤其对那些居家养老的失能或半失能老人、高龄老人、空巢老人，更要给予全方位的照护，切实提高居家养老服务品质。一是破除行业壁垒与部门分割，主管部门和相关职能部门要紧密合作，协商解决社区居家养老中的重点难点问题，推进相关政策贯彻落实。二是加强社会养老服务信息化建设，搭建社区信息和交易平台，通过网络管理平台，及时反映养老服务需求，整合养老服务资源，实现养老服务需求与供给的有效对接，提高服务质量和管理水平。三是整合社区、机构、家庭养老服务资源，形成“三位一体”的养老服务格局。加大城乡社区养老服务基础设施建设力度，进一步拓展社区居家养老服务的内容，探索各种有效的服务形式，切实增强社区养老服务的可及性。大力推进“养老机构延伸服务社区”，将具有一定资质的养老服务机构引入社区，为居家养老服务提供必要的专业支撑。四是充分调动家庭养老服务资源，提升家庭成员照料老人的能力和积极性。通过专项立法为家庭养老提供制度化保障，对提供养老服务的家庭成员给予直接的经济支持和政策优惠。（二）创新体制机制，激发各类服务提供主体的活力积极开展养老服务业综合改革试点，鼓励先行先试，探索创新。推进公办养老机构改革，鼓励具备条件的公办养老机构通过公开招投标，以合资合作、委托运营、承包等多种方式，转给社会组织和企业运营管理。建立完善统一、公平、透明的市场规则，不分公办、民办，不分内资、外资实施同等的准入扶持政策，推动不同主体平等参与。加大对社会力量参与养老服务业的扶持力度。要处理好政府、社会、市场在养老服务业发展中各自的作用。政府要在制定规划、完善政策、加大投入、营造环境等方面多下功夫，全面落实税费减免、土地供应、财政补贴、融资贷款等优惠扶持政策，研究探索新的符合实际的优惠扶持措施，破解民办养老服务机构的微利性和公益性之间的矛盾，加快推进政府向社会力量购买养老服务，有效调动社会资本参与的积极性。切实推动公办养老机构改革，增强机构发展内在动力和活力。加快推广养老机构综合责任保险工作，切实提高各类养老机构风险防御能力。（三）推进医养结合，满足急剧增长的医疗护理类养老服务需求按照《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》的要求，统筹利用医疗卫生和养老服务资源，推进医养结合工作。一是要正确理解医养结合的内涵。医养结合指的是将养老资源和医疗资源进行有效整合，从而实现功能互补，而不是简单地将养老设施和医疗设施合并在一起。二是要全面统筹养老服务和医疗卫生事业发展。为此，要进一步完善医养结合政策，使其与养老服务、医疗卫生、医疗保障等相关政策有效衔接。要探索以对口支援、协议合作、合作共建等多种方式，加强不同服务机构之间的合作，并在此基础上，建立健全长效合作机制。三是要发挥多元主体的积极作用。政府要发挥政策制定者、基本公共服务资金保障者、服务监管者的作用，市场要发挥配置资源的决定性作用，各种类型的服务提供机构既要优势互补、实现资源整合，又要公平竞争、规范管理，从而为城乡居民提供多样化、多层次的养老医疗服务。四是要明确目标，切实提升服务质量。医养结合的最终目的是提高养老医疗服务的质量，确保人人享有基本的健康养老服务。推进医养结合工作，首要原则是保障基本，要着力保基本、兜底线、补短板，在此基础上，提供多样化、多层次的养老医疗服务。（