第三章-文书的处理

第3章文书的处理3.1组织和机关3.1.1国家机构 国家机构是统治阶级为行使国家权力而建立的一整套国家机关的总称。我国现行国家机构主要有以下五类。 （1）国家权力机关：全国人民代表大会、地方各级人民代表大会。 （2）国家行政机关：国务院、地方人民政府。 （3）国家军事机关：中华人民共和国中央军事委员会。 （4）国家审判机关：人民法院。 （5）国家检察机关：人民检察院。3.1.2政党和社会团体 政党是代表某个阶级、阶层和集团并为实现其利益而进行政治斗争的政治组织。社会团体是各种群众性组织的总称。 1）中国共产党 （1）党的最高领导机关:党的全国人民代表大会和由它产生的中央委员会。 （2）党的地方领导机关:党的地方各级人民代表大会和由它产生的委员会。 （3）党的基层组织:根据工作需要和党员人数，经上级批准，各企事业单位、人民解放军连队等，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会。2）民主党派 3）中国人民政治协商会议 4）社会团体3.1.3企业、事业组织 企业、事业组织,通常也称企业、事业单位。企业单位指从事商品的生产、流通或从事各种服务性活动的经济组织,实行自主经营、自负盈亏、经济核算。事业单位指不从事物质生产、没有生产收入、一般不进行经济核算、由国家经费开支的社会组织。3.1.4组织内部的机构3.1.5组织机构之间的组织关系 组织机构之间的组织关系指组织机构是否属于同一组织系统,有无领导与被领导关系、指导与被指导关系等。 1）机关之间的组织关系 （1）同一组织系统内机关之间的组织关系。 （2）非同一组织系统机关之间的关系。 2）政府职能部门（机关）与企事业单位之间的关系 （1）政府职能部门与企业之间的关系。 （2）政府职能部门与事业单位之间的关系。3.2行文制度 行文制度是指机关和机关之间的行文必须遵守的行文准则和规定。行文必须遵守严密的行文关系,按照一定的行文方向,通过相应的行文方式进行,所以行文关系、行文方向、行文方式构成了行文制度。3.2.1行文关系 行文关系是指发文机关与收文机关之间文件的往来关系，也就是说机关、组织之间的相互关系体现在行文过程中即为行文关系。我国行政机关的行文关系一般包括两个类别: 1）隶属关系 同一系统的机关，既有上级领导机关，又有下级被领导机关，上下级机关之间就构成了领导与被领导的隶属关系。 2）非隶属关系 非隶属关系指行文机关之间，不是上下级关系，没有领导与被领导关系。非隶属关系包括以下三种关系: （1）上级主管业务部门和下级业务部门之间具有业务上的指导关系； （2）非同一系统的机关之间，无论级别高低，既无领导与被领导关系，又无上下级业务部门的指导关系，是不相隶属的关系； （3）不同系统的同级机关之间和同一系统的同级机关之间的关系，属于平行关系。3.2.2行文方式 1）逐级行文 逐级行文是指向直接的上级机关或直属的下级机关行文,即一级一级地向上级机关或下级机关行文。 2）多级行文 多级行文是指向两个或两个以上级别的机关行文。 3）越级行文 越级行文是指越过直接的上级机关向更高一级的机关行文。 4）直达行文 直达行文,也叫通行行文,指向本机关所管辖范围内的所有各级机关、单位行文。 在下述特殊情况下可以越级行文: （1）发生特别紧急的情况，若逐级上报会延误时机，造成损失。例如，爆发战争，遭到严重自然灾害等。 （2）多次向直接上级机关请示，但问题长期得不到解决。 （3）上级机关交办并指定越级上报材料。 （4）对直接上级机关进行检举、揭发和控告。 （5）与直接上级机关有无法解决的争议事项。（6）询问或联系无须经过直接的上级机关或下级机关的某些具体事项。例如，询问和解答问题，催办，联系调查、参观等具体事项。3.2.3行文规则 行文规则，指撰拟公文及发送公文时必须遵守的规定和准则。《办法》规定的行文规则内容如下: （1）行文应当确有必要，注重效用。 （2）行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。 （3）政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、审批事项，以及询问或答复问题外，一般不得向下一级政府正式行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。 （4）同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体及具有行政职能的事业单位也可以联合行文。 （5）属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文，联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明“经政府同意”。 （6）属于主管部门职权范围内的具体问题,应当直接报送主管部门处理。 （7）部门之间对有关问题未经协商一致,不得各自向下行文。如擅自行文,上级机关应当责令纠正或撤销。 （8）向下级机关或者本系统的重要行文,应当同时抄送直接上级机关。（9）“请示”应当一文一事,一般只写一个主送机关,需要同时送其他机关的,应当用抄送形式,但不得抄送其下级机关。“报告”不得夹带请示事项。（10）除上级机关负责人直接交办的事项外,不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。（11）受双重领导的机关向上级机关行文,应当写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文,必要时应当抄送另一上级机关。3.3.1文书处理程序的概念文书处理程序就是指文件在机关内部运转处理所必须经过的一系列环节。 一般地说,机关文书处理工作通常可以分为收文处理、发文处理和文件管理三个运转处理程序。3.3.2文书处理程序的特点 1）确定性 2）连续性 3）规范性3.4发文处理 发文处理是公文形成的重要阶段,是指各种社会组织为制发公文所进行的公文创制、处置与管理活动。其具体环节包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等。3.4.1草拟草拟即拟写文稿,它是整个发文处理过程的第一个环节。 1）交拟 交拟是指机关单位的领导或文秘部门的负责人向拟稿人交代撰拟任务的过程。 2）起草 （1）起草。根据《办法》规定，起草文稿应当做到以下几点: 第一，符合国家的法律、法规及其他有关规定。 第二，情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词规范，标点正确，篇幅力求简短。 第三，公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和主送机关的行文关系确定。 第四，拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。 第五，人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号。引用外文应当注明中文含义。日期应当写明具体的年、月、日。 第六,结构层次序数,第一层为“一、”,第二层为“（一）”,第三层为“1.”,第四层为“（1）”。 第七,应当使用国家法定计量单位。 第八,文内使用非规范化简称,应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式,应当在第一次出现时注明准确的中文译名。 第九,公文中的数字,除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外,应当使用阿拉伯数字。 （2）定式。公文起草完成时，应在本机关发文稿纸上确定公文草稿的体式，称为公文草稿的定式。定式包括两方面内容:一是将修改过的公文草稿誊写在发文稿纸的正文处，或按照公文的格式书写在本机关的稿纸上；二是在发文稿纸上填写有关栏目，包括“缓急、密级、主送、抄送、拟稿单位、拟稿人、附件、主题词、标题”。 表3—1×××机关发文稿纸发第号缓急密级签发会签主送抄送拟稿单位拟稿核稿打字人校对份数附件主题词标题 （3）主题词的标引。主题词,是在公文主题词表中经过规范化了的词,在文件中表达文件的主题,在文件检索中从主题角度表达检索文件的需求。 标引,指对文件主题分析,把自然语言转化为检索语言,即对主题分析的结果赋予检索标志。对文件给予分类号标志称为分类标引；对文件给予主题词标志,称为主题标引。 主题词标引,指对文件进行主题分析形成主题概念,在公文主题词表中选取一组主题词进行组配表达文件的主题概念,将选取的一组主题词按照一定的顺序标注在公文指定的位置上。 主题词标引的方法与要求: 第一步，分析文件的主题，文件的标题通常表达了文件的主题。 第二步，选定主题词，第三步，将选定的主题词按顺序填写在文件末页的“主题词”标志之后和发文稿纸的“主题词”栏。词目之间空1个字。3.4.2审核 审核又称核稿，是指文稿在送交机关领导签发之前，对文稿的内容、体式等进行全面的检查审定。根据《办法》规定，审核的重点应包括以下几点: （1）是否确需行文。 （2）行文方式是否妥当。 （3）是否符合行文规则和拟制公文的有关要求。 （4）公文格式是否符合《办法》的规定。 （5）文稿的文字表述是否简明、通顺，是否符合语法、逻辑规范，标点符号的使用是否正确，文字有无错漏，文稿的段落、条款之间是否有相互矛盾、前后不一致以及重复交叉等现象。 审核完毕，应在拟稿部门意见栏相应的栏目内填写审核意见，并签署姓名与日期。经审核后，修改较多的文稿应交拟稿人誊清后再送领导签发。3.4.3签发 签发是机关单位主管领导对已经审核的文稿进行最后的审定后，在发文稿纸上签署批准发文的意见，并签注自己的姓名和日期的环节。 领导人签发公文，一般作如下分工: （1）重要的或涉及面广的公文，须由机关正职领导或主持日常工作的领导人签发。 （2）一般事务性公务或虽重要但有既定方针、政策的公文，经授权由机关分管该项工作的副职领导人签发。 （3）办公厅（室）根据授权发布的公文，由被授权的办公厅（室）秘书长或主任签发。 （4）联合发文，须经所有联署机关或部门的负责人，在发文稿纸的“会签”栏分别签署批准发出意见，并签署姓名和审批时间。3.4.4复核 复核是指公文在正式印刷前，文秘部门对其进行复查审核，重点是:审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范等。经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审。 复核公文一般由机关秘书部门专职或兼职的公文审核人员承担。复核的任务和内容如下: 1）审批、签发手续是否完备 2）复核文稿的形式内容 3）确定发文字号 4）确定文件的分送单位和需要印制文件的总份数 5）确定文件的发出方式 6）批注印制文件的总份数和文件的发出方式 7）下达印制文件任务 8）完善文件定稿格式 9）发文登记 表3—2打印任务单标题拟稿部门打印方式打字油印复印誊影速印胶印装订打印份数完成期限完成时间打印人字数差错字数差错率校对人 表3—3发文目录账簿文号文件标题签发人拟稿部门密级缓急发往范围总份数登记日期发出日期封套号明细账页归卷号表3—4发文明细账簿文号文件标题总份数发往机关份数份号发往机关份数份号存档余存3.4.5缮印 1）缮印 缮印是根据发文定稿制成文件正本的过程。“缮”指缮写誊清；“印”指印制，有打印、铅印、胶印、复印等方式。缮印应注意以下问题: （1）必须忠实于经过审核签发的定稿，不允许随意改动原稿的文字、标点符号、格式，也不允许调换原稿的段落。 （2）版面设计要美观大方；用纸、格式、印刷等要符合相应的国家标准，符合《国家行政机关公文格式》中的相应规定等；字体大小得当，疏密相宜，字数和页数的多少相适应，要避免出现末页无正文的现象；缮印过程中要防止出现多页、缺页、倒页的问题。 （3）缮印过程中应注意做好保密工作，不得让无关人员随意翻阅原稿和印制的文件。 （4）缮印程序如有必要还应建立相应的登记制度。 2）校对 校对，是指以签发的原稿（即定稿）为底本，对缮印的校样进行格式和文字核对校正工作。校对应注意以下问题: （1）初校与复校相结合。 （2）以定稿为依据。 （3）校改时文字要牵出版心。 （4）校对工作完毕后，还应对文件的格式、各类附加标记作全面的复查，复查无误后，在发文稿纸的校对人栏目中填写校对人的姓名日期，然后付印。【补充阅读材料3—2】校对的方法3.4.6用印 1）用印 用印，是指在印制或缮写好的文件落款处加盖发文机关或部门的印章。以机关领导人名义的发文，应当加盖领导人的名章。 用印需注意以下几点: （1）用印必须经有关负责人批准，并由掌管机关印章的专门人员经手进行。 （2）用印文件的制发机关必须与印面一致，用印文件的内容必须与签发的定稿相符，否则不得用印。 （3）用印时，印面要端正清晰，用印的位置要正确。 （4）要根据发文的印数核实用印的份数，超过印数的不能用印；要防止将印章错盖在漏印的空白纸上。 （5）送印刷厂印制的文件，如需套印机关印章时，应派专人送取。 （6）通过报刊等发布文件时，签发稿上应加盖印章。 （7）文件盖印后，应将文件定稿和存本留下归档。 表3—5

用印登记簿日期用印部门用印文件标题件数批准人用印人经手人备注 2）装订 装订是制作公文的最后一个环节。装订文件的方法是将文件每张一摞按页码顺序排列放置,按顺序在每摞上拿下一张,组合成一份文件。每份文件不缺页、不多页、不倒页。把每份文件的下边和右边整理齐,在文件左侧装订。每份文件应上下装订两个订书钉。两钉钉锯外订眼距书心上下各1/4处,允许误差4mm。钉锯距离左纸边为3～5mm。3.4.7登记 登记,是指文件用印之后、封发之前,对文件主要内容进行登记、检查的环节。其作用主要是为了便于对发文的管理、统计和核查。 发文登记一般使用簿册式。采用簿册登记,一般以年度为单位,每年使用一册。一个单位常常有三种发文登记簿,即内收发的“发文登记簿”（见表3—6）、内收发对外收发的“送文登记簿”和外收发的“分发文件登记簿”。 表3—6发文登记簿顺序号文号文件标题签发人拟稿部门密级缓急发往机关总份数发出方式登记日期发出日期封套号归卷号3.4.8分发分发,是指对印制完毕、需要发出的文件按发放范围进行分装和发送的环节。分发环节由文秘部门的内收发担任,工作内容有书写封面、装入文件、封口和发送。文件印制完毕即交内收发,内收发在分发程序进行前,应认真清点待发文件的份数（含附件数）,并检查有无遗漏（如漏盖公章等）和错误（如缺页或倒页等）。然后根据主送、抄送机关分别装封,正确书写封皮内容,如有需要,还要加盖密级、急件印戳,经核对封皮及封装的文件之后,将封口封缄。绝密文件还应在封口处加盖专用密封章或粘贴密封标签。 表3—7发文通知单发往单位:第一联年月日文件名称文号（或文件内容）份数起止份号备注登记人收件人收到日期年月日说明：此联由发文机关保存。发文通知单发往单位:第二联年月日文件名称文号（或文件内容）份数起止份号备注登记人收件人收到日期年月日说明：此联请收件人签名并加盖公章退回。

××××办公室3.5收文处理 《办法》指出:“收文处理指对收到的公文的办理过程，包括签收、登记、审核拟办、批办、承办、催办等程序。”3.5.1签收 签收是收文处理的首要环节。只有对发送来的文件进行了签收，能对收文进行处理。一般大中型机关、企事业单位，在办公室都设立外收发和内收发。外收发一般设在本单位门岗的收发室，负责签收邮电部门投递来的非保密的挂号件、速递件、电报、传真件和外单位派人送来的非保密的函件。外收发在签收文件时，要进行清点，逐件检查封套上的收件单位名称是否是本单位，若封套破损、散包、被拆封，应当场查明原因，作适当处理。经清点检 查无误后，才能签名验收。3.5.2登记 1）收文登记 收文登记是指将收到的需要登记的文件的有关特征和日后处理文件的有关情况在“收文登记账簿”（见图3—8）上进行记载。“收文登记账簿”是收文的总账,记载了收文的基本特征和运转处理过程的轨迹,是收文处理过程中重要的基础环节,目的是为了便于处理和管理好文件、查找统计文件,便于追查问题责任。收文登记要做到“日清日结日分送”。 表3—8收文登记账簿收文编号收文日期来文单位来文字号文件标题密级份数承办部门签收人处理结果归卷号备注 2）收文登记的范围 需要登记的收文: （1）上级机关或上级主管部门发来的指令性、指导性、需办理和参阅性的文件。 （2）下级单位报送来的请示性、报告性、建议性或批评性的文件。 （3）其他单位发来的商洽性或需要答复的来函。 （4）上级机关召开会议印发的会议文件材料。 （5）带有密级的文件、刊物、资料等。 不需要登记的收文:（1）事务性通知（征订报刊、书籍的通知等）；与本单位无关的人事任免通知和启用印章通知。 （2）日常事务性公文（介绍信、请柬、感谢信、回执单、便函、启事等）。 （3）无保密要求的内部刊物、资料（工作简报、情况交流、业务通讯、会议简报等）。 （4）公开发布的公文和私人信件等。 3）收文登记的方法 通常使用簿册式登记，先将收文进行分类，然后按流水顺序登记，每类设一个账簿，或在一个账簿上用口取纸分类，在口取纸上注明文件类别。一般按如下几种类别分类: （1）按来文是否需要保密分类，可分为普通文件和保密文件。保密文件必须单独设立一个登记账簿。 （2）按来文机关级别分类，可分为上级来文、下级来文、其他单位（平级、不相隶属机关）来文。 （3）按来文的处理要求分类，可分为参阅性公文、承办性公文。 4）收文登记的要求 （1）及时、全面。若同一天收文较多,先登记急件和重要件,再登记一般件。在收文处理过程中,对于各个环节的处理情况,也应及时登记,以全面掌握收文处理情况,控制收文的有效运转。 （2）登记要字迹工整、清晰,要用钢笔、碳素笔,不能随意涂改文字。3.5.3审核分送 收文的审核指内收发人员对签收、登记的收文进行审查核对,以便分送处理收文。分送收文,指收发人员对收文审核后,按照既定的分发办法和领导人的批示意见,对收文进行分流处理,或将收文分别送达有关领导人和承办部门,供阅文或拟办、批办、承办。收文的审核是分送收文的前提和基础。 1）收文的审核 《办法》指出:“收到下级机关上报的需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。审核的重点是:是否应由本机关办理；是否符合行文规则；内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定；涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签；文种使用公文格式是否规范。”收文经审核后，将不符合《办法》规定的公文，经办公厅负责人批准后，退回呈报单位并说明理由。 ２）分送收文的原则 （1）按照既定的分发办法和领导人的批示意见分送收文。 （2）分送收文要主次分明。首先要分清收文的主次,以保证重要和紧急的收文得到及时、有效地处理；其次要分清分送对象的主次,就要遵循“三主”优先的原则,即主要领导优先、主管领导优先、业务主管部门优先。 （3）分送收文要及时准确。分送人员在收文登记、拟办、批办之后,都应及时分送收文,并且严格按照分送的范围分送,不要遗漏和错送。 3）收文的传阅 收文的传阅是指分送人员按照办公室主任的指示或领导人的批示,将单份收文按照一定顺序送给几位有关领导人及部门负责人,供阅知或阅批。传阅的收文一般为单份,不准或不便或不必复印收文,又需要分送几位领导人及部门负责人供阅文和阅批收文的情况下,才需要采用传阅方式分送收文。传阅收文主要有4种方式,即轮辐式、集中传阅式、阅文室传阅式、回传式,分送人员应根据具体情况选用合适的传阅方式。对需要传阅的文件,传阅前应填写“文件传阅单”（见表3—9）,将其附在文件前面,随文件一起运转,供领导人阅后签字和填写批示意见。 表3—9文件传阅单来文单位文件字号密级收到日期收文号标题（内容）：姓名分送时间签字退回时间批示备注： 4）分送收文的要求 （1）在分送收文时,应当鉴定文件价值。对需要归档保存的收文,在分送前应当在文件首页右上角加盖本机关收文章,还可加盖清退文件的戳记,以促进文件的收集。(2）对承办性收文,在文件前面附上“收文批办单”（见表3—10）后分送,供拟办、批办、承办使用。 （3）对较长的收文,秘书应撰写“提要”或“摘要”,附在文件前面,然后分送领导人供参阅。 （4）严格分送手续。分送收文,包括传阅收文,应当履行签字手续。（５）分送收文,应当及时在“收文登记账簿”上记载收文运转办理情况。表3—10收文批办单来文单位收文号文件标题拟办意见：年月日批办（示）意见：年月日处理结果：年月日3.5.4拟办1）拟办的概念 拟办是对需要办理和答复的收文提出的初步办理意见，以供领导批办时参考。 2）拟办的人员和文件范围 拟办人员有两类:一是秘书部门的拟办人员，包括办公厅主任或大机关办公室专职拟办的秘书，负责对综合性的、分送人员难于确定承办部门的、方针政策性的、问题重大的、偶发性问题的承办性收文和上级机关下发或交办的公文提出拟办意见。二是业务部门的拟办人员，包括业务部门的负责人或收文承办人员，负责对专业性较强的承办性收文提出具体办理意见。 3）拟办意见 提出拟办意见,是拟办的核心工作。拟办人员应对不同情况的收文提出不同的拟办意见。 （1）拟办人员提出建议主管领导批示由某个业务主管部门承办的意见。例如,“请××同志批示,拟由××部门办理”；“请××同志批示,拟以××部门为主,会同××部门办理”。 （2）拟办人员对不能确定应该由某个业务部门承办或不便提出办理方案的重大问题的收文,可提出请某位领导人批示的意见。例如,“请××同志批示”。 （3）拟办人员要充分发挥参谋助手的作用,应提出请领导人阅文批示如何办理的具体意见,不能将拟办意见按一个模式都写成“请××同志批示”。 4）拟办的要求 （1）拟办意见应当符合文件的要求又切实可行。对紧急公文,还要提出办理收文的时限。 （2）拟办意见应当简明扼要,文字准确,书写在“收文批办单”“拟办”一栏内,拟办人应签署姓名和时间。 （3）应将跟收文有关的文件、背景资料随同收文一并呈送给领导人,供领导人批办时参考。3.5.5批办 1）批办的概念 批办,指机关主管领导人或主要领导人对收文如何办理批示意见。 2）批办的人员和文件范围 机关主管领导对分管工作的有关承办性收文进行批办。主要领导人对综合性、重要的承办性收文进行批办。凡拟办的收文,都必须由机关领导人批办。 3）批办意见 （1）秘书部门提出拟办意见的收文（拟办意见中没有提出具体办理方案）,领导人对其中的重要文件一般先批示请其他领导人员阅示的意见,在征求其他领导人的意见后,再批示办理收文的部门、原则和方法；对一般文件直接批示办理收文的部门、原则和方法；对紧急公文还要提出办理收文的时限。 （2）领导人对提出具体办理方案的拟办意见批示表态性意见。若同意拟办意见,可批示“同意”；若基本同意拟办意见,应当批示补充意见；若不同意拟办意见,应当批示纠正意见。 4）批办的要求 （1）批办人应当研讨收文,考虑或提出办理收文的原则意见和基本方法,审查拟办意见是否合适,及时批办。不能不阅读,轻易表态批示。 （2）批办意见应当准确、简明,写在“收文批办单”的“批办”栏内,签署姓名和日期。批办意见不要写在文件的天头或页边处。对需要几个部门共同承办的收文,应批明主办部门和协办部门,避免几个部门责任不清,相互推诿,影响收文的办理。3.5.6承办 《办法》指出:“承办部门