暨南大学公共政策学（考研）

暨南大学公共政策学（考研）

刖百

第一章公共政策活动

第一节公共政策活动的实质

1、从一般政策到公共政策，突出的是公共政策活动中公共性的增

强。公共政策正是具有公共性的解决社会问题的政策。这里讲的公共

性有四个方面的含义：一是强调公共政策活动主要发生在社会公共领

域；二是强调在公共政策活动中，执政党组织和政府部门需要运用公

共权力；三是强调在公共政策活动中需要协调的是公共利益；最后强

调在公共政策活动中应当遵循和坚持的是公共价值。

2、从中国转型社会的现实出发，可以做出如下的公共政策界定：

公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，

经论辩、竞争、合作的民主途径，以科学方法选择适合的工具，采取

行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。

这一对公共政策的定义表明：（1）公共政策是执政党和政府做出

的以解决社会问题为宗旨的政治决定；（2）公共政策是执政党和政府

立足于责任和能力范围，使社会达到善良治理的一种手段；（3）公共

政策是以解决问题为中心的、满足多元利益需求的、事实和价值统一

的能动活动；（4）公共政策是多个利益相关者通过论辩、竞争、合作

的民主活动；（5）公共政策是强调使用方法、技术和程序的科学活动。

4、公共政策的一些基本特征：（1）公共政策活动是以解决公共

问题为取向的（发现并确认社会公共问题是政府公共政策活动中最为

重要的前提）；（2）公共政策活动是以政府及其公共部门为主导的；

（3）公共政策活动是以公共权力的运用为依托的；（4）公共政策活

动是以科学民主决策为生命的；⑸公共政策活动是以维护公共利益为

目标的。

5、如何看待中外著作中多种多样的有关公共政策的定义？

（1）托马斯・戴伊。托马斯戴伊"凡是政府选择所为或所不为之

诸事即公共政策"。这一定义强调了在公共政策活动中政府选择的因

素，强调了其中包含做与不做的决策，但缺乏或没有强调政府行动的

因素。

(2)威廉.詹金斯。威廉詹金斯"公共政策是由政治行动主体或

团体在特定的情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现

目标的手段，这些政策原则上是行动力所能及的。"它强调了政府决

策范围是其力所能及的，强调了公共政策活动中政府行动的一面，并

指出这些行动需要有目标选择和与目标相关的手段的配合。

(3詹姆斯.安德森。詹姆斯.安德森的公共政策著作比较早地被翻

译到中国来，书中的公共政策定义也为许多人所接受。安德森认为，

公共政策是某一行动主体解决问题或相关事务的有意识的活动。强调

了现实的公共政策活动中存在许多行动主体，强调了公共政策是以解

决问题为取向的，强调了公共政策行动主体的自觉意识。

(4)哈罗德・拉斯韦尔和阿伯拉罕・卡普勒.公共政策是规范价值和实

践的程序，是一种含有目标、价值和策略的大型计划.

公共政策定义总是与人们现实的社会治理任务联系在一起，因此,

不存在一个能包揽一切、永远正确的绝对的公共政策的定义。在不同

时期，不同阶段，人们总是要概括出与现实社会治理相适合的，具有

某种相对性的公共政策定义。

第二节公共政策活动的基本功能

一、常态社会中公共政策活动的基本功能：引导功能、调控功能、

分配功能。

1、公共政策的引导功能(1)公共政策的规范导向功能主要是通

过两种途径表现出来：一是借助于目标要素，规范人们的行为方式；

二是借助于价值要素，规范人们的行为方向。(2)公共政策发挥的规范

作用可以分为直接导向和间接导向，在一定条件下，两者可以相互转

变。

(3)公共政策的导向功能，从作用的结果来衡量，可以有正向的

导向，也可以有负向的导向。

2、公共政策的调控功能(1)公共政策调控功能的基础包括两方

面：一是这种调控的必要性，社会之所以需要运用公共政策进行调控，

是因为现实社会中存在着各种不同的利益群体，它们之间不可避免地

会有摩擦、冲突甚至对抗，政府必须使用公共政策这一有效的工具来

对各种利益群体的矛盾进行调控；二是这种调控的可能性，社会之所

以能够运用公共政策进行调控，乃是因为现代社会的运行不是一个自

发的、无序的过程，而是一个依据客观规律的、有序的、按比例的过

程。(2)公共政策的调控活动也有直接与间接两大类型，公共政策还

可以分为平衡调控和非平衡调控两种方式；就调控结果来说，则有积

极调控与消极调控两类。

3、公共政策的分配功能(1)一般来说，政府的公共政策所体现

的分配原则主要有三种：一种是为追求效率而鼓励扩大差别的原则，

二是为消灭差别而牺牲效率的原则(计划经济体制下)，三是效率与

公平相统一的原则(市场经济体制下)o(2)能从政府的公共政策中

获益的社会公众通常有以下几类：一是与政府的主观偏好相一致的公

众；二是能代表社会发展方向的公众；三是在社会中成为大多数者的

公众。

二、转型社会中公共政策活动特殊功能

(1)社会均衡稳定功能公共政策的作用在于：当矛盾还没有加剧

和激化时，协调社会不同群体的利益，化解这些矛盾；当某些激化，

引发社会动荡时，缓解社会冲突，防止社会混乱，使社会有良好的秩

序，保持稳定，促进社会转型和体制转型。

(2)社会公平正义功能在转型社会中，效率和公平是需要经常注

意和处理的一对矛盾。公共政策的作用在于通过各种协调、补偿措施,

尽量实现个体之间、社会集团时间、社会层次之间、代与代之间在机

会方面的公平、平等、公正。

(3)促进社会变革求新的功能在社会转型时期，重要的任务是破

除无效率的、已经同社会发展要求不相适应的旧体制，这需要解放思

想、大胆变革、向外开放，但是旧的体制是不会轻易消失的。公共政

策的作用就在于，通过基于新的利益追求和新的行为规则设计的公共

政策创新，来突破旧的机构设置和旧的的制度安排，逐步形成新的组

织机构、新的制度安排，保证在新的利益结构出现后，能够促使其成

长、壮大，并推动新的组织、制度安排的出现，以促进社会的变革、

发展。

第三节公共政策活动的历史演变

一、西方公共政策历史的演变

1、公共政策科学的创建时期（20世纪五六十年代）美国政策科

学的创建与两次大的政策争论和一次学术讨论会有关。所谓两次政策

争论，一次是有关罗斯福"新政"的政策争论，另一次是由奥本海姆

引发的原子能政策争论。一次学术会议是指在斯坦福大学召开的“关

于国际关系论的革命性、发展性学术讨论会"（简称RADIR学术会议）

——美国公共政策学产生的最为重要的标志性事件。在这一时期，对

政策制定过程的研究，大多采用的线性思维方式，将政策制定规划视

为由若干环节按照程序组成的循序推移的过程，只重视自然科学，只

有枯燥的数字，因而是一门"冰冷""生硬"的学科。

2、公共政策科学的发展时期（20世纪70年代）。西方公共政策

学进入发展阶段的标志是德洛尔。在1968年至1971年旅居美国期间

写出的被称为公共政策科学"三部曲”的出版。构成德洛尔公共政策

三部曲的是《重新审查公共政策的制定过程》（1968年）《政策科学

探索》、（1971年）《政策科学构想》、（1971年）。在美国,20

世纪60年代后期和70年代前期出现了公共政策研究中的“趋前倾向"

（偏重政策咨询），70年代中期则出现了“趋后倾向"（偏重于政策

周期研究）。

3、公共政策科学的自我批判时期（20世纪80年代）。公共政策

从20世纪50年代正是成为政治科学、公共行政科学中的重要分支以

后，经过60年代的政策咨询研究，70年代的包括

政策执行、政策评估、政策终结在内的政策周期研究，发展至80

年代，开始进一步转向有关政策效率、政策信息多元化、政策学家与

政治家关系的研究。在这一时期，政策学家比较多地对学科采取谨慎

的批判态度。

4、公共政策科学拓展新的研究方向时期（20世纪90年代）。

（1）20世纪80年代后期和90年代，是美国和西方公共政策科学突

破性发展的时期。以金顿、奥斯特罗姆、萨巴蒂尔为代表的一批学者,

在批判阶段论模型的基础上，发展和深化了政策过程的研究。政策过

程被看成是政策系统中政策行动主体、实体机构、政策价值和政策工

具构成的子系统的能动过程。（2）在20世纪90年代，公共政策分析

也取得了突破性的进展。以费切尔为代表的美国和西方政策学家，批

判了纯技术的专家治国观点，将割裂的事实与价值重新统一起来，发

展出一套实证辩论的政策分析整体理论。（3）在20世纪90年代，西

方公共政策的研究表现出两种主要趋势：一种趋势是对原有的研究主

题进行深化，另一种趋势是拓展新的研究方向。对原有主题的深化研

究主要集中在两个问题上：一个问题是公共政策的伦理、价值，另一

个问题是公共政策与公共管理的关系。对于公共政策的伦理、价值问

题，自从有了公共政策研究，人们就已注意到了这方面的内容。至20

世纪90年代，学者们感兴趣的是究竟从哪些途径去探索公共政策的伦

理价值。关于公共政策与公共管理的关系问题，也是一个老问题，20

世纪90年代学者们不是去讨论两者的区别，而是探索两者的结合。关

于拓展新的研究方向，也主要集中在两个方面：一是开辟新的研究领

域，增强公共政策的应用性，二是加强理性意识形态，由传统的政策

决策研究转向政策调查研究。

二、中国公共政策的传统与发展

（-）中国公共政策产生的历史渊源

1、中国古代产生和积累了丰富的政策谋略思想（1）形成了以民

为本、事异备变的政策思想；（2）建立了恩威并施、以柔克刚的施政

原则；（3）形成了中政策辩论、政策分析的传统；（4）形成了完整

的国策谋略体系。

2、马克思主义为当代中国准备了宝贵的政策研究传统（1）马克

思、恩格斯、列宁、斯大林等无产阶级政治家留下的政策思想与政策

实践；（2）其次是毛泽东关于政策策略的光辉理论与实践。

（二）中国公共政策发展的主要阶段

1、中国公共政策科学的孕育阶段（20世纪80年代）（1）从20

世纪70年代末开始，中国社会进入改革开放的新时期。1979年至20

世纪90年代初，以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在东方辽阔

的土地上进行了成功的震惊世界的制度和政策创新的实践。（2）公共

政策的丰富实践为政策科学门类的创立提供了条件；同时，改革开放

中出现的大量政策问题特别是社会转型时期的经济政策方面的问题也

向公共政策研究提出了要求。这为公共政策科学的发展提供了条件。

2、中国公共政策学科的开创阶段（20世纪90年代）。20世纪

90年代是中国公共政策从开始从政治学和公共行政学中分离出来成为

一个独立的研究领域的时期，其标志主要有三个方面：一是开设了公

共政策课程，创办了研究机构，培养了研究生；二是出版了一批公共

政策的教材。

第四节公共政策活动的主要领域

从大的方面划分，可以将公共政策分为政策理论领域和政策实践

领域。进一步划分，可以分出政策研究、政策分析、政策管理和政策

操作四大领域，其中较为确定的是政策研究、政策分析、政策管理。

一、公共政策学科1、公共政策学科是人类知识中的一个领域。公

共政策学科首先是一个以"解决问题”为取向的知识领域、重在行动

的知识领域。2、政策研究的宗旨是为了更好地运用政策工具解决社会

问题。这就规定公共政策科学在本质上是应用性的。3、公共政策学

科又是以多种知识的相互渗透为特征的知识体系。4、公共政策学

科还是将规范、技艺和方法有机结合的知识领域。5、公共政策学科还

要求政策的分析者具有获取真实信息的技术和提出各种政策建议的技

术；要求参加政策制定的利益团体、政府官员、政党组织的代表在政

策辩论中发挥协商、说服、竞争的技巧；要求政策的执行者在贯彻政

策时发挥驾驭全局、调动大多数人积极性、化消极因素为积极因素的

艺术。

二、公共政策研究。公共政策研究包括对政策基础理论的研究，

还包括对具体政策运行过程的研究，以及对政策分析中的过程、模型

及方法的研究。

三、公共政策分析1、广义的政策分析把凡是对政策系统所作的知

识投入，包括政策专家的智力投入，都统称为分析。较为狭义的政策

分析指的是在政策规划和决策阶段，由政策专家做出的分析。2、现代

的公共政策分析因为对政策的构件及其变量采用多元操作，对政策过

程和结果采用多重方法研究，对政策相关者采用多重利益分析，对政

策模型采用多变量考察，对研究的知识采用多媒体交流，从而是批判

复合主义的。3、公共政策分析的目的是创造、评价和交流政策运行的

过程之中的知识。4、公共政策分析常常被定义为相关知识的交流、创

新和批判性检索。5、公共政策分析的主要工作是进行政策问题的构建,

同时，对各种政策方案的未来前景做出预测，另外，还需要提出政策

行动建议。6、在公共政策分析中，人们还需要使用大量的信息，借助

于运筹学、系统分析的方法。

四、公共政策管理。目前公共政策管理还处在孕育和初步发展时

期。人们主要关心的是两个方面的工作：一个方面是有关公共政策的

结构与周期管理，另一个方面是有关创新和危机型政策的管理。做好

这两个方面的管理工作，将有助于实际政策过程的运行，有助于政策

执行中各类资源的合理配置，也有助于社会转型的政策创新和危机的

处理。第一篇公共政策系统第五节公共政策学的研究途径。

A、政治学的研究途径。

(1)系统理论：从系统论的角度来研究公共政策问题，将公共政

策看作对周围环境所提出的要求的反应，是政治系统的输出。注重环

境与政治系统的相互作用和社会反映。

(2)过程理论：将政策看作一种政治行为或政治行动，通过政治

与政策的关系对政策的政治行为进行阶段性或程序化研究。

(3)团体理论：将公共政策看作利益集团之间相互作用、相互斗

争以及彼此协商、定约和妥协的产物。

(4)精英理论：政策是精英按自己的偏好做出选择，而政府不过

是执行精英做出选择的机构;政策是自上而下由精英提出并加以执行，

而非自下而上产生于群众的要求。

(5)制度理论：将政策看作政府机构或体制的产出。

(6)阶级理论：

(7)多元主义与社团主义理论

（8）国家主义理论

B、经济学的研究途径。

（1）福利经济学理论。①政府有责任纠正市场失灵。②政府必须

首先确定是否市场失灵正在引起社会问题。

（2）公共选择理论：政治行动者个人（不管是决策者还是投票者）

都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。

（3）新制度主义：制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，

个人的偏好、能力和基本的认同以这些体制结构作为条件;历史发展是

路径依赖，一旦做出某种选择，使限制了未来

的可能性;决策者在特定时期可利用的选择范围是那些早期确定了

的制度性能的函数。

注：后两种途径是"新政治经济学”的途径。

第二章公共政策主体

第一节公共政策行动主体的特性与构成

一、公共政策行动主体的特性（具体性、对应性、代理性、能动

性、社会历史性）

1、公共政策活动中的行动主体，是指参加到整个公共政策过程之

中的，对政策的规划、决策、执行和评估起到实际作用的具体组织机

构和代表组织机构的个体构成的能动体系。

2、公共政策行动主体具有具体性。

3、公共政策行动主体具有对应性。（1）第一层面是公共政策的

制定与实施所要改变的状态，这种公共政策客体就是作为政策问题的

社会公共问题。（2）第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对

象，这种政策客体主要是处在社会不同层次、不同范围内的应由具体

政策来规范、制约社会成员与社会事件。（3）第三个层面是公共政策

所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。

4、公共政策行动主体具有代理性。

5、公共政策行动主体具有能动性。公共政策行动主体的能动性还

表现在他们在不同的层次上参加到政策活动之中，决策核心、中心和

边缘。（思想库就属于决策的中心层范畴）

6、公共政策行动主体的具体社会历史性。（社会民主的发育程度、

人们普遍接受的教育的程度、供人们参与公共论辩的技术水平的高低）

二、政策行动主体的构成（P40—45）1、政策行动个体和行动群

体；2、制度内主体与制度外主体；3、政策制定主体、执行主体与评

估主体；4、政策的国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法

权主体。

第二节公共政策活动中的具体行动主体

一、以个体出面的政策行动主体1、政党组织代表；2、政府部门

官员；3、利益团体代表；

4、研究机构代表；

5、大众媒介代表；

6、公众代表。

二、以组织机构出面的政策行动主体（P52—55）1、政府组织机

构；2、社会组织机构；3、国际组织机构。

重点：政党组织与政策过程、政府组织与政策过程、社会组织与

政策过程、利益集团与政策过程、国际组织与政策过程、公共政策中

的公民参与。

第三节公共政策行动主体面对的矛盾

1、在政策行动主体系统中蕴藏着两对主要矛盾：一是矛盾是包括

组织机构及其代理人在内的政策行动主体内部所包含的矛盾，它表现

为具体的执政党组织和政府部门的政策行动主体与社会的政策行动主

体之间的矛盾；另一对矛盾是与政策相关的组织机构和作为它们的代

理人的政策行动主体与既定的社会具体制度、体制和机制之间的矛盾。

（P59）

2、前一对矛盾制约和规定着后一对矛盾。在社会转型和特色社会

主义的建设中，前一对矛盾需要运用协调和谐的办法来解决，后一对

矛盾则需要通过大胆的体制来解决。

第三章公共政策价值

第一节公共政策价值的地位

一、政策中的问题、事实与价值

1、第一种见解认为公共政策问题是政策活动中的主导因素。相当

多的人从公共政策的产生及其功能的角度来思考，认为在政策活动中

解决社会公共问题是首要的目的。因此，政策问题应处于整个政策活

动的主导地位。

2、第二种比较流行的见解认为，事实才是政策活动的主导因素。

3、第三种见解认为政策活动应以技术为主导因素。

4、经过论辩，从20世纪80年代后期开始，西方尤其是美国的公

共政策研究又转向以政策价值为主导因素的轨道。公共政策系统不能

以政策问题为主导，因为政策问题是经过人们的价值论辩才从一般社

会公共问题进入政策议程而成为政策问题的。公共政策系统也不能以

政策事实为主导，因为离开了价值，事实就无法的得到解释。

5、20世纪90年代，西方公共政策分析也发生了突破性的进展。

以费彻尔为代表的美国和西方政策学家，批判了纯技术的专家治国观

点，将被割裂的事实与价值重新统一起来，发展出一套以价值取向为

主导因素的实证辩论的政策分析整体理论。

6、总结国外公共政策研究中主导因素转变的经验，自觉重视价值

在政策活动中的作用是很有必要的。

二、价值取向在政策活动中的作用

1、正是依据政策行动主体的主观价值判断才能确定和诊断公共政

策问题。（所谓第三类错误就是政策分析人员找对了行动方案却解决

了一个错误的问题。）

2、政策行动主体正是为了维护和实现自己的政策价值才参与政策

辩论的。（公共政策活动的最重要的属性是其民主性和科学性。）

3、政府制定、实施政策是为了实现整个社会和制度的价值。

4、政策决策中执政党是以主流意识形态价值来评判政策方案的。

5、政策的最终效果也是以社会价值作为评估标准的。

第二节公共政策价值的特点

一、政策价值的层次性

1、公共政策价值的一个重要特点是其层次性。

2、可以按照政策价值重要程度来划分，通常将政策价值分为核心

政策价值、近核政策价值、外围政策价值三个由内至外的层次。也可

以以政策价值设计和实施的主体来划分为中央层面的政策价值、地方

层面的政策价值、基层层面的政策价值。

3、但在实践中，最有效的政策价值划分是以政策发挥效能的范围

为标准的，分为政策项目价值、社会价值、制度价值。（P73-74）

二、政策价值的多样性。

一方面的含义是政策价值会在不同的社会生活领域体现出来；另

一方面的含义是指即使是处在同一层次、同一领域中人们对制定和实

施的公共政策的价值选择仍然可能是不一样的。三、政策价值的变迁

性1、一种最为常见的方式是不同层级的政策具有不同的价值定位；2、

另一种主要方式是不同政策周期中政策价值的演变。（先富发展一增

长发展-和谐发展）

第三节公共政策价值的论辩

一、政策价值论辩意义

1、政策价值论辩，就是在公共政策过程中，多种政策行动主体依

据一定的程序和规则，围绕具体的公共政策的价值取向展开相互辩驳

的复杂过程。（政策价值论辩和整体公共政策论辩是有区别的，其只

是整体公共政策论辩中的一个组成部分，但是一个其主导作用的部

分。）

2、政策价值论辩的必要性（1）一方面，解决社会公共问题的政

策中所包含的价值因素是逐步暴露的，政策行动主体只有参与到现实

的政策规划和实施的过程之中，对政策情景加以理解、解释，对政策

问题加以诊断、确认和构建，甚至还需要在政策试验中加以总结、反

思，才能逐步接触到包含在若干政策方案中的、由潜在状态转变为显

露状态的种种价值因素。（2）另一方面，显露出来的、展现在政策行

动主体面前的政策价值因素，也不完全是单一的和明晰的。因为政策

价值具有层次性、多样性和变迁性的特点，人们无法一下子就能选定

某种价值。

3、政策价值论辩的意义。在具体的公共政策过程中，每个行动主

体都有建立在不同利益追

求基础上的价值倾向。要形成一个建立在各种利益协调基础之上

的被大多数政策行动主体所认可的政策价值，就必须经过一个民主的

价值论辩过程。在政策行动主体平等对话、充分论辩的前提下，让更

多价值取向相互竞争，并且在竞争中实现协调，只有这样，具有共识

性、合理性和兼容性的政策价值才能最终产生和被确定下来。

4、无论是事前还是事后的价值论辩，都会涉及三个层次的价值：

政策项目所包含的现实价值、政策整体目标所包含的社会价值、政策

整体作用所包含的制度价值。

5、人类活动范围日益扩大，面临的公共问题向上可以达到全球治

理的层面，向下则可以追溯到地方治理的层次。在这种情况下，我们

要进行价值论辩的政策不仅有地方性政策、全国性政策，还有全球性

政策。

二、政策价值论辩的特征。政策价值论辩具有公共性、对抗性、

逻辑的论证性、有力的说服性、持续的过程性（中断性持续、无中断

性持续）、具体的场域性、主客观条件性等基本特征。

三、政策价值论辩的原则

1、真正的、有效的政策价值论辩需要在平等的原则下进行（平等

的资格、同等程度的尊重）。

2、政策价值论辩必须依据一定的程序进行。

3、政策价值论辩必须控制在一定的规模上。

第四章公共政策工具

第一节公共政策工具的实质和作用

一、政策工具的研究与实质

1、公共政策工具的兴起（1）到20世纪90年代，政策工具的研

究已经成为西方政策科学研究中的新热点。兴起原因：一是政策执行

的复杂性导致某些公共政策实施的失败，在探寻失败原因时，促使人

们对政策执行中工具选择与运用做出反思；二是为改变福利国家社会

政策失误以及政府管理效率低下的状况，政府治理改改提上议事日程,

促使人们更多地从选择新的治理工具方面寻找革新的道路；三是当代

政策科学研究日益朝着应用性方向发展，人们关注政策的贯彻实施，

促使研究者更多地考虑有助于操作的工具性知识；四是政策科学研究

的领域是不断扩展的，人们不断寻找新的研究领域，过去不太受人们

注意的政策工具也逐渐被纳入到学科的范围之中。

2,、公共政策的研究途径

（1）.工具主义。这种途径认为，工具属性的本身就构造了正常

过程，政策工具的属性据顶工具的使用及其效果

（2）.过程主义。他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没

有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不是抽象

计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工

具的恰当与否是因具体情况而定的。

（3）.权变主义。它认为，工具选择的根据是：工具的绩效特征

是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰

化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。

因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出

最适合这种要求的工具。

（4）.建构主义。他认为政策工具在政策系统内、在决策领域和

执行过程中并不起决定作用而仅仅是正常过程的众多因素之一。

2、政策工具的实质（1）关于政策工具实质，研究者们的认识不

完全一致，大体上有三种理解：一是将政策工具理解为实现政府行为

的机制；（欧文・休斯）二是将政策工具理解为政府推行政策的手段；

（迈克尔.豪利特和M.拉米什）三是将政策工具理解为实现政策目标的

活动。（霍格威尔夫）（2）本书的定义：政策工具就是执政党和政府

部门选择并确定的，运用

来实施政策方案，解决社会公共问题，达到政策预期目的和目标

的途径和手段。首先，执政党组织和政府部门是政策工具的选择者和

运用者；其次，执政党和政府选择和运用政策工具是为了完善公共政

策的规划、决策；再次，执政党和政府选择和运用再次工具是为了实

现政策目的和目标。

二、政策工具的作用与发展

1、政策工具的作用（联系政策目的和目标与政策结果之间的纽带）

（1）政策工具是实现政策目标的基本途径；（2）政策工具的选择是

关系到政策成败的关键。

2、政策工具的发展纵观20世纪七八十年代以来的当代西方政府

改革与治理，主要是在工具和技术层面上展开，即摒弃传统的政策工

具，引入新的政策工具，构建政府治理新模式。从某种程度上说，

"新公共管理"视野下的政府再造正是通过致力于政策工具的重新选

择、设计和应用才取得成功的。

第二节公共政策工具的类别

1、霍莱特和拉梅什依据政策工具的强制性程度，将政策工具分为

自愿性工具、强制性工具和混合性工具三类。

2、自愿性政策工具是指通过个人、家庭、社会组织或市场发挥作

用，在自愿基础上解决公共问题的手段、途径与方法。包括：家庭与

社区、自愿性组织、市场。（优缺点P97—99）

3、强制性政策工具也被成为直接政策工具，它借助于国家或政府

的权威及强制力，迫使目标群体及个人采取或不采取某种行为，以此

来实施公共政策，解决社会公共问题。包括：规制、公共企业、直接

提供。（优缺点P99—101）

4、混合型政策工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征，在允许

政府将最终决定权留给私人部门的同时，还可以不同程度地介入非政

府部门的决策过程。包括：信息与劝诫、（赠补贴款、税收激励、票

证）、产权拍卖、征税和用户费用。（优缺点P102—106）

第三节公共政策工具的选择

一、政策工具选择的途径（P106—110）

1、公共政策工具的选择存在五种研究途径：传统途径、精制途径、

制度途径、公共选择途径和政策网络途径。

2、政策工具选择的影响因素（1）已确定的政策目标；（2）政策

工具自身的特征；（3）政策工具应用的背景；（4）先前的政策工具

选择；（5）政策过程的非制度因素；（6）政策过程中的资源配置。

公共决策

第一节公共决策体制的构成与结构

一、公共决策体制的构成因素

公共决策体制就是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的

总和。公共决策组织及体制的构成因素可分解为以下内容：人、财、

物、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、团体意识、组织

目标、规章制度、技术、信息和组织设计。

二、公共决策体制的结构

组织理论认为，结构是使组织实现其目标的基本管理工具，是组

织躯体的骨架，它可表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。

L纵向结构

各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合

方式便是决策体制的纵向结构。在纵向结构中，层级越高，决策权限

越大，决策的法律效力也就越大。管理层次与管理幅度的变化决定着

决策体制"形状"的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就

呈尖型形态；管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。

2.横向结构

同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方

式便是决策体制的横向结构。横向结构中的决策组织间不存在领导与

被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。通常，横向结构中的

决策组织按决策权范围或功能来划分。如决策组织可分为决策指挥部

门、参谋咨询部门、执行部门、监督反馈部门等。

第二节公共决策体制的类型

对于公共决策体制的类型，多年来人们根据不同的标准作出了不

同的划分，较为常见的是根据最高决策者的人数划分为首长制和委员

制，以及根据决策权力使用的特点划分为集权制与分权制。

1.首长制和委员制

首长制又称一长制或独任制，其特点是最高决策权归某个人独掌；

委员制又称会议制，其特点是最高决策权由两人以上的委员会议集体

执掌。

2.集权制和分权制

集权制是指决策权集中于上级决策机关，上级机关包揽较多的决

策事务，下级机关只能依上级指令行事的决策体制；分权制是指各级

决策机关在各自管辖的范围内享有决策权，上3.历史上出现的基本决

策体制类型

在人类历史上，？最高决策权的归属大致经历了从人到神，再到王、

再到人的过程，不同的决策权归属产生了不同的决策体制。古今中外

出现过许许多多种决策体制类型，有的产生自远古，但在科学文明发

达的今天仍有残余；有的则是近现代政治、经济、科技、文化发展的

结果；也有的自古至今生命力一直都很"旺盛"，如独裁制。

一、人民代表大会制

1.作为一种决策体制的人民代表大会制

在无产阶级革命实践中，产生了几种不同特点的民主集中制的具

体形式，如巴黎公社制、苏维埃制、社会主义自治民主制、人民代表

大会制等。人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它既同

"三权分立"基础上的西方议会制有本质差别，也不完全等同于苏俄

十月革命后建立起来的“苏维埃”制，它是一种具有中国特色的决策

体制。民主集中制在决策中要求采取集体决策而不是个人决策，在集

体充分讨论的基础上，通过"少数服从多数"做出最终决策。

2.人民代表大会制主要内容

第一，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；

第二，各级人大及其常委会集体行使权力，严格按照民主集中制的原

则行使职权；第三，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产

生，对它负责，受它监督，并由它罢免；第四，中央和地方国家职能

的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原

则；第五，在各少数民族聚居的地方实行区域自治。

3.人民代表大会制的优越性

我国的人民代表大会制度也是一种代议民主决策体制，但它充分

吸收了现代民主决策体制的各种优点，体现了现代民主决策体制的基

本精神，并且，它更考虑到我国政治制度的实质及社会主义条件下的

公共决策特点，从而克服和避免了一般代议民主制的局限和缺点。因

此，人民代表大会制优于一般的民主决策体制

二、议会制

1.议会制的决策模式

议会制普遍存在于当代发达资本主义国家。现代议会制起源于英

国的"等级代表会议”。随着资产阶级民主革命的进展，议会制在欧

美国家得到了普及。议会制决策体制的基本模式是：首先由公民选出

自己认为能代表自己表达意愿的"代议士"(议员)，然后由其代表

自己参加

公共决策，维护自己的利益。

2.议会制的组织结构

在历史上曾出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型，

当今世界则主要只有一院制与两院制。现代西方国家的议会制度大多

按三权分立的组织原则进行设置，美国的议会制度在这一方面表面尤

为突出。

3.议会制的几种基本形式

(1)总统一议会制。这种体制以美国最为典型，实行总统——议会

制决策体制的还有芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家。

(2)内阁——议会制。实行内阁——议会制决策体制的国家主要

是英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、

丹麦、新西兰、以色列等；

(3)委员会——议会制。实行这一体制的国家主要是瑞士联邦。

三、独裁制

1.现代世界中独裁制的残存

在当代世界，我们仍可在一些国家中看到独裁制的痕迹，国家的

决策权由君主或地位相当于君主甚至超过君主的权威人物掌握，象海

湾地区的君主制国家以及非洲的军人专政国家就是这样。

2.独裁制的特点

它是权威人物(君主、总统、宗教领袖、军队首脑)并不首先由

议会产生，也不由公民选举产生，而是通过传统继承或政变等方式产

生。国家就算设有议会，也对权威人物没有制约作用。权威人物就是

最高决策者，国家一切大政方针政策皆需他的认可。在独裁制中，有

时最高决策者可能不是个人而是集体，但决策集体仍然受权威人物意

志的支配。

3.独裁制决策体制的主要类型

(1)宗教领袖型。伊朗伊斯兰共和国是这种类型的典型；

(2)君主亲政型。海湾地区的君主制国家的决策体制大都是君主亲

政型；

(3)军人独裁型。在非洲和拉丁美洲等地区，军人独裁政府成为司

空见惯的政治现象。

第三节现代公共决策方式

一、全体一致规则

1.内涵谓全体一致规则(unanimityrule),是指所有投票人都对

某项公共选择的方案投赞成票，一致同意的规则。如联合国安理会常

任理事国形成决议时，一个基本条件就是要中、美、俄、英、法五国

一致同意。

2.特征。全体一致规则主要有以下特征：(1)决策人形式上都平

等地享有决策权，任何一个否决行动都对决策方案能否最终通过具有

决定性的意义；(2)全体一致性规则肯定导向达到“帕累托最优"，所

有决策人都能用自己的投票行为而获益，或者可以说，决策人中至少

没有人因此而利益受损。

3.优劣。全体一致规则尽管蕴含着导向"帕累托最优”的诱人之

处，但这并不是应用最为广泛的方式，主要是因为在全体一致条件下

会产生"讨价还价难题"。人们为达到某一方案在时间、精力、甚至

金钱上的损失也许要远远超出他们从该方案中所取得的收益，由此导

致了人们在决策中的“策略行为"。

二、过半数规则

1.内涵。所谓过半数规则(majorityrule),是指对于一项公共选

择方案，需要超过二分之一的投票人赞同方才通过的规则。过半数规

则在现代社会中是应用最广泛的决策方式。既然全体一致规则因众人

偏好的差异而难于普遍应用，那么只能退而求其次，采用多数票制以

最大限度地照顾公众的利益。

2.形式。多数票制一般可分为简单多数和过半数两种方式。简单

多数指在多项方案中，哪

一个方案获取的赞同票多，哪一项就通过。由于简单多数只能反

映"小多数"人的意愿，因此人们在实践中，逐渐选择能反映"大多

数"人意愿的过半数方式。

3.特征。过半数规则的特征是：(1)决策过程中无需人人都投赞

成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就能通过；(2)过半数规则

要求公共行动方案对全体参与者都具有强制性，即占少数的反对者必

须服从占多数的支持者所作出的决策，这也就是"少数服从多数"。

三、过半数规则的变异形式

过半数规则作为应用最为广泛的规则，受到人们的重视，多年来，

人们提出了一些过半数规则的变异形式。

1,过半数规则：选出得到超过半数票的第一位候选人。

2.占多数规则：选出得到票数最多的第一位候选人。

3.孔多塞标准(ConderctCriterion):选出在运用过半数规则的

成对比较选择中击败所有人的候选人。

4.博尔达计数(Bordarule):按照投票者的偏好秩序的排列来给

M个提案中的每一个打分，把所有投票者给每个提案的分数分别加起

来，宣布得最高分数的提案为获胜者。

5.淘汰投票(exhaustivevoting):要求每个投票者标明在M个

候选人组成的名单中他认为最差的候选人，把被最多投票者认为最差

的候选人从名单上删掉，重复这个过程直至只剩下一个候选人，这个

候选人便是获胜者。

6.赞成投票(approvalvoting):在由M人组成的候选人名单

中，每个投票者对所有他赞同的候选人投一票，得票数最多的候选人

为获胜者。

四、作为一种决策方式的民主集中制的完善(决策方式的改进)

尽管民主集中制的决策原则或方式在我国公共决策中已经起到了

重大作用，但是，随着我国社会主义市场经济的发展，我国的公共决

策出现了一些新变化，如政府公共决策的范围缩小，公共决策对象的

各种利益关系更加复杂，公共决策的主体呈多元化趋势，公共决策过

程更加错综复杂。因此，在社会主义市场经济条件下，必须进一步坚

持和完善民主集中制。

第二篇公共政策过程

第五章公共政策议程

第一节公共政策议程的地位与类型

一、政策议程的地位

1、政策议程的实质：公共政策议程是由一程序构成的过程，指的

是社会公共问题进入由政策行动主体构成的政策子系统的范围并成为

政府特别关注的、在深思熟虑后下决心要加以解决的公共政策问题的

过程。

2、政策议程的相关问题：政策议程的分类问题、相关因素问题、

设置的机制、设置的途径。

3、政策议程的作用。拉雷.N.格斯顿说过"公共议程：政治决策

的焦点。”原因在于：一方面是政策议程是政策过程的首要环节；另

一方面是政策议程是政府在社会价值进行权威配置的基础。

二、政策议程的类型1、实质性议程与象征性议程2、公开的议程

和隐蔽的议程3、系统性的议程与制度性议程

第二节公共政策议程设立的激发机制（P129）

一、政策议程激发机制类型1、理性模式的激发机制；2、政治模

式的激发机制；3、多源流模式的激发机制

二、政策议程激发机制的构建

1、政策议程激发机制构建的行为基础

2、政策议程激发机制构建的影响因素（需要或利益、认识或文化、

规则或制度、影响力或权力、情境或环境）

3、政策议程激发机制构建的重大事件（重大事件的范围、强度、

时间）正是重大事件形成了出发机制，从而使政策之窗打开，政策议

程的设立就完成了。

三、政策之窗

第三节公共政策议程设立的主要途径

一、政策议程设立的影响因素1、政策行动主体的特性；2、政策

行动主体的态度（积极参与、被动参与、冷漠）。

二、西方政策议程设立的主要途径（各自特点及优缺点P138-

140）1、外部推动模式；2、社会动员模式；3、内部推动模式；4、

联盟替代模式。

三、中国政策议程设立的多种途径（各自特点及优缺点P1140—

144）1、关门模式；2、动员模式；3、内参模式;4、借力模式;5、

上书模式；6、外压模式。

四、焦点事件、危机事件与应急性政策决策

第六章公共政策规划

第一节公共政策规划的取向与类型

一、政策规划的实质L公共政策规划是政策行动主体在对政策问

题进行分析、研究的基础上，经过民主的程序和方式，运用专业知识

和技术，提出相应的解决政策问题的办法或方案，为政策决策提供必

要前提的过程。2、公共政策规划过程是：（1）多主体参与的民主过

程；（2）多个环节衔接的动态过程；（3）推动问题解决的能动过程。

二、政策规划的取向1、根据公共政策专家罗伯特・梅叶的观点，

公共政策规划主要有以下五个方面的取向：目标取向、变革取向、选

择取向、理性取向、集团取向。

三、政策规划的分类L根据政策规划的方式可分为常规式政策规

划、类比式政策规划、渐进式政策规划、延伸式政策规划、创新式政

策规划、中央的政策规划、地方的政策规划、部门的政策规划。

四、政策规划中的漏斗模型（P174）

第二节公共政策规划的步骤与原则

一、公共政策的主要步骤1、步骤：确立政策目标-设计政策预案

一预测方案后果（对客观条件变化和预期效果的预测）一预案可行论

证（政治、经济、技术、法律上的可行性）-优化政策预案。2、确立

政策目标（1）政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的最后

结果。（2）在选择和确立政策目标时，首先要弄清楚政策目标与政策

任务的联系和区别；还需要弄清楚现实与理想的关系；对现实和理想

都需要做出细致的分析和阐述；还需要协调总目标与子目标的关系；

还要充分考虑影响政策目标的各种因素。3、设计政策预案（1）首先

是实践主体的选择，其次是对行动的方法、途径或手段的选择，其三

是要解决政策实践主体和客体之间相互作用的条件与环境问题。（2）

政策预案的拟定也是一个动态过程，基本上可以分为两步：第一步是

进行政策方案的轮廓设计（可能的方案数量、初步设计）；第二步是

对政策方案加以细化。（3）在方案轮廓构想过程中，应遵循三方面的

要求：一是政策方案应尽可能多样化，应该拿初多个方案供决策者选

择；二是要满足整体上的完备性和个体间的互斥性两个条件；三是要

运用创造性思维。

二、政策规划的主要原则：针对性原则、可行性原则、系统性原

则、规范性原则、具体性原则

第三节公共政策规划中的行动主体组合

一、政策规划中的集体思维L集体思维的优势：（1）可以保证

理论与知识的完整性；（2）可以让不同群体的利益得以充分表达；

（3）可以避免个人决断的片面性与主观性。2、集体思维的缺陷在于

盲目相信只要是集体思维，其结论就一定是正确的。这种对集体思维

的曲解有很多表现：P167

二、政策行动主体的组合形式

1、政策规划主体的组合形式有：政策网络、政策社群、支持联盟

等。

2、政策网络，是指在政策预案提议的最初阶段上，解决政策问题

的各种方案还刚刚在酝酿，没有形成界限分明的政策主张的时候出现

的一种政策规划主体的组合。其特点是结构具有松散性，表现在政策

预案设计过程中的随意进出。

3、政策社群，是指在政策中以共同的信息、价值、利益为基础联

系在一起的政策行动主体组合。与政策网络的主要区别在于政策行动

主体论辩的关注点发生了转移。虽然政策网络也关心如何解决政策问

题，但关注的中心还是哪些解决问题的途径会被执政党组织和政府部

门所考虑，而政策社群则更为关注用何种具体方案来解决问题。

4、在政策规划阶段上，从政策社群的变化中会形成最为紧密的政

策行动主体间的组合形式即政策支持联盟。和政策社群相比，不仅紧

密程度更强，而且有两个突出的特点：一是加入支持联盟的主体通常

是不同层次的；二是进入支持联盟的人员不仅有相同的政策信仰和主

张，还拥有一定的政策资源。三、政策规划中行动主体共识的形成在

政策论辩中，政策行动主体围绕政策预案的拟设形成各种组合，这些

主体的组合通常是运用交换、说服和强制的手段与方式来达到利益平

衡并形成解决政策问题的共识。交换、说服和强制这三种共识形成途

径既有区别又有联系，在实践中常常是交叉、交替和混合使用。

第七章公共政策决策\制定

第一节公共政策决策实质与作用

一、公共决策的实质1、公共政策决策就是政策行动主体围绕一定

的价值和目标取向，通过一定的程序进行竞争、协商、合作，确定政

策行动最终方案的过程。2、公共决策是：（1）调节平衡各种利益关

系；（2）确立主导性意志和利益（意识形态、制度安排、建立公共权

力机构、程序和活动规则）（3）提供集体行动的规则。

二、政策决策的作用1、产生权威性政策产品。2、固化利益表达

的结果3、提供政策执行的基础；

第二节公共政策决策的主要模型

一、完全理性决策模型

1、理性决策的特征是决策者能够搜集一切决策所需的资料，获得

一切决策所需的资源，通过思考能够排列出所有可能的行动方案，并

选出最佳的方案。理性决策模型认为，政策实施的结果就是使社会效

益最大化。

2、在政策决策中要运用完全理性决策模型，必须严格按照如下步

骤进行：一是建立各种完备的运作排序目标；二是提出各种可能的政

策方案；三是预测每一种方案的成本效益和期望值；四是计算每一方

案的净预期值；五是比较并确定具备最高净预期值的方案；六是确定

最终选定的政策方案。

3、依据完全理性决策模型，政策决策者要做出最优的政策选择，

就必须具备下列五个条件：一是知悉社会的价值偏好及人们的价值侧

重；二是知道所有可供选择的政策备选方案；三是明了所有政策备选

方案的后果；四是能计算出每一种备选方案的收益与成本比值；五是

挑选出来的都是最有效率的备选方案。

二、有限理性决策模型

1、所谓"有限理性决策模型”是一种依靠有限的资源和信息，通

过不断搜索，得出满意政策方案的决策方法或程式。

2、有限理性模型认为，决策选择应该以"令人满意的"为准则去

取代"最优化”准则。这种决策模型有四个主要内容：一是决策期盼

或标准；二是决策方

案；三是决策理性；四是决策方法。

三、渐进决策模型(林德布罗姆)P184表7—2与理性决策模型

相比较，渐进决策模型具有如下优势：一是降低了决策活动的复杂性；

二是降低了决策成本耗费；三是在对具体目标的政策作决策时更具有

可行性；四是渐进的政策变迁能够避免重大的政策失误。

四、子系统决策模型L该模型认为，对管理者来说，"怎样作才

算是理性的”取决于他们的工作环境，即决策类型和决策者所作决策

的种类因议题和制度背景的差异而不同，政策合理性只有在具体的政

治和组织环境中才能得到判断。2、在政策子系统的复杂程度和限制条

件的严格程序同时约束下，可以采取的决策类型主要有四种：渐进调

整型决策、理性探求型决策、最优化型决策、满意型决策。

五、垃圾桶模型(theGarbageCanModel)

以这一奇怪名称命名的模型是组织选择的模型，它是由科恩

(M.D.Cohen)、马奇(J.G.March)以及奥尔森(J.PQIsen)在

1972年提出的。这一模式认为，组织的行为选择并非像理性模型提示

的那样有条不紊地进行，各种问题和解决方案混杂在一起就像杂乱地

投入垃圾桶中的东西一样供人们选择。这本来是以大学为对象进行经

验考察的模型，用在政府部门的公共政策形成上，也被认为是具有现

实说明力的模型。

垃圾桶模型的出发点是认为在组织中存在"组织化的无秩序”，

这种被组织化了的无秩序有下列三个特点，即存在不明确的问题偏好、

不明确的技术以及流动的参与。首先，就偏好而言，一般人们不能将

自己的偏好明确地定义，在政治过程中，参与的人们的目标也不明确。

林德布洛姆也认为人们并不是明确地定义目标之后才采取行动的，实

际上，正是因为人们对达成什么持一种暧昧的态度，更容易做出行动。

如果人们试图对自己的偏好明确地定义，人与人之间的对立和冲突就

会暴露出来。人们的偏好有差异是很普通的现象，有时在同一个人的

内心也会存在矛盾和对立。目标和偏好不明确，使内在的对立暧昧化,

容易就行为取得一致。因此，科恩等认为与其说组织是紧密的结构不

如说是主体松散的集合体，与其说基于偏好采取行动，不如说通过行

动发现偏好。

其次，所谓不明确的技术是指被组织化的无秩序的构成成员对组

织过程尚不能准确地理解。这些成员了解自己的工作，由他们构成的

组织全体也许工作相当努力，但是，他们对自己为什么做那些工作、

自己的工作在组织中如何被编排只具有极少、的零散的、初步的理解。

因此，他们重复许多的试行错误，从经验中学习，遇到危机时以实用

的工夫处理事务。

第三，组织成员根据问题决定表达自己的意愿或不表达自己的意

愿。组织的边界是流动的，组织成员对不同主题投入的时间和努力是

不同的，即使对于同一主题的关注也随时间的的流逝而变化。特定的

重要会议谁被邀请、谁出席，出席者的活动程度如何都会使结果有很

大的不同。尽管具有这样的特性，组织还发挥着功能、表达着意愿，

适应、存续着。

在以上的组织决策结构中有四个不同的要素。即问题、解决方案、

参与者以及选择机会。这些因素具有独自的生命流程。例如，人们思

考解决方案并就此展开议论，解决方案对某个问题的反应，或许不是

像过程模型预想的那样作出连贯的选择，这是因为人们持有自己的利

益。而且，人们带着自己感兴趣的问题和解决方案，参与决策或者不

参与决策。科恩等认为这样的组织是寻找问题的选择、寻找决策情景

的议题及情感、寻找议题的解决方案、寻找工作的决策者的集合。

当组织中出现选择的机会时，则涉及到掌握能力、地位、权力、

影响力等资源的各式各样的参与者。在组织中，各种各样的问题被带

入、各种各样的解决方案被考虑。此时的选择机会被认为是投入了由

参与者产出的各种各样的问题和解决方案的垃圾桶。被投入一个垃圾

箱的垃圾的混合状态取决于可能利用的垃圾桶的数量和种类、各个垃

圾桶上贴上的标签名、产生的垃圾的性质、垃圾被收集还是被清除的

速度。

从这样的垃圾桶中产生的结果与垃圾箱中的垃圾（问题、解决方

案、参与者以及参与者的资

源）的混合状态以及垃圾如何被处理紧密相关。例如，在某个会

议上谁被邀请、谁实际参与都会给结果带来很大影响。哪个解决方案

能引起参与者的兴趣，还有哪个问题会吸引人们的注意力都会带来决

定性的影响。在这样的选择状况之中，有各种流程的汇合。例如，提

出某个解决方案时，会出现参与者认为它对于所要解决问题不合适从

而被否定的情况，或者，更大的可能性是参与者看好某一行动方案，

寻找适合解决方案的问题，无视不适用这个方案的问题。这样一来，

什么样的问题和解决方案被注意取决于每次会议是由什么样的成员去

参加。有的时候问题实际上已经被解决，而有的时候问题被推到另一

个垃圾桶中，至少要宕延至下一个回合解决，或者即使是重要问题由

于没有找到解决方案，有时也被暂时无视。

从以上描述可以看出垃圾桶理论的结构为：（1）系统内有各种流

程；（2）强调结果与那些流程有很大的相关性。解决方案与问题的关

联、参与者间的相互作用、解决方案、问题、参与者的偶然性乃至有

意的缺席，这些都会给结果带来重大影响。这个模型与理性模型有明

显的不同。首先，有了问题，并非想解决它人们就采取行动。更多的

场合是，以解决方案寻找问题。只有在选择状况中的问题、解决方案、

参加者这三者的特定组合可能的情况下，人们才会热心于解决问题。

并不是按照首先定义问题，列举可能的方案，然后对这些方案是否能

够很好地解决问题进行评价，最后选择最好的解决方案的逻辑顺序进

行的。倒不如说，解决方案和问题作为选择状况中的不同流程处于同

等的地位。某一个时点的某个解决方案的人气通常受人们把怎样的问

题作为考虑对象抽出的影响。其次，垃圾桶模型也与渐进模型不同。

从它的过程发生的变化未必只是渐进的。当然，也有渐进的，但当选

择状况的流程汇合导致以前未曾有的结合时，也可能发生激烈的变化。

这个模型展示了开放的政策体系，为一些非渐进式决策提供了解

释资源，同时也有助于我们理解行政机构的决策的混沌。但是，在多

数情况下，很难将"组织化的无秩序”认定为行政机构的常态。果真

如此，垃圾桶则对组织内部的畸形状况更说服力。

六、摸着石头过河

七、公共选择决策模型

第三节公共政策决策主要规则

公共决策的规则主要是投票规则。主要有一致同意原则、多数同

意原则和过半数同意原则。（▲各种规则的优缺点P187—189）

第四节公共政策的采纳与合法化

一、政策的采纳

1、公共政策制定必须遵循三个维度：一是民主性维度；二是科学

性维度；三是合法性维度。

2、政策采纳是指政策制定机构和决策者决定采取某项政策方案的

过程与行动，是政策制定中最重要也是关键性的阶段。

二、政策的合法化

1、所谓公共政策合法化，是指法定主体为使选定的政策方案获得

合法地位而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签

署和颁布的过程。

2、政策合法化的主体是具有法定地位的国家机关。不同的政策，

其合法化的主体也不完全相同；政策合法化主体在审批、通过、批准

政策时，应严格遵守其法定的权限。

3、作为国家行政机关，其政策合法化通常要经过下列程序：首先

要有法制工作机构的审查；其次通过领导决策会议决定；第三由行政

首长签署发布政策。

第八章公共政策执行

第一节公共政策执行的作用和原则

一、政策执行的作用

1、公共政策执行是指政策操作者通过建立组织机构，运用各种政

策资源，选择相应的政策工具，采取宣传、试验、实施、协调与监控

等各种行动，将已合法化的公共政策付诸实践，从而实现政策既定目

标的动态过程。

2、政策执行的作用：（1）实现政策既定目标；（2）发挥政策实

际功能；（3）检验政策方案选择；（4）检验政策工具选择；（5）完

善后继政策制定；（6）检验政策管理效率。

二、政策执行的原则L执行目标与政策目标统一原则；2、原则

性与灵活性结合原则；3、刚性制约与柔性协调互补原则；4、时效性

与稳