“村改居”社区养老服务质量提升研究

［提要］“村改居”社区作为城镇化的产物，其养老问题值得关注。受“村改居”社区自身特点的影响，区分于城市或农村社区，其参与养老的各主体发挥着不同作用，如何提升“村改居”老人的养老服务质量显得至关重要。本文基于4个案例，采用案例比较研究方法，选取以家庭、社区、市场、政府为主导的养老案例展开分析，并提出建议。一、文献回顾和问题提出养老是老年人安享晚年的重要民生问题，“村改居”社区由于其兼具城乡二元特点，值得聚焦研究。据统计，2022年60岁及以上人口28，004万人，占全国人口的19.8%，其中65岁及以上人口20，978万人，占全国人口的14.9%，中国老龄化趋势加重。随着城镇化的加快，撤村并居现象越来越多。“村改居”是我国城乡二元制度之下推进城镇化的重要手段，是农村政治、经济以及文化发展到一定程度自发产生的从农村到城镇的体制变革，是城中村人为“改造”的结果，兼有城市社区和农村社区的特点，它处于城乡之间的另外的一个领域。“村改居”更多的是制度上的变化，改变了原有村民的生活方式。与此同时，从其他地区的养老方式看，传统的“家庭养老”应逐渐被“社会养老”所替代，尤其依靠传统子女养老模式或以政府成为主要提供者的居家养老服务模式已不适用。目前，对城市和农村养老的研究居多，“村改居”养老几近成为研究的空心地带，目前仅局限于三类视角。一是问题视角。发现“村改居”社区养老服务存在专业化程度低、服务内容单一、基础设施不完善等问题。二是服务推行机制视角。失地老年人群体的固化、养老需求复杂以及社会保障体系混乱导致了“村改居”社区服务体制的独特性，政府与社区作用更为突出。三是养老服务供给主体视角。利用城乡混合的福利体系解释了“村改居”养老服务供给主体多元化的特殊性，地方政府、农村集体经济组织具有明显的“村改居”的独特性，居委会、社工机构则体现出城市社区的一般性。可以看出，已有文献多集中于“村改居”社区养老服务存在的问题，这些问题体现在专业化程度不高、服务内容缺乏创新、基础设施老旧、不完善。从服务供给主体来看，只依靠一方为主体的服务模式已不适应养老服务的发展。有学者指出应该以多方协调方式实现养老。国家高度重视老龄工作，习近平对老龄工作作出一系列重要指示批示，指出积极应对人口老龄化，强调各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，加大制度创新、政策供给、财政投入力度，健全完善老龄工作体系，强化基层力量配备，加快健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系。在这样的背景下，各养老服务提供主体如何协同，让“村改居”老年人老有所养，老有所乐，提升养老服务质量显得尤为重要。有鉴于此，本文研究的问题是“村改居”养老如何区别于城市或农村养老，各要素和主体间如何得以有效组合，使其有效实现。二、理论对话和分析范式（一）理论发展1、社会学理论。主要以两大范式展开分析：一是血亲价值论。中国社会十分注重家庭关系，重视孝道文化，血亲价值论是一种用血缘亲属的观点来解释家庭内部血缘代际关系的理论。以血缘关系为基础并以实现血亲利益价值和调节亲人之间关系准则的行为规范。该理论为家庭养老提供了新的理论支撑，强调家庭具有很强的养老意义。村改居老人由于此前长期生活在农村地区，血缘观念较城市老人更重，养老大多依靠家庭，家人更了解老年人需求。二是社会支持理论。该理论认为人与环境是相互联系的整体，人与环境中的各种系统（家庭、教育、商品和服务、就业、政治、宗教等）是相互作用的，强调人与周边环境是有联系的，人对社会的适应性。个人与其周边的环境是可以利用的，个人可以利用环境中的正式或者非正式的支持，改善目前的生活状况。对于“村改居”老年人来说，房屋拆迁会给老年人一笔拆迁安置费，但对于农村老年人来说是远远不够的，而农村养老保险制度实施起来还存在有很多问题，如对其认识不清、保障水平低。如何保障“村改居”社区老年人的生活，需要发挥政府、社区、家庭、个人的力量。2、协同治理理论。国外学者Donahue认为协同治理就是通过与政府以外的生产者一起努力，用自由裁量权的方式达到官方追求的目标。定义中包含了两点，第一，公共目标并非自由选择，政府有着最终决定权；第二，政府作为向公众全面负责的主体，其自由裁量权是最大的，但其他参与者也应该具有一定程度的自由裁量权，而不是仅仅按照政府的命令行事。参与者应来自不同的团体，例如政府、企业、社会组织以及公民个人。政府不是作为唯一的责任主体，但仍然在治理中处于中心位置，应该与其他主体进行积极互动，起到引领和促进作用，并且能够提供技术、资金方面的支持。基于以上对协同治理的定义，本文认为协同治理要求各个主体需要高度配合，在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人共同参与到公共管理的实践中，政府发挥主导作用，与其他社会组织、社区、团体协调，组成和谐、有序、高效的公共治理网络。“村改居”老年人相较于城市老年人，从农业转为非农业身份的转变，他们的生活方式以及心理适应也发生了转变，失去土地的他们只能依靠政府有限的养老保障金生活，因此政府应该发挥养老的主导作用，给予老人更多的资金支持，同时协同社区、社会组织及市场一起参与到养老服务中。（二）研究框架。“村改居”社区兼具城市和农村社区两种特点，大多数老年人与子女同住，主要依靠家庭提供精神支持。由于从农村到社区的转变，使得很多老年人活动范围变窄，出现生活中的不适应。原来依靠种地为生的老年人搬去社区，失去了经济来源，大多依靠政府养老金生活，但低额的养老金对于“村改居”后的老年人来说，不足以支撑高质量的老年生活。而又由于“村改居”不同于城市或农村，政府、家庭、社区、市场发挥的作用张力也有所不同。（图1）图1研究框架图首先，政府在养老服务方面具有重要的引导和监管作用。制定有利于老年人养老的各种政策或法规，通过顶层设计实现对整个养老服务体系的监督引领，推动养老服务的发展，提供资金支持和补贴，规范市场行为，促进养老服务的质量和可及性。目前，政府在城市地区投入更多的资源和力量，在农村地区，政府也在逐步加强对农村养老服务的关注和支持。对于“村改居”社区的养老，也应提高养老保险待遇。同时，据此提出假设1：H1：政府在“村改居”社区中的作用主要是主导，以引领监督，发挥主导作用，实现养老其次，家庭在我国是一个重视血缘和亲情的国家，家庭在养老过程中扮演着重要的角色，特别是在农村地区。农村地区通常有较为密切的家庭关系和家庭支持网络，家庭成员在养老过程中提供照料、陪伴和经济支持。家庭的养老职责在“村改居”社区可能相对较弱，因为家庭成员可能面临就业和生活压力，难以全职照料老人。家庭对“村改居”老年人来说有着基础性的作用，养老大多还是依靠家人的支持，主要是精神以及心理慰藉，生活照顾。据此提出假设2：H2：以家庭为主的养老模式更适合“村改居”老人由于其居住与子女近，较易得到子女照顾以及满足精神慰藉的特点，因此更容易被“村改居”社区老人接受。再次，社区在养老服务方面发挥着重要的作用，特别是在城乡结合部和城中村地区。社区是政策执行者与落实者，协调各种资源，根据老年人需求，提供符合老年人需求的物质支持，社区可以成为老年人的社交和支持网络，提供社区参与和互助的平台，生活照顾、组织各种文化娱乐活动丰富老年人生活。社区在“村改居”老年人中更起到关键作用，帮助老年人实现角色转变。据此提出假设3：H3：社区参与的养老模式能够明显改善“村改居”老年人精神需要，社会支持网络有利于调动社区内外正式和非正式支持为老年人提供服务。最后，城市地区通常具有更为发达和多元化的市场经济，市场在养老服务方面发挥着重要的作用。市场是专业服务供给者，养老服务体系的动力，也是高质量养老的关键实现路径。在“村改居”社区，市场可能相对活跃，有更多的养老服务提供者进入市场，提供各种养老产品和服务，包括社区养老设施、居家养老服务、护理服务等。但由于“补缺”与“多元”的结构错位造成大量无效或低效供给，以致看似潜力巨大的养老服务市场往往成为一种“需求幻觉”。充足、多层次、高质量的养老服务需要引入专业的养老服务机构，为老年人提供更加专业化、多样化的服务。据此提出假设4：H4：市场在“村改居”社区为特殊老人提供专业化服务，起到补缺作用三、研究设计（一）资料来源与研究方法。本文采用比较研究方法。比较研究是对照其他事物、领域来理解某一事物、领域。对照的其他事物具有相似因素的不同性质。有关养老服务，全国各地根据当地的实际情况，进行了许多丰富的实践，本文选取的案例源于网上搜集结合本人实地走访。目前，主要的养老模式有家庭主导型养老、社区主导型养老、政府主导型养老以及市场主导型养老。选取了4个典型的案例，通过主体配合程度和精准需求两个维度比较4个典型养老模式的差异，探索适合“村改居”社区养老的服务模式。（图2）图2主体配合程度与精准需求关系图（二）案例描述及阐释1、政府主导型：N市Y区“村改居”社区养老实践（1）服务模式的运作实践：2018年N市Y区政府依托“互联网+物联网”的智慧养老服务模式，推出了“小江家护”服务品牌，主要为辖区内“村改居”老年人提供上门服务。（1）资金支持。该区政府每年提供5，000万元的资金支持，为老年人、残疾人购买服务，210个“村改居”社区居家养老服务中心为老年人提供上门关爱服务。政府对上门服务的护理员进行免费培训，为护理员缴纳社会保险。2020年居家养老服务中新获得年度运营补贴最高达26万元。（2）个性化服务选择。实现服务标准化。服务品牌的定位在于建立标准、规范的居家上门照护服务体系，吸纳2家专业养老机构参与，配备280多名专职护理员，后期随着进一步拓宽政府购买服务覆盖面，对所有护理员进行岗前技能培训，培训合格后颁发证书，持证上岗；对服装、标牌、护理包、服务流程统一化，消除居家养老服务的配置和人员的差异化，让居家养老服务朝着专业化、规范化和标准化方向发展，让更多的老年人享受到便利优质的服务。（3）依托“互联网+”数据整合。“小江家护”信息系统是由该区民政局组织开发的，数据维护以及软件更新交由第三方信息开发公司进行整合数据，实现数据共享化。2019年5月，为了满足社区内老年人对于就餐品类多样化的需求，民政局与连锁餐饮合作，将社区周边餐饮店发展成“老年人助餐点”，老年人就餐时可用市民卡或进行人脸识别刷脸就餐。（2）老年人需求实现效果：N市通过政府采购公开招标引进专业养老服务机构提供上门服务。服务项目涉及42个种类的基础服务，老年人可根据自身需求，自由选择所需要的服务项目。该服务项目政府牵头带动，给予了资金的支持，并且交由第三方进行信息化管理平台进行数据维护和更新，和连锁餐点进行合作，共同发展助餐点，政府与市场、社区各个主体配合程度高。在政府主导型和市场主导型的养老模式中，主要给老年人提供的是物质帮助，如为老年人提供助餐、助浴、买菜烧饭、代购代送等服务。2、家庭主导型：X市X区“村改居”社区养老实践（1）服务运作实践：2018年，X区在全市率先试点开展给失能、失智老年人的看护者“放个假”的“喘息服务”。对于“村改居”社区老年人来说，改居后的老年人大多和子女住得比较近，而照顾父母的重担落在了子女身上，尤其对于失智、失能的老年人来说，家人相对比较辛苦。家住X区的王玉灵老人今年75岁，10多年前因一场车祸导致重度失能，生活起居不能自理，全靠老伴一人照顾。每天早上，老伴朱大爷都要将她抱到轮椅上，照顾她洗漱、用餐、如厕，照顾好老伴之后，就赶紧外出买菜，买完菜后赶紧回来，出门时间不能超过2小时。回来后，收拾屋子、做饭。相比于白天照顾老伴的生活，晚上更为辛苦，十多年来，他几乎没有睡过踏实觉。“喘息服务”不仅将老人的亲属从繁重的照顾任务中解放出来，得以喘息，同时也可以将专业专业照顾知识传授给他们，让家属也成为照护能手。通过此项服务，老年人和其家属对养老机构提供的服务有了一定认识，形成“政府购服务、老人享服务、家庭得实惠、企业促发展”的失能、失智老年人居家照护服务新格局。2021年，该区民政局助力家庭养老，结合“喘息服务”试点工作经验推进家庭照护床位建设，出台《X区养老家庭照护床位建设管理实施细则（试行）》，建设居家养老庭照护床位503张，为服务对象提供生活照料、康复护理、健康管理、辅具支持、心理服务、居家安全协助等服务，并为家庭照护者提供护理技能提升培训等，更好地满足了老年人的实际需求。（2）老年人需求实现效果：家庭主导型的X市X区与其他各主体在配合程度上面比较弱。“村改居”后的老人大多和子女住得比较近，而一些身患重病的老年人的照顾责任落到了家属身上，虽然和老人住在一起可以得到精神慰藉，但照顾重病的老年人对于照顾者和家属来说，可能会承受巨大的精神压力以及资金压力，单单依靠家庭是不足以支撑的。在需求匹配度上，由前述分析可知，虽然家庭能够识别出老人的需求，但由于照顾失智失能的老年人耗费了照顾者大量的精力，显得有些力不从心，有些老年人的子女并不都在身边，因此需要政府引进专业人员给老年人以及老年人的家属提供专业服务。3、社区主导型：S市Y社区养老实践（1）服务运作实践：从地理位置来看，Y社区位于工业区，工业优势较为明显，当地居民很多土地承包给企业经营，有一定的经济支撑和来源。Y社区基础状况方面，该社区投资建设了多元功能文化广场，以丰富当地居民的休闲娱乐生活。另外，该社区也与商业公司大力合作，投资建设社区的基础设施，来满足“村改居”社区老年人基础的养老需求。为了更好地为“村改居”Y社区老年人服务，社区建造了心理咨询室，有专门的社区工作人员和社区内的老年人沟通，为老年人疏解心理上的烦恼，排忧解难。社区还设有阅览室，供很多老年人阅读、学习。在老年人身体健康方面，社区通过与卫生站建立联系，为每位老年人进行健康登记，定期给社区内60周岁以上的老年人进行体检，确保每位老年人的健康。精神生活方面，Y社区会在每周六晚上开展一场周末舞会，组织老人跳舞，享受生活的乐趣。Y社区开展“五好家庭”“幸福家庭”评选活动，不断倡导子女关爱父母，尊敬老人。（2）老年人需求实现效果：随着城市化进程的加快，在Y社区“村改居”后，很多青年人外出务工，缺乏子女的陪伴，老年人会经常聚在楼下一起聊天，Y社区的老年人关爱之家，通过共同居住、统一照护来满足老年人需求。随着Y社区进入新发展阶段，社区内老年人也慢慢地主动寻求社会参与，对社区的治理也主动提供对策。在Y社区，离休、退休的老年人通过组织各类义务服务团体活动，如“夕阳红”议事会、“我爱我家”义务服务队等，来主动参与到社区的建设中，形成积极式养老。由于Y社区地处工业区，该社区与周边企业大力合作，获得了一定的资金支持用于发展该社区养老服务设施，同时和社区中的卫生站建立联系，为每位60周岁以上的老年人进行体检，组建了义务服务队为老年人服务，调动了社区内外资源，可见以社区为主导的S市Y社区和各个主体配合程度也比较高。社区主导的S市Y社区不仅为老年人提供各种休闲场所，如阅览室、健身场所，还设置了老年人之家，为缺少子女陪伴的老年人提供统一照护服务，社区也有工作人员为老年人提供心理上的支持，满足了老年人各方面的需求。4、市场主导型：G市Z社区养老实践（1）服务运作实践：G市Z社区自“村改居”后，空巢老人居多，许多青年外出务工，家庭养老的功能日趋弱化。为此，Z社区通过开展政府和民营资本合作的方式，引入民营资本投资建设运营该社区居家养老服务中心。该项目引入的资本方是一家省级现代化农业龙头企业，以该社区居家养老服务中心为纽带，满足老年人各种服务需求、智能化居家养老服务网络，采用建设-运营-移交+委托运营的方式。区政府授权项目公司经营期限为10年，范围涵盖居家养老相关全产业链，经营到期后，项目公司将该项目全部设施无偿交给政府指定机构。其中，政府给予一定的补助，一是给正式投入运营的居家养老服务中心固定补助；二是政府民生补助。在合作期限内，对该社区具有本街道户籍的年满60周岁的“三无”或低保老人，可享受政府购买的100元/月的居家养老服务护理补贴；对中度失能以上的老年人，可享受200元/月的居家养老服务护理补贴。回报机制主要由三部分构成：使用者付费、政府付费、可行性缺口补助。（2）老年人需求实现效果：该项目自2015年成立以来，各项养老服务工作有序开展。该社区养老服务中心设有老年活动室、医疗康复室、阅览室、日间照料室、理发室、棋牌室、社区食堂、老年大学等功能区，提供了“助餐、助浴、助洁、助聊、助紧、助乐”等服务，照料老人500人次，日均助餐300人次。此外，针对失能、半失能、行动不便或生活不能自理的老年人，该项目还推出了流动助浴车，配备专业洗浴设备和高级护理员，失智失能及行动不便的老人不用下床就能完成洗澡。车身内部分设备区、休息区、助浴三大区域，饮水机、冰箱、电视机等设施俱全。预约成功后，助浴车可以直接开到老人家附近，老人在车内完成测血糖、血压等基础性身体检查后，可步入恒温浴缸享受气泡治疗和水力按摩，享受彻底清洁、擦干身体、穿好衣服、理发、修指甲等一站式服务。这是一位流动的“健康管家”，拥有一支专业的医养护理团队，能够提供助医、助行、康复、护理等一系列为老服务。市场主导型的G市Z社区虽然由政府和社会资本共同运作，但与家庭、社区配合不是十分密切，并非针对所有老年人提供的养老服务。市场主导型的G市Z社区以公办民营的方式给辖区内的老人提供养老服务，主要提供助餐和助浴，虽然政府给予了一定的补助，但助餐和助浴对于“村改居”的老年人来说，却是一笔不小的费用，尤其是助浴，配备专业洗浴设备和高级护理员，项目收费从100多元到500多元不等，从实践效果来看，老年人对助浴需求不大，对于“村改居”的老年人来说，一方面为老年人洗澡花钱这件事大家的思想意识还是不太高，另一方面很多人还不能接受助浴的价格。企业是以盈利为目的的，追求的是利润，而为老服务针对“村改居”老年人推出的服务项目，供需不匹配是一方面，另一方面价格过高而导致项目并没有切实满足老人需求。四、案例比较分析通过上述案例阐述，呈现出四种养老模式各自的特点，基于本人所提到的研究框架，下面从各主体配合程度、老年人需求满足两个维度进行案例比较分析。（一）各主体配合程度：四种模式都有一个共同点，政府都参与其中。无论是政府主导型、家庭主导型还是社区主导型和市场主导型，政府都给予了一定的资金支撑。政府作为整个养老政策制定者和机制的发起方，为维护公众对政府的信任，还须承担各项配套政策带来的制度性成本和资金的支持。在政府主导型的养老服务N市Y区，位于经济发达的长三角地区，经济发展较好，有了资金支持，因而各主体配合程度也较好。社区主导型的S市Y社区位于中部地区，由于周边是工业区，经济发展较好，地区经济发展情况对于养老服务有着重要的作用，可促进当地养老服务业的发展，给予老年人一定的物质保障。虽然政府在社区居家养老中起着主导作用，但政府并不是大家长，可以包揽本该可以由非政府组织、服务机构、志愿者组织等社会组织来承担和运营的工作。从长远来说，政府需要培育社会组合力量来一起协同参与到社区居家养老服务建设中来。社区是政府政策的落实主体，以社区为主导的模式可以调动社区内外资源，给予老年人相关的社会支持，利用社区内外正式和非正式的支持一起承担养老服务。例如，社区内的邻里、居委会、社区社会组织，社区外其他社区资源，为老年人提供各种休闲娱乐场所和精神文化需求，配合程度较高。上述案例中，家庭主导型的模式对于“村改居”社区老年人来说，依然是大部分老年人的选择，很多老年人虽然身份上从农民变成了居民，但身份上的转变并不代表经济、思想观念上的转变，养儿防老，重视血缘和亲缘的思想依然没有转变。经济上还是依靠子女的资助和政府的养老金，地理位置位于中西部地区，经济发展一般，尤其对于照顾失智失能的老人来说，养老的压力较大，虽然目前家庭仍是老年人获得长期照料的最主要来源，但家庭养老功能弱化已成为绝大多数学者的共识。随着家庭功能弱化，提供给家庭成员的支持和资源也在逐渐减少，家庭内部的代际关系被迫实现社会化，这种过程在中国远比其他国家或地区更加深刻和迅速，用于老年人照料等方面的家庭资源与社会资源都变得相对稀缺。以市场为主导的养老模式，市场主导型的G市Z社区周边既没有工业区，也没有便利的基础设施，经济发展较落后。虽然市场可以承担一部分家庭养老压力，为老年人提供精细化、专业化的服务，但由于提供的服务价格对于经济生活水平不高的“村改居”老年人来说，是一笔不小的开支，导致供需不匹配，难以运营下去，因此各主体配合程度也较差。（二）老人需求满足。第一，需求分为物质需求和精神需求两种。社区主导型和家庭主导型的养老模式中，给予的是老年人物质和精神帮助。如，家庭为主导的养老模式中，家属主要给老年人提供物质上的帮助，如老人生病住院医药费、陪老年人聊天。第二，从提供的服务对象群体来看，以政府和社区为主导的养老服务面对的是全社区老年人，家庭和市场面向的都是失智失能、低保或“三无”老年人。第三，政府主导的N市Y区养老服务项目种类齐全，利用了互联网技术引进专业人员对老年人身体健康进行检测，但并未根据具体哪类老年人设置相应的服务需求。社区主导型的S市Y社区为老年人提供各类服务，针对不同类型的老年人，如全体老年人，建设基础设置，来满足基础养老需求，如退休老人，组织“夕阳红”议事会、“我爱我家”义务服务队等，来主动参与到社区的建设中，形成积极式养老。针对缺乏子女陪伴的老年人，建设老年人关爱之家，通过共同居住、统一照护，从养老服务需求者的角度提供养老服务，提高了养老资源的使用效率与服务质量。第四，不论是政府主导还是市场主导提供的居家养老服务，都属于自上而下的外部供给模式，以社区为主体的居家养老服务则从老年人的需求角度出发有针对性地提供服务。老年人长期生活在社区中，与社区工作人员以及社区干部互动交流频繁，老年人的需求很容易反馈到社区工作人员那里，社区工作人员动员社区内部力量，以及援引政府与社会组织的力量及时满足老年人的需求。但由于缺乏专业的养老服务人员，很多养老服务就只是流于表面。而根据我国大部分“村改居”建设现状来看，仍然有个别“村改居”社区管理机制基本按原来的村“两委”模式，存在不同程度的职责不清、功能模糊、社区服务职能与经济职能交叉等问题。这部分改制后的社区，只是表面上从“村委会”转变成“居委会”，而对于平时的工作安排以及落实、重大事情的决策等还都依照原来的办法，由“两委”讨论解决。因此，在“村改居”社区管理体制上，很多问题只是表面工作，没有转变根本，也就无法解决社区养老服务的管理以及专业化问题。市场主导型的G市Z社区中，因部分服务项目供需不匹配，难以满足老年人的精准需求。综合以上分析，可以发现政府主导型的模式主体配合程度高，提供的服务专业化程度高，但缺乏对老年人精神需求的满足，精准需求不高。家庭主导型的模式受到血亲价值的影响，关注老年人精神需求的满足，精准需求高，各主体配合程度不高。社区主导型的模式中，由于社区具有调动内外资源的优势，因此各主体配合程度高，提供的服务包括物质和精神方面，精准需求高，但专业化程度低。市场主导型的模式中，各主体配合程度低，虽然专业化程度高，但精准需求低。因此，各主体配合程度高、精准需求高、专业化程度较高模式适用于“村改居”社区老年