房地产经济学4土地和住房制度

《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）【能力目标】1.能够分析房地产开发经营与管理中涉及的我国土地和住房制度的基本内容。2.能够对我国实施二次房改的条件及结果进行预测。【知识目标】1.掌握土地所有制、土地使用及土地管理制度的相关知识。2.掌握住房制度改革的基本条件、意义，预测今后的住房制度改革方向及机制。第四章

土地和住房制度

【教学建议】

1.针对实际房地产经济活动中涉及的土地制度方面存在的问题积极引导学生开展制度创新探讨。

2.结合我国自第一次房改以来所暴露出的诸多弊病，在教学中应因势利导地去引导学生积极思考这些问题。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）王某未经申请在国有土地建房被行政处罚案例导入【案例思考题】1.取得国有土地使用权须有哪些程序？2.在现实生活中，城镇居民在未取得土地使用权的情况下，对自有住房的改扩建属不属于违法建筑？其权益受不受法律保护？《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）第一节

土地制度土地制度有广义和狭义之分。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。广义的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。

狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。

随着我国社会经济制度的不断变化和发展，人们对我国土地制度含义的理解不断深化和发展。新的观点摆脱了旧的思想观念的束缚，更强调广义的土地制度，在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度。我国的土地制度是以社会主义土地公有制为基础和核心的土地制度。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）一、土地所有制

土地所有制是指人们在一定社会条件下拥有土地的经济形式。它是整个土地制度的核心，是土地关系的基础，是社会制度中的根本制度之一。其法律体现形式就是土地所有权。

《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”为了使土地这种宝贵的自然资源得到更优化的配置，我国实行土地所有权和土地使用权分离制度，虽然土地所有权本身不能转让，但使用土地的权利却是可以转让的。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）（一）国家土地所有权及其法律特征国家土地所有权，是指国家作为土地所有者的权利主体依法对国家所有土地的占有、使用、收益和处分的权利。国家土地所有权是我国土地所有制的重要内容，是确定社会主义全民所有制经济占主导地位的经济制度的基础。国家土地所有权的法律特征表现为：

1.权利主体的唯一性国家土地所有权的权利主体是国家。在我国社会主义制度下，国家是人民利益的代表，国家所有即为全民所有，国家作为土地所有权的唯一权利主体，便使全体人民成为土地的真正主人。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）2.权利客体的广泛性（1）城市市区的土地。（2）国家依法没收、征用的土地。（3）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。（4）国有公路、铁路、学校或其他公用事业单位占用的土地。（5）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。（6）其他一切不属于集体所有的土地。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）3.取得方式的强制性国家具有对外的独立自主权和对内的最高权力，用强制的方式取得国家所有的土地。自新中国成立以来，先后采取了以下几种方式：（1）国有化。（2）没收。（3）承继。（4）征用。4.权利确认的法律化直接以法律的形式予以确认，不进行土地所有权登记。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）5.国家土地所有权的消灭一般来说，引起财产所有权消灭的原因主要有所有权主体的消灭、所有权客体的消灭、所有权的转让、所有权的抛弃及因强制手段被消灭等五种。土地作为一种财产，其所有权在理论上也具备上述五种消灭原因，但对国家土地所有权来说：首先，土地是不可能被消灭的，因而不存在所有权客体消灭的情况；其次，国家是至高无上的，其土地所有权也不可能被强制剥夺；再次，根据我国宪法和法律的规定，国家土地所有权不能被处分，因而土地所有权也不能因转让和抛弃而消灭。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）（二）集体土地所有权及其法律特征集体土地所有权，是指劳动群众集体对属于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，是土地集体所有制在法律上的表现。集体土地所有权的法律特征表现为：

1.权利主体分散依据土地管理法的规定，我国集体土地所有权的主体及其代表有三个层次。2.权利客体范围有限我国《宪法》和《土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，包括宅基地、自留地、自留山，均属于集体所有。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）3.取得方式不具备强制性我国农村的集体土地所有制是通过合作化开始推行的，具体来说，集体土地所有权取得有以下三种形式：（1）合作化。（2）公社化。（3）调整。4.权利确认必须登记集体土地所有权的确认必须进行所有权登记，由国土资源行政主管部门登记，核发证书，确认所有权。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）

5.集体土地所有权的消灭引起集体土地所有权消灭的原因有两个：（1）集体土地所有权因所有权人意志以外的原因而消灭。包括四种情况：第一，国有化。第二，征用。第三，没收。第四，调整。（2）集体土地所有权因所有权人的分立与合并而消灭。土地所有权人的分立与合并，必然带来土地所有权的变更，从而导致旧的土地所有权主体对土地所有权的丧失。土地所有权人的合并与分立所导致的土地所有权的消灭是针对具体的所有权权利主体而言的。旧的土地所有权人消灭了，新的土地所有权人也产生了，土地所有权从一个权利主体转移给了另一个权利主体。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）二、土地使用制度土地使用制度是在一定土地所有制度下，人们使用土地的程序、手段、方式的规定，是土地财产制度的组成部分，是人们在使用土地时所形成的经济关系。

就所有权与使用权两者之间的关系而言，土地使用制度大致可分为所有权与使用权相结合及所有权与使用权相分离两大类。在土地使用权与所有权分离条件下的土地使用制，又分为无偿使用制和有偿使用制两大类别。就土地所有者与土地使用者之间的经济利益关系而言，其根本利益则可分为对立和一致两大类。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）（一）国有土地使用制度

1.土地使用权出让土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。（1）土地使用权出让的特征①取得的土地使用权是有偿的。②取得的土地使用权是有期限的。③取得的土地使用权是一种物权。（2）土地使用权的出让形式土地使用权的出让形式有三种，即协议出让、招标出让和拍卖出让。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）2.土地使用权划拨土地使用权划拨是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得的国有土地使用权，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿取得的国有土地使用权。（1）土地使用权划拨的基本形式①经县级以上人民政府依法批准，土地使用者缴纳补偿、安置等费用后取得的国有土地使用权。②经县级以上人民政府依法批准后，土地使用者无偿取得的土地使用权。（2）土地使用权划拨的基本程序①申请。②审批。③划拨。④发证。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）3.土地使用权转让土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。（1）土地使用权转让的条件①所转让的土地使用权必须是依法取得的国有土地使用权。②土地使用权和其范围内的建筑物、附着物的权属应一致。③转让土地使用权引起地上建筑物、附着物等产权转移的，双方应到市、县土地行政主管部门和房地产主管部门办理过户登记手续。④土地使用权转让应签订土地使用权转让合同。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）（2）土地使用权转让的形式土地使用权转让的形式有出售、交换和赠与三种。①土地使用权出售，即土地使用权的买卖，指土地使用者将土地使用权让渡给他方，并由受让方向其支付价款的行为。②土地使用权交换，也叫土地使用权互易，指当事人双方约定互相转移土地使用权或一方让渡土地使用权，而另一方让渡土地使用权以外的其他物权的行为。③土地使用权赠与，是指土地使用者将其所享有的土地使用权无偿让渡给另一方，而另一方表示接受的一种行为。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）（3）土地使用权转让的程序①转让申请与审核。②地价评估。③地价评估结果确认和报批。④签订转让合同。⑤缴纳有关税费。⑥进行土地使用权变更登记。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）4.土地使用权出租和抵押根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。土地使用权抵押是指土地使用者（抵押人）以其合法取得的土地使用权以不转移占有的方式作为抵押财产向债权人（抵押权人）履行债务做出的担保行为。抵押权人不对抵押土地使用权直接占有使用，继续由抵押人使用并收益。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）

5.国有土地租赁国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式。国有土地租赁的租金标准应与地价标准相均衡。国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。采用短期租赁的，一般按年度或季度支付租金。采用长期租赁的，应在国有土地租赁合同中明确约定土地租金支付时间、租金调整的时间间隔和调整方式等；最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年限。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）6.土地使用权作价出资（入股）和授权经营土地使用权作价出资（入股）是指国家根据需要，以一定年限的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依法转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权委托给有资格的国有股权持股单位统一持有。土地使用权授权经营是指国家根据需要，以一定年限的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司，由作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）7.土地使用权终止土地使用权终止是指因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回、不履行土地使用权出让合同及土地灭失等原因而终止。土地因自然原因造成土地消失，土地使用权自然终止。土地使用权期满，土地使用权连同地上建筑物、其他附着物使用权由政府无偿收回。国家对土地使用者依法取得的土地使用权不得提前收回。但在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）（二）集体土地使用制度1.农村土地承包经营制度

2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，规定：“我国实行农村土地承包经营制度。”农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，即在土地所有权归集体的条件下，把土地使用权平均承包给农户，以户为单位独立经营，自负盈亏，除向集体上交提留和向国家交纳农业税以外，其余全部收入归农户个人。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）2014年1月19日中共中央《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》进一步明确了关于家庭承包的土地经营权的改革思路及措施，包括：（1）完善农村土地承包政策。（2）发展多种形式规模经营。（3）抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作。（4）对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）2.农村集体非农建设用地使用制度根据《土地管理法》的规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，经乡（镇）人民政府审核，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。2014年中共中央《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》对于农村非农建设用地也提出了若干改革建议，具体包括：（1）引导和规范农村集体经营性建设用地入市。（2）完善农村宅基地管理制度。（3）完善城乡建设用地增减挂钩试点工作,切实保证耕地数量不减少、质量有提高。（4）加快推进征地制度改革。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）知识链接《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的相关解读城镇化的车轮在带着亿万农民进城就业的同时，也给广袤的田野留下了大大的问号：今后谁来种地？地怎么种？小规模的分散经营与发展现代农业不相适应，眼下，解决谁来种地的问题更加紧迫，培育发展现代农业的新型经营主体亟待农业经营体制创新。2014年的中央一号文件给出了破题之策，就是以解决地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系。仔细解读本文，可以发现其有"三大新亮点"与"一个法律设计滞后"的问题。

三大新亮点

亮点一：鼓励农户流转土地经营权发展多种形式的规模经营，探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）发展多种形式的适度规模经营是构建新型农业经营体系的重要途径，也是现代农业的发展方向。截至2013年6月底，全国农户承包土地流转面积达到3.1亿亩，占家庭承包耕地面积的23.9%。2014年的中央一号文件要求鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权。需要明确的是，鼓励流转的是经营权，而不能误读为其他别的什么权利。一号文件把经营权从承包经营权中分离出来，实现了理论和实践上的一次重大突破，意图是在维护农户土地承包权长久不变的基础上，为实现适度规模经营开拓发展空间。发展多种形式的规模经营，也鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，但要建立严格的准入和监管制度。一号文件要求探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化。工商企业租赁农地必须从事农业，还得用保障金的形式来防范经营风险可能对农民利益造成的损害。文件特别指出，土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。农民想种自己承包的地，就让他自己种，任何人无权干涉。规模经营也应适度，要与农业人口转移、农业技术进步、农业社会化水平相适应，而不是土地经营规模越大越好。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）

亮点二：扶持新型农业经营主体农民合作社、家庭农场、专业大户、农业产业化龙头企业等新型主体蓬勃兴起。我国有种粮大户（南方经营耕地面积50亩以上、北方100亩以上）68.2万户，经营全国7.3%的耕地，产了全国12.7%的粮食；全国粮食生产合作社有5.59万个，经营全国4.0%的耕地，产了全国8.2%的粮食。截至2013年9月底，全国依法登记的农民合作社达到91.1万家，入社社员6838万户。一号文件明确，扶持发展新型农业经营主体，在财政补贴、用地指标、金融支持、税收优惠、人员培训等方面，出台了扶持这些主体的一系列政策，其中允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，这些有力度的举措，必然为新型主体成长营造良好的政策环境，促进它们尽快与作为基础的农户家庭经营共同构筑立体式的经营结构。

亮点三：农户家庭经营是基本面从农业生产特性和国际普遍经验看，家庭经营始终是农业生产最根本、最基础的组织形式。新型主体和适度规模经营，应当在农户家庭的土壤上繁衍和发展。同时，在未来相当长的时间里，农户家庭无论在主体数量上还是经营土地的《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）数量上，都仍将占据绝大多数。

因此，一号文件指出，必须坚持家庭经营与多种经营形式共同发展。无论怎么创新农业经营体系，都必须坚持集体土地的承包权属于农户家庭，在鼓励、支持各类新型经营主体的同时，也不能忽视农户家庭经营这个基本面，这是农村基本经营制度的根本。解决好谁来种地，必须解决好谁来服务。健全的农业社会化服务体系，是新型农业经营体系的重要一翼，与各类经营主体形成复合型结构。从我国人多地少、农户经营主体数量众多的基本国情农情看，更要注重以扩大服务规模来弥补土地经营规模的不足。一号文件从创新公益性服务手段和创新多元化服务主体两个方面，做出了具体部署。

一个法律设计滞后农村土地制度改革成为全面深化农村改革的大平台、新亮点。文件提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）

一号文件提出的系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。如探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，逐步建立农产品目标价格制度，涉及农业支持政策核心的提高补贴精准性问题，必须从农村承包地确地确权确股着手。关于落实所有权、稳定承包权、放活经营权，承包地所有权、承包权、经营权"三权分离"正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，再一次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是生产力、生产关系调整之必需，也是保障农民权益当务之急。然而，当务之急，是修改包括农村土地承包法、物权法等。承包经营权分离、集体建设用地入市、宅基地管理制度改革等涉及产权制度改革，是全面深化改革的重要内容。应坚持顶层设计、长远立法与试点结合，可以确保改革红利最大释放并用之于农。（资料来源：中央1号文件起草组。人民日报，2014.1.21）《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）问题诊断

问题：

某农村因规划建厂房、修路，占用农民不少土地，村委会随便赔了点钱，许多农民在不知道国家赔偿标准的前提下，很高兴地让村委会占地了。请问：占用农民土地（土地上有桃树、苹果树，且已结果7年)按照国家规定应该得到什么赔偿?

诊断：按照《土地管理法》和当地省政府制定的标准补偿，前者规定了补偿的种类和范围，后者规定了具体的补偿标准。《土地管理法》第四十七条规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6~10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4~6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。

三、土地管理制度土地管理制度，是国家对全国(或某一区域)的土地权属、地籍、土地利用、土地市场和土地税费等在宏观上进行管理、监督和调控的制度、机构和手段的总称。土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系，合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施。一般而言，国家把土地管理权授予政府及其土地行政主管部门，因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）（一）土地管理的基本原则1.维护土地的社会主义公有制原则2.合理开发利用土地的原则3.切实保护耕地的原则4.实行土地用途管制的原则5.土地有偿使用的原则6.土地统一管理的原则7.保护土地所有者和土地使用者合法权益的原则8.正确处理中央与地方、土地所有者与土地使用者之间利益分配关系的原则《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）（二）土地管理的范围1.地籍管理地籍管理的内容包括土地调查、土地登记、土地统计、土地分等定级和地籍档案管理。地籍管理为土地管理的各项工作提供基础资料和科学依据，是整个土地管理工作的基础。2.土地权属管理土地权属管理的内容包括土地所有权或使用权的审核和确认、土地权属变更(土地征用、划拨、出让、转让等)、土地权属纠纷的调处、对违法侵犯土地所有权与使用权行为的查处等。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）3.土地利用管理土地利用管理的内容包括土地利用总体规划、土地利用专项规划(土地的开发、整治、保护规划)、土地利用计划(中期和年度计划)、土地利用动态监测等。土地利用管理主要是合理组织土地利用，实现土地的宏观控制和计划管理，是土地管理工作的核心内容。（三）土地管理的基本依据1.土地法规《中华人民共和国土地管理法》自1986年6月25日由第六届全国人民代表大会常务委员会第16次会议通过，其间经过1988年、1998年和2004年的三次修改，明确了国有土地《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）和集体所有土地在范围上的划分，确立了土地用途管理制度，编制土地利用总体规划，对耕地实施保护，详细规范了建设占用土地及农用地转为建设用地办理的审批手续，加强了各级土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规行为的监督检查力度，强化了违法者的法律责任。2.全国各地区和各土地使用单位的土地利用现状它主要包括土地利用现状的调查分析材料、土地面积调查统计资料、土地质量评价图及说明书。3.土地权属证明文件它主要包括土地证、土地划拨批件等。4.有关土地纠纷和违反土地法行为的调查核实资料。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）（四）土地管理的任务（1）查清土地的数量、质量与分布，并进行综合评价。（2）制定并贯彻执行国家的土地法规和地方行政机构的土地管理条例以及企事业单位各项土地管理办法。（3）确定和保护土地的所有权和使用权。（4）掌握土地的数量和质量状况及动态变化（5）对土地的利用、保护和改造进行经常性的监督。（6）建立健全土地管理体制及相应的管理机构。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）经典案例“违章建筑”引来三年纷争“空中楼阁”主人究竟是谁第二节住房制度住房制度，是城镇居民生活用房的所有权和使用权的表现形式，是住房生产、流通、分配、消费的运行机制及相应贯穿于各个环节的一整套法规、政策和制度的总称一、住房供给制度（一）城市住房供给制度在计划经济体制条件下，我国城镇传统的住房制度是一种公建、公有、低租的福利供给制。绝大多数住房由政府投资建造并提供给社会，由地方政府及各单位负责住房的分配和管理。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）1.福利供给制的主要特征（1）住房建设投资由国家和企事业单位统包，职工个人不承担住房建设投资的责任。（2）住房分配采用无偿的实物分配福利制，根据一些非经济性因素如工龄、家庭人口等来分配住房，同职工的劳动贡献和成果相脱离，并游离于工资分配之外。（3）住房经营排斥市场交换和市场机制的调节，实行低租金使用，房租不能抵偿住房建设、维修和管理成本，由国家和企事业单位提供补贴。（4）住房消费被当做公共消费和公共福利，否认住房的商品属性和个人消费品属性。（5）住房管理行政化，单纯用行政手段管理城市住房，不计成本，不讲经济核算和经济效益。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）2.我国城市住房制度改革历程自改革开放以来，住房政策开始转向商品化，其改革经历了6个重要阶段。（1）商品化试点阶段（1978—1987年）。（2）商品化突破阶段（1988—1993年）。（3）货币化过渡阶段（1994—1998年）。（4）货币化突破阶段（1998—2003年）。（5）市场化深化阶段（2003—2007年）。（6）保障化建设阶段（2007年至今）。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）3.我国住房制度改革的基本原则和主要政策（1）我国住房制度改革的基本原则①坚持国家、集体、个人三者共同负担的原则。②坚持租、售、建并举的原则。③坚持统一政策下因地制宜、分散决策的原则。④坚持机制转换原则。（2）我国住房制度改革的主要政策①全面推行住房公积金制度，实行住房公积金管理法制化。②正确处理调租与物价、居民承受能力的关系，稳步推进租金改革。③稳步出售公有住房，制定公房出售后的再交易政策。④把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）（3）我国住房制度改革的主要内容与思路我国住房制度改革的主要内容：①改革住房建设投资体制。②改革住房建设、分配、维修、管理体制。③改革住房分配体制。④建立双轨制的住房供应体系。⑤建立住房公积金制度。⑥建立政策性和商业性并存的住房信贷体系，发展住房金融和住房保险。⑦建立规范化的房地产交易市场，规范交易行为，发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）我国未来住房制度改革的核心思路：国务院于2014年3月16日颁布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》对住房制度简要而系统的管理思路方面进行了阐述：“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。”因此，未来住房制度改革的核心思路可以概括如下：第一，健全住房供应体系。其次，健全保障性住房制度。第三，健全房地产市场调控长效机制。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）（二）农村住房供给制度农村的住房供给制度要相对简单些，表现为建房用土地(宅基地)作为福利的无偿获得，以及农民对住房的自建和私有。农村居民的住房供给方式是住户因分户等需要向村民小组或村民委员会提出建房申请，申请建房用地，经上级主管部门批准后无偿获得宅基地，农民自筹资金建房(如图4-1所示)。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）图4-1农村住房供给制度图示二、住房保障制度住房保障制度作为社会保障制度的重要组成部分之一，既是维护社会安定的重要手段，也是实现社会收入再分配的一种重要方式，是城市化进程中的一个重要课题。它是指由政府和社会负担起给所有社会成员提供最基本的居住条件的责任，即由政府作为责任主体，以解决国民住房困难和改善住房条件为目的，具有经济福利性的国民居住保障系统。住房保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是各级政府社会职责的重要内容，也是建立城镇住房新体制的关键环节。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）（一）住房保障制度概述住房保障制度是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，对城镇居民中低收入家庭进行扶持和救助的住房政策措施的总和。住房保障制度和失业保障、养老保障、医疗保障等都是社会保障体系的组成部分。住房保障制度包含的范围很广。广义地说，“宅基地”、“福利分房”都是住房保障制度的一种具体形式。

在市场经济条件下，为了保障每个人都有房子住，政府要实施一些特殊的政策措施，帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。这个政策体系的总称，就叫做住房保障制度。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）（二）住房保障制度的基本体系1.住房公积金制度住房公积金制度是一种强制性的住房储蓄制度，实行专户存储，专项用于职工购买、建造、大修自住住房，具有义务性、互助性和保障性的特点。2.经济适用住房制度经济适用住房制度是针对低收入群体的半市场化方式的保障制度，是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房，政府通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费等方式建设的经济适用房就是这种制度的体现。《房地产经济学（第2版）》（张文洲主编）3.廉租住房制度廉租住房制度是针对困难群体的非市场化保障方式，是指政府向城镇最低收入居民家庭提供的基本住房保障，属于完全的政府保障性质。它是针对住房困难的城镇最低收入家庭实施的一种住房保障制度。经济适用房毕竟还是让购房者