探索日常管理新途径适应放管服改革新要求-河南省驻马店市深化不动产登记与交易体制改革的几点思考

探索日常管理新途径适应“放管服”改革新要求-河南省驻马店市深化不动产登记与交易体制改革的几点思考

摘要：贯彻落实国家、省、市“放管服”改革要求，适应新形势的要求，化解与适应部门间、业务间、人员间等各种矛盾，探索不动产登记与交易体制改革，进一步优化营商环境，提高政府部门办事效率，切实增强企业群众获得感，实现“固本强基、提质增效、优质便民、改善环境”的目的。关键词：改革模式思考建议为全面贯彻落实国家、省、市“放管服”改革要求，进一步提高政府办事效率，增强企业群众获得感，驻马店市以“互联网+政务服务”为契机，把房产交易与不动产登记部门进行整合，初步实现了不动产登记交易一体化的物理融合。但如何发挥部门整合后的最大张力与效应，切实实现“固本强基、提质增效、优质便民、改善环境”的目的，是不动产登记与交易体制改革落到实处的关键所在。一、对不动产登记与交易改革理念的再认识办理不动产登记与交易手续繁、排队难、多头跑一直是企业与群众诟病的一大民生焦点，给营商环境带来了很大的影响，驻马店市委市政府高瞻远瞩、审时度势，把分别隶属于市房管部门的不动产交易机构与隶属于自然资源与规划部门的不动产登记机构合二为一，为彻底解决这一老大难问题打开了房门。一是重新界定了政府的角色定位。不动产登记与交易机构的整合体现了政府自身建设的完整性，重新界定了政府、市场、社会边界和相互关系，是行政管理体制改革工作的深化。在以往机构分设状态下，各部门政策供给不同，感觉体系乱、概念多，有的还存在一些冲突，造成部门思想认识乱，群众和企业感受不明。首先，附加功能“多”。办理不动登记与不动产交易涉及100余项不同的业务，登记部门需要提供大量的材料与证明，交易部门同样需要提供很多的材料与证明，一样的资料需要向多个地方提交，给企业与群众增加了负担。其次，制度供给“快”。随着国家、省、市“放管服”机构改革的推进，各部门都在推进服务效能的改革，但部门要求不甚相同，出台的政策不甚相同，群众与企业应接不暇，继续卡、繁、难。经常感到部门间改与法难抉、利与义难全、放管间犹豫、线上下徘徊的情绪和心理。第三，现实情况“乱”。就驻马店市本级来说，房产交易部门使用的是西安必特思维研发的房产信息系统，不动产登记部门使用的是光大研发的不动产登记系统，理念也先进，方法也可行，但由于体制、法制和运行机制惯性，在上下沟通和左右协调方面遇到很多障碍，楼盘表等基础信息设置标准不一，难以达到大数据监管中的信息共享。而不动产登记与交易机构的整合，不难看出市政府力求补缺位、纠错位、控越位，让政府归位，激发市场活力和社会创造力，力求改变过去重权力轻责任，重发展轻民生等价值导向和功能追求。二是重新明确了现代政府的设置要求。政府机构的管理变革要适应经济社会新常态、科学技术新进展和全面深化改革的新形势。现实工作中部门分设存在不系统、不协同、不深入、不落地等现象。首先是谋划不系统。对政府部门如何管缺乏系统整体的谋划，一窗受理、一网通办、一次办妥没有明确的思路。其次是部门不协同。联合监管、信息共享、中介组织、诚信体系建设等方面都存在着中梗阻问题。再次是改革不深入。比如在制定责任清单时，职责界定不清，互相推诿扯皮。最后是政策不落地。事前指导和行政服务跟不上，群众获得感不足，与老百姓相关的政务服务中心的功能和定位在一些地方还不明确，大家寄予厚望的互联网+思维，概念多过操作，系统开发不少，功用发挥不足。不动产登记与交易机构整合明确了政府管理转型的问题，不是简单的部门政策文件的物理相加，而是各种制度产生的化学反应，涉及管理体制、部门职责、政府层级、运行机制、技术平台、法制保障等方方面面，从体制机制破局，打造一体化管理模式，彻底改变了各自为政、信息不通的壁垒，为高效便捷的现代政府的建立打下了坚实的基础。三是重新明确了服务型政府的改革目的。“服”既是改革举措，也是改革目标，目的是建设人民满意的服务型政府。在工作中,一些政策制度“最先一公里”与“最后一公里”存在很多不合理内容，但不少已经通过法规政策固化，在管理实际运转中很多要求和举措多以方便部门自我管理为出发点，较少从民众视角设计流程和制度，工作人员改变思维习惯和行为习惯也很难，不设前置审批就不知该如何监管，总担心出问题承担责任；触动部门权力利益也太难，业务重叠，争抢“利益”状况时有发生。通过不动产登记与交易机构的整合，明确了政府的服务性功能，加快构建统一的“一站式”服务体系，认真落实“一个部门一个窗口对外、一级政府‘一站式’服务”的要求。通过转变传统管理方式，优化和再造业务流程，全面梳理涉及群众办事的政务服务事项，逐项梳理基本流程和办事依据，简化无谓证明和烦琐手续，推进政务服务的协同化、便捷化和智能化，切实解决传统管理环节多、材料多、往返多等现实问题，实现政务服务事项的网上综合受理和全程协同办理，力促“群众跑腿”向“数据跑路”转变、“条块分割”向“整体联动”转变、“群众来回跑”向“部门协同办”转变。通过政府的优质服务营造公平便利的市场环境，降低制度性交易成本，充分调动市场主体积极性，提高企业和群众的获得感，与驻马店发展新经济紧密结合、互促共进，形成共同促进经济发展的持续内生动力。对不动产登记与交易管理模式的再探索不动产登记与交易机构整合后，部门间、业务间、人员间等各种矛盾均需要一一化解与适应，更需要适应新形势的要求，在市政府的支持下，目前进行了初步的探索与尝试，把管理重点从行业监管转移到建章立制、协调服务和宣传引导上，规范参与主体的相关行为，解决热点难点问题；管理模式从唱独角戏转变为政府有关部门奏协奏曲，积极协调各种关系，争取理解和支持。管理方法从单一的行业管理转变为行业监管、行业自律并重。怎么管好、怎么提升服务的问题基本解决，接受社会各界监督理更直、气更壮、胆更足。首先，解决群众多跑腿问题。一是受理“一窗式”。按照驻马店市委市政府机构改革和“三定”方案要求，在不影响业务的前提下，一次性完成了机构撤并、职能界定、岗位设置、人员划转，并于2020年7月率先在全市进入驻马店市民之家集中办公，终结了五地三厅办事局面，统一设置综合窗口，推动各项业务从“部门分散审批”向“大厅集中审批”转变，构建了“大厅集中服务、前台综合受理、后台分类审批、窗口统一出件”的政务服务体系。二是告知“一口径”。按照省四级十同标准，把不动产登记与交易整合后的129项政务服务事项进行梳理，统一印制了《“一窗受理”标准化服务指南》和“一窗受理”服务流程图，作为服务大厅窗口受理与后台审批的一致性材料依据，以办好群众眼中“一件事”为标准，“一图式”“一口径”通告窗口和群众，倒逼服务窗口消除模糊语言和兜底条款，大幅度压减自由裁量空间，清单式面向群众，使各个办事环节一目了然，操作简便，真正做到“人人看得懂、个个会办事”。三是信息“一网通”。横向把不动产登记的重庆光大系统，住房信息的西安必特思维系统，税务的金穗系统进行对接；纵向与市电子政务平台、河南政务服务网进行关联，同时，结合大厅引入的水、电、煤气及邮政快递公司的服务窗口，变“一事一流程”为“多事一流程”，拓展实现不同部门关联事项信息共享，“一链办理”，房屋过户的同时，水、电、煤气过户一并办理，信息多跑路，群众“跑一次”。其次，解决办事效率低问题。整合后的驻马店市不动产登记服务中心就改革前后的跑腿次数、申报材料、办理时效等方面进行全面比较，将过去一环套一环审核变为现在的同步办理，过去的部门分办、独立办变为现在的协办、联合办，有效解决了部门审核互为前置问题，跑腿次数、申报材料、办理时效等大幅缩减。一是业务整合“一次办”。实行了土地与房屋业务合并、管理办理分离，登记与交易业务合并、受理审核分离的“两合两分”内部改革。同时，新建商品房首次转移登记取消房屋交易网签备案和购房人在房产交易部门面签环节，由大厅直接受理；预告登记在房产交易和不动产登记环节的两次面签合二为一，改为大厅一次完成；分别在不动产登记中心和住房管理中心办理的两次公告，合并为一次。大厅开设“全豫办”窗口，构建线上线下融合的不动产登记业务“全豫通办”工作模式和系统支撑体系，实现全省不动产登记、交易、缴税、缴费“一件事”跨市县（区）域就近申请、异地受理、跨市办理。二是精简资料“简化办”。通过房屋交易、契税征缴、不动产登记“一窗受理、并联办理”模式，将原来二手房交易需提交三部门的25项申请资料压缩至9项，增量房交易需提交的23项资料压缩至5项，取消了房屋确认单和楼盘表确认单等材料，前置环节能通过网络核实、推送的，坚决不再让群众提交；免去了交易资金托管各项申请材料，群众只拿身份证即可办理；新建商品房网签备案实现了“两零一不”，即，零收件、零跑腿、不见面审批办结。三是压缩时限“快速办”。全力进行流程再造，将原来“受理—初审—复审--审核—登簿”“三审制”工作流程，改为“受理—审核—登簿”“一审制”，减少了层层报批审核的人为环节，实现了不动产登记业务“211”办结，即一般登记2个工作日办结，抵押登记1个工作日办结，11项业务1小时办结，并创下了工业企业申请登记19分钟办结拿证的记录。解决服务效能弱问题。一是窗口服务规范化。首先，提高队伍素质。加大基层党组织建设力度，通过开展“不忘初心、牢记使命”主题教育和党史学习教育，引导干部职工树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。其次，规范服务行为。落实窗口工作人员首问负责制，开展365全年无休服务、帮办代办服务、上门服务、预约服务，建立服务企业绿色通道和服务专区，严格服务要求和标准，切实增强群众办理不动产登记的满意度和获得感。其三，加强窗口设置。推进服务大厅标准化建设，设立24小时自动服务区，添置了自助查询机、不动产证明自助打印机、自助复印机等自助设备，休息区配备了靠椅、饮水机、医药箱、雨伞、气筒等便民服务设施。二是窗外服务延伸化。把不动产抵押登记的抵押合同网签、抵押合同备案、预购商品房预告登记、预购商品房抵押权预告登记等业务进行整合，布设登记系统终端，前置延伸到银行网点办理，安排专人入驻，企业和群众只需跑一次银行网点即可在办理抵押手续的同时直接办理抵押登记等业务，同时，努力将不动产登记服务向市本级所有有项目的开发公司，及中心城区所有街道办事处延伸，全力打通服务企业、群众“最后一公里”。三是线上服务多元化。在“咱的驻马店”APP上创建了不动产网上办事大厅，被评为最受群众欢迎十大掌上事项，让群众足不出户，实现掌上办，网上办。目前网上办业务种类达到了30种。同时，充分利用大数据、人脸识别技术，推广使用电子证照、网上缴费、网上缴税、电子签名等功能，推行网页版、微信版、自助终端版不动产登记网上申请、自助申报，为群众提供多种选择，构建多层次、多维度不动产登记网上办事大厅。四是效能监督标准化。首先，主动接受政府监督。与市政务审批服务平台电子监察系统联网对接，实现了对每笔业务办理情况的全程监督；其次，自觉做好内部监督。采购安装了不动产登记网上效能监管系统，全程跟踪不动产登记业务办理情况，构建了“超时提醒、及时纠错、绩效评估、统计分析”质量监管体系，提升不动产登记质量和服务水平。其三，诚恳接受社会监督。大厅内外设置了投诉意见箱，公示了投诉电话和邮箱，并专门设置了“找茬”窗口，征求社会各界意见。一系列改革的实行，出现了“四少一高”的良好局面。一是办事双方见面少。通过业务延伸改革，不动产抵押等业务已经实现了网上办、不见面，其他业务一窗受理、一网通办、只跑一次，有效杜绝了人为设卡、设绊、不作为、慢作为等现象。二是窗口集成跑腿少。通过“综合受理窗口”，群众办事不用到各窗口来回奔波，由原来跑多次变为跑1次，由原来提交3套材料变为提交1套材料，并可同步办理水电气联动过户业务，在银行可一次办理全部抵押业务。三是数据互通材料少。通过线上数据共享和精简共性材料，各类证明直接从平台调取，群众只需携带身份证和购房资料即可办理业务，真正实现“无证明办理”，复印资料也大幅减少。四是效率提升等待少。通过线上线下流程再造，“串联审批”变为“并联审批”，不动产登记与交易全部业务在国家许可时限内均压缩至最短，部分业务立等可办。五是群众满意评价高。通过对不动产登记历史遗留问题的专班处理，通过以人为本的改革和贴心细致的服务，群众抱怨声少了，赞扬声多了，满意度大大提高。三、进一步推进不动登记与交易改革要深入思考的几个问题（一）是否会遇到瓶颈。改革是一个渐进式的过程，摸着石头过河。虽然国内很多地方早已实行不动产登记与交易一体化，但推进过程中可否稳定全面铺开的问题仍需要突破。一是权责体系待健全。部门间监管职能交错、边界不清、事中事后协同监管难，信息不共享、标准不统一，大数据监管难；二是政务服务流程待优化。构建统一的基于群众办事的线上线下咨询、办理、取件平台，部门间政策法规协同清理修改和并联审核管理等问题需要解决；三是信息系统待整合。目前，政府部门所有的审批、监管和服务事项的办理都要通过一定的信息化系统，现实情况是这些系统各自为政，系统间共享兼容的主观意愿和技术标准都存在很多问题，即便同一部门，不同业务单元信息也不能共享。如何推进这些系统整合融通，不仅是技术问题，更要突破部门利益和行为习惯进行顶层谋划，是更大层面的治理决策问题。（二）碎片化如何走向整体性。长期以来，政府管理“碎片化”、公共资源运作“碎片化”、组织结构“碎片化”、公共服务供给“碎片化”等状况仍然存在，让人民群众办事费尽周折。在改革进程中，改革事项选择要充分征求部门意见，在落实的时候，其他各部门相关政策要配套，保持政策的连贯性，避免政策公布久久无法落地，或者落地了反而造成企业办事更加不方便。要打破政府部门的条块式划分模式、地域、层级和部门限制，为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台，要对政府部门间的、政府与社会间的关系进行重新整合，在政府与社会间构建一种新型的合作关系，依靠政府机构间及政府与公私部门间的协调与整合提高行政效率，打造一个具有包容性的政府，使更完备、全面、无边界的整体性治理成为可能（三）从数量速度到质量效益的蝶变。针对群众期盼优化公共服务，为企业“松绑”、为群众“解绊”、为市场“腾位”，也为廉政“强身”，激发市场活力，但更应该重点考量质和效。李克强总理在提到的新兴市场主体的活跃度问题，改革的速度和数量不错，质量和效益空间依然很大，政府仍然管了很多不该管的事情，存在放权不到位、监管有缺位、服务常错位和改革红利未充分释放等一系列问题。质量和效益的要求不仅体现在不动产交易与登记的整合方面，更是发展理念的全面展现，需要在产品、管理、服务中注入质量和效益的理念和要求。（四）关于互联网+改革问题。当前，政府正在大力推进网上审批、“互联网+政府监管”“互联网+政务服务”等各项工作。现实中最大的问题是信息不公开和数据难共享，如果政府部门间数据信息不共享、企业信息不主动提供，互联网+改革就是个伪概念。目前的重点是政务而非技术，加快建设统一的电子政务服务平台，打通数据壁垒，消除信息孤岛，推动行政审批和公共服务事项网上办理，构建“政务服务一张网”，为全面、切实解决目前各自为政的“部门信息孤岛”问题提供统筹制度安排和“顶层设计”，充分利用已有设施资源，盘活各个部门的信息数据库资源，推动平台资源整合和多方利用，逐步推进各级共享交换平台对接，支撑政务信息资源跨部门、跨层级、跨区域互通和协同共享。四、对不动产登记与交易改革的推进建议不动产登记与交易改革是构建现代政府治理体系的重要抓手，要认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，以“啃硬骨头”和“自我革命”的精神，敢于涉险滩，敢于过深水区，敢于奋斗，不断深化关键环节改革，坚