行政许可法培训(药监局定稿)精要

行政许可法讲座满洲里党校张庆华卷烟厂许可工商税务环保卫生行政相对人

许可机关违法处罚工商税务环保卫生卷烟厂处罚机关

公权力相对人私权利行政纠纷解决办法行政复议行政诉讼申请人行政相对人被申请人行政机关原告被告复议机关主管行政机关

法院行政法是关于“两个人（官和民）”和“一件事情（行政行为）”的关系知识积累《行政许可法》于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，自2004年7月1日起施行。

八章八十三条第一章总则第二章行政许可的设定第三章行政许可的实施机关第四章行政许可的实施程序第五章行政许可的费用第六章监督检查第七章法律责任第八章附则主要内容一、行政许可概述二、行政许可的设定与实施三、行政许可的收费四、行政许可的监督检查及法律责任（一）【立法目的】

第一条

为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。

解读与应用

合法与合理；

效能与便民；

监督与责任；“谁许可、谁监督”“谁许可、谁负责”一、行政许可概述行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。（申请审查批准（特定权利）。实质是对一般禁止的解除）（二）【如何区分一项行政行为是不是行政许可】判断标准（行政许可的特征）：第一，依申请：行政许可是一种依申请的行为。第二，管理性：行政许可是行政机关的一种管理行为。

第三，外部性：

“官”批准“民”是外部审批，即许可。简而言之，内部审批不叫许可。

第三条第二款：有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。（对1.本机关内部；2.对其他行政机关；3.直接管理的事业单位内部人事、外事、财务的审批都不属于行政许可）

第四，授益性：行政许可是准予公民、法人和组织从事特定活动的行为。（三）【行政许可的法定基本原则】1.行政法治原则(第四条）（行政许可依法设定，依法实施；行政许可权受法律控制；行政许可相对人权益受法律保障。）

2.公开、公平、公正原则（第五条）3.便民原则（第六条）4.效率原则5.信赖保护原则(第八条）废止补偿（区别于撤销赔偿)6.权利保障原则7.监督责任原则（三）【行政许可的法定基本原则】1.行政法治原则(第四条）2.公开、公平、公正原则（第五条）3.便民原则（第六条）4.效率原则5.信赖保护原则(第八条）废止补偿（区别于撤销赔偿)6.权利保障原则7.监督责任原则第五条

设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。行政机关或者其工作人员泄露商业秘密的责任行政机关或者其工作人员泄露商业秘密的责任

商业秘密的保护主要是防止其他民事主体非法获得、使用和泄露。实践中的问题是，在行政管理活动中，行政机关往往可能获得作为行政相对人的法人或者其他组织的商业秘密。如果行政机关或者其工作人员泄露或者许可他人使用相对人的商业秘密的，该行政机关或者其工作人员应当承担何种责任?对有关责任人是否可以追究刑事责任?以案说法1：全国首起国家机关工作人员

涉足内幕交易被诉刑责案件此案的两名被告人是刘宝春、陈巧玲夫妇。刘宝春，案发前系南京市经委主任，陈巧玲，案发前系南京证券有限责任公司职员。据公诉人指控，2009年2月至4月间，被告人刘宝春代表南京市经委参与重组江苏高淳陶瓷股份有限公司，（重大资产重组属于行政许可事项），在涉及对证券交易价格有重大影响的信息尚未公开前，将该信息告知妻子陈巧玲。后两被告人合谋，在价格敏感期内，使用自己家庭控制的股票账户，通过网上委托交易方式先后多次买入高淳陶瓷流通股，信息公开后抛出股票，非法获利人民币近750万元。2009年9月，中国证监会将刘宝春、陈巧玲内幕交易案移送公安机关侦查。2010年12月30日南通市中级法院作出一审判决，刘宝春犯内幕交易罪，判处有期徒刑5年，没收违法所得749.95万元，并处罚金750万元，其妻陈巧玲犯内幕交易罪，因系从犯，免于刑事处罚。解析：内幕知情人包括了因履行工作职责获取内幕信息的人。内幕信息人在信息公开前，应当保守秘密，不得向他人泄露，包括家人、亲属、朋友，也不得利用内幕信息进行交易。此案中，刘宝春作为政府工作人员参与上市公司重组，因履行工作职责获取内幕信息，是内幕信息知情人，在重组信息未公开前，刘宝春却不仅将该信息泄露给其妻，而且两人利用内幕信息从事证券交易，其行为不仅违反了《证券法》有关不得泄露内幕信息、不得利用内幕信息交易的规定，而且触犯了《刑法》，最终因内幕交易罪受到了法律严厉的制裁。该案是全国首起国家机关人员涉足内幕交易被刑事追责的案件。

尽管许多涉及行政管理的法律（如：《国家赔偿法》）均有行政机关及其工作人员不得泄露相对人的商业秘密的规定，明确：行政机关非法泄露相对人的商业秘密，给其造成损失的，受害人依法有权请求国家赔偿(行政赔偿)。且目前没有任何法律明确规定行政机关工作人员泄露商业秘密的需要依法追究刑事责任，但实际操作中，从《刑法》第219条的规定看，侵犯商业秘密罪的犯罪主体是一般主体，因此，即使是行政机关的工作人员，如果其泄露、非法使用或者允许他人使用相对人的商业秘密的行为达到《刑法》第219条规定的严重程度，也应当追究其刑事责任。（三）【行政许可的法定基本原则】1.行政法治原则(第四条）2.公开、公平、公正原则（第五条）3.便民原则（第六条）4.效率原则5.信赖保护原则(第八条）废止补偿（区别于撤销赔偿)6.权利保障原则7.监督责任原则行政许可便民原则的制度体现（集中行政许可）一个窗口对外的制度。一个许可涉及到一个机关内部若干个内设机构，确定一个窗口对外，对外统一受理申请，不管是什么业务的就在我的一个窗口，这个窗口拿过来以后，涉及到甲处给甲处，涉及到乙处给乙处，作出许可后，对外统一送达决定；统一办理，联合办理或者集中办理制度，一个事情涉及到若干个行政许可，比如说要办一个企业，涉及到工商、环保、规划等部门，法律授予县级以上地方人民政府可以决定由其中一个机关牵头，受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理；相对集中行政许可权，省级人民政府依法应积极决定一个行政机关行使其他行政机关的行政许可权。相关链接：行政许可法施行之前，曾有媒体报道：开办一个小商品批发市场要花费一年半的时间，跑八十多个部门，盖112个公章，交纳各种费用七十多万元。登记一个户口也要跑十几次。过多过滥的许可项目，复杂漫长的审批程序，使老百姓办事有盖不完的章，走不完的程序。中国的老百姓常常把申请行政许可称为“跑图章”。一个“跑”字，道出了老百姓多少辛酸苦辣！有鉴于此，行政许可法的立法目的之一就是致力于强化行政管理领域中的服务宗旨。首次将高效便民原则载入我国法律之中，同时创设了行政许可的实施机制和制度，保证这一原则精神的落实。可以说，从行政许可法施行以来，在便民原则的推动下，老百姓办事确实方便了很多。但是，前不久各媒体又集中报道了“办证难”的几起事件，再次吸引了公众的眼球。现实困境：北漂小伙办护照返乡六趟遭刁难2013年10月，央视《焦点访谈》报道了河北武邑县的小周为了办护照，从北京到老家往返六次，跑了三千公里才办好。江苏的小狄为办营业执照，往返十一次。同时媒体报道，郑州的准妈妈张女士4个月内跑社区近20趟仍未办下准生证。办护照六趟，办营业执照十一趟，办准生证20趟……

地方典型：连云港市行政审批中心连云港市行政审批中心成立于2000年10月，是江苏省最早成立的行政审批服务中心，连云港市也是全国较早开展行政审批制度改革的地区之一。审批中心把所有的审批部门集中在一个大厅里，对企业登记注册、房地产开发、外商投资企业、技术改造、基本建设等5个涉及多个部门审批的重大项目制订了“一条龙”联合审批办法，确定了5个相应的牵头部门，印制了标明详细流程的《一本通》。以前办一个房地产开发项目，要跑18个部门，经过69个环节，盖67个公章，时间要8个月。中心建成后，只需进一个门，一周时间就可办成。外商投资企业项目审批过去涉及28个部门和单位，中心建成后由外经贸局牵头，只需4个环节，盖12至14个章即可，一般的项目3—7天就可办妥。在审批中心，实行了“六公开”审批制度，即审批内容、办理程序、申报材料、审批依据、办结时限、收费标准等向社会公开。同时，要求每个审批事项的受理、缴费、领取结果三个环节都要在中心办理，坚持开票、收款分离，杜绝暗箱操作。行政审批中心以“进一个门办好，交规定费办成，在承诺日办结”为标准，按时办结率达到100％。“一站式”审批，主要是对有关投资项目的审批，往往涉及政府的多个部门，需要多个许可，为了提高效率，地方政府通过设立“一站式”服务中心，让各审批机关到“一站式”服务中心联合办公，集中办理有关行政许可。采取“一站式”审批方式，审批手续减少了，各审批环节衔接更紧密了，部门之间推诿扯皮现象减少了，极大地方便了申请人办理行政审批事项，提高了工作效率。

（三）【行政许可的法定基本原则】1.行政法治原则(第四条）2.公开、公平、公正原则（第五条）3.便民原则（第六条）4.效率原则5.信赖保护原则(第八条）废止补偿（区别于撤销赔偿)6.权利保障原则7.监督责任原则第八条

公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。以案说法2：撤回药品生产许可是否适用信赖保护原则？2012年7月，某药品生产企业依法取得了某新药品的批准文号，于是购进了相关设备和原料，准备批量生产该药品。2012年10月，药监局相关负责人员在参加国外一个研讨会的时候，偶然发现一篇于2012年9月刊登的关于该药品含有危害人体健康成分的报道。药监局经过研究，认为如果继续允许该企业生产此种药品，势必危害广大患者的身体健康，影响到公共利益和安全。而如果剥夺该企业此种药品的生产资格，又将给药品生产企业造成重大的经济损失。那么，如何在药品生产企业的经济利益和消费者身体健康的公共利益之间平衡？药监局应如何处理本案？

案例解析：

行政许可作为一种具体行政行为，赋予了相对人从事某项特定活动的权利，一经作出即具有确定力，只有在法定条件下才可以出于公共利益的考虑依法对相对人加以克减和限制，因此行政许可的变更和撤回必须坚持合法与合理原则。本案中，如果继续允许该种药品的生产，势必给广大患者的身体健康造成伤害。这即属于本条规定的“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可”的情形。但是，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。所以，本案中，药监局应当撤回该药品生产许可，但是应当对因此给药品生产企业造成的损失给予适当补偿。

最后，需要明确的是，若在生产经营过程中有违法行为，则应移交有监督管理权的部门进行处理，不再适用信赖保护原则。（三）【行政许可的法定基本原则】1.行政法治原则(第四条）2.公开、公平、公正原则（第五条）3.便民原则（第六条）4.效率原则5.信赖保护原则(第八条）废止补偿（区别于撤销赔偿)6.权利保障原则7.监督责任原则知识点区分：1.行政许可与行政审批的关系（一）适用的范围不同：行政审批比行政许可要广泛。（二）设定的条件不同：行政许可是一项重要的行政权力。行政审批事项的设定，法律并无严格限制，各级行政机关（也包括非行政机关）都可以设定审批事项。（三）指向的对象不同：行政审批的对象十分宽泛，除了公民法人和其他组织外，还包括行政机关本身。行政许可的对象仅仅是公民法人和其他组织，并不包括行政机关对其他机关或者其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，当然也不包括行政机关的内部审批事项。同时，需要指出的是，一方面，《行政许可法》实施前业已存在的行政审批，如果符合《行政许可法》的规定，则应转化为行政许可，其设定和实施应当严格按照《行政许可法》的规定进行规范。另一方面，由于性质决定，行政许可并不能完全取代行政审批，在实际工作中，行政许可与行政审批将长期同时存在。2.行政许可与行政处罚的区别1）行政许可是授予权益；行政处罚是负担义务。

2）行政许可是依申请的行政行为；行政处罚是依职权的行政行为。

3）行政许可是全程性的行政行为；行政处罚是一次性的二、行政许可的设定与实施（一）行政许可设定范围制度（二）行政许可设定权制度（三）行政许可的实施主体（四）行政许可的实施程序（一）行政许可设定范围制度3、12、13、21“国家辅助责任”市场——社会——政府个人——集体——国家（二）行政许可的设定权制度设定主体设定形式设定权限我国的立法体制

宪法法律行政法规地方性法规自治条例和单行条例部门规章地方规章————————————————————————————全国人大全国人大及其常委会国务院省、自治区、直辖市及较大的市的人大及其常委会民族自治地方的人大国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府主体形式我国行政许可设定权制度宪法法律行政法规地方性法规自治条例和单行条例部门规章地方规章————————————————————————————全国人大全国人大及其常委会国务院省、自治区、直辖市及较大的市的人大及其常委会民族自治地方的人大国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府设定主体设定权限设定形式————————————各种形式的行政许可法律没有设定的，都可以设定—认可—企业登记—地方保护—认可—企业登记—地方保护必要时可以设定临时性行政许可，临时性的行政许可实施满一年需继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规（注：“—”为不可以设定的意思）以案说法3：某省出台一政府规章，规定机动车驾驶员领取驾驶执照之前，要先获得该省红十字会颁发的初级急救合格证，理由为机动车驾驶员容易碰到各种与人生命相关的紧急情况。解析：根据《行政许可法》第15条规定，省级政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可。本案中，很显然，参加红十字会的初级急救培训，不是《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，而是驾驶员的个人选择问题。该省以政府规章的形式规定将“获得该省红十字会颁发的初级急救合格证”作为取得驾驶员资格的限制性条件，违反了上位法《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，应属无效。知识点区分设定权从无到有规定权从粗到细权限

行政许可的设定，是一项立法性权力，涉及对公民、法人或者其他组织的权利的限制或者义务的创设，其行使的主体只能是特定的国家机关，其行使的方式必须是规范化、民主化和公开化的。

行政许可的规定，它不直接涉及对公民、法人或者其他组织权利的限制或义务的创设，而是国家机关在法定的自由裁量权内具体落实法律、法规的有关规定。是指有关机关根据上位法有关行政许可的规定，对实施行政许可做出具体规定的行为，属于实施性、执行性行为。因此，行使规定权的主体比较宽泛，行使的方式也不是要求很严格。法规、规章、其他规范性文件都可以。但如果超越上位法设定的行政许可事项的范围做出规定，就属越权行为。（三）行政许可的实施主体1）行政机关2）被授权组织（法律、法规授权）以自己名义实施，独立承担法律责任3）被委托组织（法律、法规、规章可委托）以委托机关名义实施，无独立法律地位，不独立承担法律责任

以案说法4：2004年5月，重庆市某区两个移民开发区党工委、管委会办公室先后下发《关于将“雄鹰”矿泉水作为龙宝指定饮用水的通知》，要求辖区乡、镇、街道必须统一饮用“雄鹰”矿泉水，同时还成立了督查机构进行检查落实。不久，该地教委要求辖区内的中、小学校统一饮用“雄鹰”矿泉水。与此同时，五桥党工委、管委会办公室也先后发出《关于支持“雄鹰”矿泉水销售的通知》和《关于加大力度支持“雄鹰”矿泉水销售工作的通知》，对辖区内各单位统一饮用“雄鹰”矿泉水作出了同样硬性的规定。解析：该开发区管委会在法律、法规的授权下，尽管享有一些行政许可的权限，但对于其所辖乡镇、街道采用红头文件的形式，强制许可饮用何种矿泉水的行为，显然超越了法律、法规的授权范围，有行政许可的实施权限，但实施的内容属于不可以设定行政许可的事项，因此属违反行政许可行为。（四）行政许可的实施程序29～32、33～40、42～50条

1.申请和受理是否允许申请人通过间接方式申请？（委托申请、数据电文方式）实施行政许可规定内容的公示制度？（事项、依据、条件、数量、程序、期限、材料目录、申请书示范文本等）行政机关提供申请书格式文本对行政许可申请的分类处理（受理、不予受理）实行一次告知、两次受理的制度，申请人最多去行政机关两次就可以完成申请活动。（申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理）2.审查与决定书面审查内容？（审查申请人提交材料的合法性与申请材料反映内容的真实性）实地核查（如对开设网吧的实地核查）听取利害关系人意见制度（建筑物许可可能会影响相邻建筑物的采光权，则必须听取利害关系人意见。否则，会造成无法恢复的损害后果）听证制度（如重大环保审批事项、土地征地建设的许可事项都应当组织听证）准予行政许可决定要公开，公众有权查阅不予行政许可，说明理由制度？1）书面形式2）说明理由3）复议和诉讼的权利以案说法5：审查申请材料是法定职责2008年，邓某、刘某、侯某三人合伙开办一家酒吧，并取得有关营业证件，一年后，邓某、侯某将他们的股份转让给姜某。随后，姜某在未征得刘某同意的情况下，擅自到工商局申请工商登记，并通过伪造刘某的签名等办法，取得新的工商许可证。此后，在经营过程中，因经营不善，导致负债累累，给刘某带来巨大损失。解析：上述案件可以看到，法律规定的行政许可条件的实现，有赖于行政机关的审查把关。行政机关审查不严，对不具备行政许可条件的人予以行政许可，就会使设定行政许可制度的目的落空。因此，从这一角度看，行政机关审查行政许可申请人提交的申请材料，与其说是法定职权，不如说更是法定职责。3.期限

（1）受理前，5日内作出是否受理。（2）自受理之日起20日作出决定；不能的，行政机关负责人批准，可延长10日。法律、法规另有规定除外。（3）统一、联合办理、集中办理的，办理时间不超过45日；45日内不能办结的，本级政府负责人批准可延长15日。（4）下级报上级批准的，下级应20日内初审完毕。（5）准予许可的，10日内颁发证，或加盖印章。讨论：（1）时间计算是否含节假日？排除，以工作日计算（82条）。（2）检验、检测、检疫、拍卖、听证、鉴定等所需时间是否计算？a)不计在内；b)行政机关书面告知申请人。（45条）以案说法6：某国有企业新上一项目，计划用地100亩。项目获上级主管部门审核通过后，该企业向国土资源管理部门提出用地申请。4个月后，企业的用地申请仍没有通过。原因是国土资源管理部门每次都会要求该企业提交新的用地申请材料。后来，该企业诉至法院。

问题：该国土资源管理部门的行为是否符合行政许可法的要求？分析要点：根据《行政许可法》第三十二条规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，认为申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。本案中，国土资源管理部门多次要求该企业提交新的用地申请材料，而不是一次告知申请人需要补正的全部内容，该行为违反了《行政许可法》第三十二条规定。同时，也违反了《行政许可法》的便民原则。判国土资源管理部门败诉。4.地域效力第四十一条法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。「释义」根据本条的规定，法律、行政法规设定的行政许可原则上在全国范围内有效。实际操作中，一般来说，对于行为的许可，有地域限制的较多。例如，集会游行示威活动，必须在有关机关指定的路线和区域范围内进行。又如，根据烟草专卖法的规定，取得烟草专卖批发企业许可证的企业，应当在许可证规定的经营范围和地域范围内，从事烟草制品的批发业务。对于资格资质的许可，没有地域限制的较多。例如，律师法规定，律师执业不受地域限制。还有大家熟悉的导游证、驾照也是在全国范围内有效。

以案说法7：已取得的省级药品广告批文是否全国有效？湖北省某药厂生产了一种新型药品，在湖北省取得该药品的广告批文后，在该省的电视台播放。广告播出后，该药品销售情况走势良好。后该药厂想扩大销售，于是在浙江找了一家经销商，该经销商联系了浙江省电视台，打算在浙江省电视台播放同样的广告。问：该药厂在湖北省取得的广告批文，在浙江省是否有效？该经销商能否用此批文在浙江省电视台播放同样的广告？解析：该案涉及行政许可的地域问题。在我国，不少行政许可事项实行属地化管理，一般产品的广告如果想在异地播放，仅提供本地批文给外地经销商就可以，但是食品、药品、保健品和一些国家管制较严的商品需在当地再报批。具体到本案，根据《中华人民共和国药品管理法实施条例》第53条第3款规定：“在药品生产企业所在地和进口药品代理机构所在地以外的省、自治区、直辖市发布药品广告的，发布广告的企业应当在发布前向发布地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门备案。接受备案的省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门发现药品广告批准内容不符合药品广告管理规定的，应当交由原核发部门处理。”所以，本案中，如果浙江的经销商需要在浙江省播放该药品广告，则需要在浙江省重新报批。

5.变更与延续第四十九条被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。第五十条被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。以案说法8：某制药有限公司生产的亮菌甲素注射液致多名患者肾功能衰竭，甚至造成10名用药患者死亡。该公司原是某集团属下的国有企业，后改制为民营公司。该公司是一家有药品生产许可证的企业，在改制前已经取得了120多种药品的生产批准文号，并通过了国家药品GMP（生产质量管理规范）认证。发生假药事件的原因之一是随着所有者的变更，公司的工作人员也发生了重大变化，许多老职工被辞退，代替其工作岗位的是工资较为低廉的临时工，检验检测制度没有得到有效落实。后国家食品药品监督管理局要求该省食品药品监督管理局吊销其药品生产许可证，收回药品GMP认证证书。解析：本案中的焦点是企业改制或兼并收购之后，以前所获得的生产许可是否仍然有效？在改制后的企业没有申请变更或延续的情况下，原有的生产许可证、认证等是否