从定海古城被毁事件看公共政策的公共性

PAGE1从历史文物大规模消失事件看公共政策的执行力一、案例梗概据国家文物局统计，2012年，各地共上报文物行政违法案件317起，2013年上报236起，2014年上半年仅上报了80起，呈明显的“不正常下降趋势”。与此形成反差的是，舆情监测发现的文物被破坏案件，数量呈上升趋势。2014年，国家文物局对100个古城不可移动文物的消失情况进行普查。对于地方自查上报的数字，国家文物局选择10个县区，用卫星和其他手段进行复核，发现出入很大。如以这10个县区的文物消失速率折算到全国，大约一年全国就有1.5万处不可移动文物消失。在领导意识、数字水分的背后，是监督管理体制不畅，导致文物执法难以摆脱权大于法、文物保护频陷被动的严峻现实。有关专家认为，随着中央将文物保护工作提到新的高度，建立健全文物执法垂直管理和大区督查体系的时机已经成熟，这项工作甚至比资金投入和违法个案处理更为紧迫和重要。二、案例正文案例1:定海古城被毁事件浙江舟山的定海古城是中国历史上许多重大事件的见证人，明代抗倭斗争、南明抗清斗争和鸦片战争都发生于此。在第一次鸦片战争期间，定海是仅次于虎门的第二战场，发生过两次大的血战。在英军攻占定海城的最后时刻，定海守军1500名官兵浴血奋战，在惨烈的巷战中，一天内葛云飞、王锡明、郑国鸿三位总兵壮烈牺牲。县令姚怀详因不甘侵略者占领投水自尽。定海作为一座英雄的城市，保留了当年许多历史遗址。经过历朝历代特别是清朝和民国时期的建设，形成了定海独有的历史文化风貌。这里许多民居的建筑风格既保留着汉文化传统，又吸纳了西洋石木结构的建筑特色，在建筑学上形成独特的历史风格。由于定海处于中国对外开放的地理前沿，它还是近代民族工商业和外贸史上名扬海内外的宁波商帮的发祥地，近代和当代名人辈出。这里由于是兵家之地，遗留有官府宅第，如蓝总兵府；有工商界知名人士如朱葆兰、刘鸿生、刘显哉、安子介、董浩云的故居，第一任香港特首董建华、文化名人三毛等人的祖居也在此地。这些故居都蕴含有大量的历史文化信息。定海老城街区虽然在“大跃进”和“文革”时期遭到一些破坏，但整体格局保存相当完整。1986年，舟山行署推荐定海县城关镇为“历史文化名镇”时说：“（定海）城内主要街道分布大都依旧，东管庙弄、人民北路有较典型的清晚期的深院大宅，建筑考究、工艺精巧、木雕艺术生动优美。东西大街和中大街中，现仍保留着五道防火墙。城镇西区尚保留着原小城镇的古朴别致风貌，电影《玉色蝴蝶》的部分外景就在这里拍摄。”正因为有这些风格独特的老街区，浙江省人民政府于1991年将舟山市列为浙江省首批历史文化名城之一，并将该市定海区的老街区作为重点保护街区。1997年，市政府制定了包括历史文化名城保护规划的《舟山市城市总体规划（1996—2010）》。1996年，舟山开始了大规模的旧城改造。在“旧城改造”的名义下，舟山市把大片大片的古街区拆毁。旧城区中的北大街、前府街、陶家弄、东管庙弄、芙蓉洲路、东大街和西大街等几条街道上的许多连接成片的深宅大院被拆毁，盖起了一座座玻璃幕墙或瓷砖外装修的高楼，一座好端端的文化古城被搞得七零八落，面目全非。舟山市文化局副局长杜安苏曾经在《舟山日报》撰文《故园神游应多情——保护舟山历史文化名城刍议》。文中说：“现在定海已经找不到名城所具备的完整典型的传统居民生活街区了，只剩下中大街等商业街区，名城风貌元气大伤。”舟山市拆毁定海古城的理由是：广大居民要求改善居住环境的呼声很高；城市的面貌需要不断更新；舟山市土地资源十分紧缺。凭借这样的理由，他们认为定海古城已无保护的必要。但是，就在1997年9月舟山市政府制定的《舟山市城市总体规划（1996—2010）》（以下简称《规划》）中，《规划》的第十二章就是《历史文化名城保护规划》，在“重点保护整治地区”中称：根据历史文化名城的要求结合舟山市城市建设的实际，确定东至芙蓉洲路，南至东、西大街以南一带，西至总府弄，北至昌国路一片为古城绝对保护区。在破坏古城的行为招惹众怒之后，舟山市自己制定的《历史文化名城保护规划》成为控诉最有效的证据。为此，舟山市城建委辩解说，这份经浙江省人民政府批准的《规划》，“该章节（《历史文化名城保护规划》）由市文物管理办公室编写，由于旧城改造在1993年就做了准备工作，1996年1月在县府街（即目前改造的总府路一带）开始了拆迁等工作，正式实施改造工作，而文物部门不了解这一情况，因此在具体保护区范围划定时将部分已作改造的城区划入了保护区，由于本委审稿把关不严，导致了部分错误，同时，在新一轮《规划》中由于文字表达不当，采用了‘绝对保护区’名称，导致人们误解，致使混淆‘区’与‘点’保护之间的关系（正确的表述应为：重点保护区）。”1999年7月，定海老街的保与拆之争已进入白热化。1999年7月初，市委召开了扩大会议，“五套班子”统一认识，要求“旧城改造”的拆迁工作要加快进行。紧接着，定海区法院也发出了通知，将在7月12日张贴公告，“眼看着大片大片的传统民居和历史街区被推倒铲平，剩下的也被搞得支离破碎，一座好端端的名城风貌元气大伤，舟山市的有识之士和一些群众不断呼吁，未能阻止政府的拆迁行为。1999年71999年与此同时，专家们对舟山市破坏行为也进行了不断的反对和阻止。７月初召开的全国历史文化名城专家委员会二届一次会议上，与会专家委员们表示焦虑：舟山这次破坏名城的行动来势凶猛，不设法阻止，这么多有价值的历史文化遗存很快便毁之殆尽；同时有专家表示欣慰：以前都是这些白发苍苍的老专家们到处呼吁、到处救火，这次是群众自发地起来保护名城，其意义非比寻常。为了声援群众的这种行动，会上一致通过决议，要求浙江省舟山市立即停止拆迁工作，发出了“刀下留城”的呐喊。1999年7月12日，浙江省人大主任会议也一致通过决议，要求舟山市停止对历史名城的破坏。次日，浙江省副省长鲁松庭批示，由省文物局、省建设厅和省人大教科文卫委员会联合就此事进行调查。随即，建设部、国家文物局亦联合发文，“为了阻止舟山市继续将名城破坏下去，7月1999年8月然而，这些专家的意见，新闻舆论的呼吁以至立法的手段都没有能阻止当地政府拆除定海古城的行为。1999年8月25日，刘家大院与蓝府产权人状告舟山市政府破坏历史文化名城案在舟山市定海区人民法院开庭审理，并当庭作出原告败诉的判决。对此我国行政诉讼法领域许多权威专家曾发表对此案的看法。全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任应松年教授尖锐指出：“法院是保护法律的机构，而不是2000年3月为了防止这种悲剧在全国其他地方发生，文物专家、法律专家和新闻媒体仍然没有停止呐喊。2000年7月18日，全国历史文化名城保护专家委员会专家、法学专家在京共同召开“历史文化名城保护与法治”2000年8月，中央领导给浙江省委作出指示，要求省委省政府对此事件予以关注。浙江省委省政府接到批示非常重视，立即组成了由省建设厅、省文物局等部门负责人和专家组成的15人调查组进驻舟山市，进行为期3天的情况调查。调查组意见书（草稿）中指出：“舟山大肆破坏具有传统风貌的历史街区的行为是一起严重的违法事件，造成的严重后果是市政府主要领导严重的失误。”案例2：南京颜料坊49号遭野蛮施工毁损事件2006年和2009年，南京老城南曾有过两轮拆迁，并引发轰轰烈烈的“老城南保卫战”，牛市和颜料坊地块最终被拆成一片空地，唯独一组清代老宅——牛市64号—颜料坊49号被留下，因为它有个身份：南京市文物保护单位。2015年3月，屹立在南京市达220年之久的市级文物保护单位颜料坊49号宅院，近日在房企野蛮施工中被毁。开发商称是意外，南京市文化综合执法总队的初步调查结果却证实房企是有意破坏，并责令立即停工。然而施工单位在接到通知后，依然坚持施工。一家推崇中式传统建筑的房企为何敢任性拆毁文保单位，且无视停工通知？“牛市64号—颜料坊49号”是南京市文物保护单位。颜料坊49号名气不小，明清时期专供皇宫的云锦机户汇集于这一地区，上世纪80年代这里曾拍摄电视剧《秦淮人家》。3月11日下午，当记者来到涉事工地时，现场一片狼藉。老宅东侧第一进、颜料坊49号已完全不见，只余一堆砖瓦；东二进只剩几根立柱、横梁和一部分残墙；东三进南侧墙面整体不见，房屋内部木结构暴露在外；东四进东面墙体消失，房顶部分屋瓦被震掉。“牛市64号和颜料坊49号其实是连为一体的清代古宅，是我们家祖传的房子。”住户蒋克言说，自从去年下半年开始施工，老宅楼板、屋顶都在震动，她天天担心屋子会塌，只得自己在屋里钉上木条，给房屋加固。尽管开发商泰禾集团已因涉嫌破坏文物被立案调查，但记者采访时，运送泥土的渣土车如常在工地进出，现场留有多台大型打桩机、挖掘机。房屋东南角，一台高约20米的打桩机紧挨老宅，打桩机下方是已经灌入的泥浆。“悲哀啊！挺过了2006年、2013年两轮拆迁，竟然还是被拆了。”南京博物院院长梁白泉难掩痛心。这个地块多年来“炙手可热”，在文保人士的保护中艰难地挺过了十几年，开发商换了好几轮，从一开始的国企到现在的泰禾集团。2014年4月16日，泰禾集团通过南京产权交易中心公开拍卖，以4.217亿元的价格竞得项目公司100%的股权，获得了颜料坊地块，并再次申请规划、开工许可。房企现场施工负责人坚称，施工许可手续齐备，在此挖坑打桩是为了做基坑支护，建筑是工人打桩时自己垮塌的，泥浆是挖坑时被工人不小心甩过去的。另一位泰禾集团的负责人则称，此前这几进房屋已经摇摇欲坠了，“说不好听的，一口气就吹倒了”。蒋克言弟弟蒋磊说，自去年下半年泰禾接盘这一地块开发后，大型打桩机、挖掘机就陆续进驻工地，围着老宅一圈打桩施工，还紧贴房屋门口倒满泥浆。也是从那时候起，他们在屋里也时常感到房屋震动。“这一个‘不小心’会不小心这么久，‘不小心’到把房子挖没了么？”蒋磊反问。参与该项目规划审批的南京市规划局城中分局规划师王勇说，目前泰禾在该地块仅有一期组团审批通过，但该组团距离老宅最近也有58米。“不允许施工，根本没有进打桩机的需要。”王勇说，“去年泰禾曾希望规划部门能批准毗邻老宅的两个组团，但被驳回。”王勇介绍，由于目前老宅的古建修缮房屋尚未确定，担心近距离施工会破坏文物，就没批，“但没想到还是破坏了。”而据一位泰禾集团前员工透露，为什么恰好只有没住人的这几进房屋损毁，泰禾的账其实算得很清楚。“颜料坊49号老宅所处位置规划新建房屋之间是斜的，导致间距过小，影响新建房屋整体品质，影响上市销售。牛市一侧有人住无法更改，但破败的49号，开发商有意先损毁主体，复建时再将位置扶正，和新建房屋平行。”业内人士指出，在房地产市价动辄每平方米数万元的情况下，拆掉一处文物建筑，就可以为房地产项目腾出几千万甚至上亿元的利益空间。“根据我们目前的调查，确实是有意为之。但处罚力度上，我们能做的只是按现行文物保护法中规定对‘尚不构成犯罪’的擅自拆除文物的违法行为，处以50万元罚款的上限。”南京市文化综合执法支队负责人姜继荣说。10天之后的3月18日，南京市文物执法部门发布处罚通知，对施工单位中诚建设处以50万元的行政处罚；同时要求地块的开发商泰禾地产对文物进行全面修复。南京市公安局秦淮分局则以涉嫌“破坏名胜古迹罪”对此事正式进行立案侦查。颜料坊49号的修缮方案于4月9日通过审批，设计方为南京市园林规划设计院有限责任公司，施工单位是江苏古典建筑园林设计有限责任公司，总修缮面积超过600平方米，总修缮预算300万元，修缮范围集中在颜料坊49号古建筑东边的四进。据悉，早在修缮方案通过审批之前，南京市住建委、东南大学、南京大学等单位的专家就召开修缮方案评审会议，对修缮方案提出了意见和建议，其中包括优先考虑保留原来基础，尽可能不要增加自重；门厅、门窗、脊轩、卷轩、门罩、窗罩等的修复依据历史资料，突出南京地域特色；展示文物保护线地界标识等。最终通过的修缮方案体现了这些意见。2015年5月，几十名工人正在紧张地忙碌着，被毁的东一进，基本上已经修复完成，正面和两侧的墙体已经砌好，梁架也基本上搭建完毕，本着因地制宜的原则，这一进的墙体在走向上明显两侧朝内收缩，工人在砌墙时严格遵循了历史原貌。东二进，厅堂与天井的范围已经清晰，原先倒塌的梁柱重新竖起，地上堆放着很多老木头、柱础等建材。颜料坊49号其他两进，此次虽然没有被损坏，但长期以来也是年久失修，部分墙体倒塌，这次修缮中也一并得到修复。其中第三进为落架大修，梁架几乎都是老的建材，左右两块梁栿上依然保留着精美的老式雕花。南京市园林规划设计院副院长表示，修缮的最高原则就是“不改变文物原状”，因此修缮中尽量使用老的建筑构件。“由于文物、公安部门及时介入，老宅上很多建筑构件并没有散失，后来都搜集到一起了。”此次修缮根据2009年的测绘资料，对墙体、屋面进行恢复，并恢复门窗、装饰等细节，重新铺上城南老宅常见的铺地方砖。由于颜料坊49号屋面已基本坍塌，现有的盖瓦、底瓦、勾头滴水等也将大部分更换，可以使用的老瓦则继续保留。由于颜料坊49号在历史上多次被改动，修缮前，施工方还对老宅的外形进行了勘探，找到了墙基，确定了占地范围，修缮时严格依照墙基走势施工。周燕说，此次修缮采用的新材料、新工艺都经过了反复验证，对文物古迹是无害的，经过修复的梁架结构，能有效消除安全隐患，保证较长时间内不用再修缮。颜料坊49号古建筑的修缮工程于2015年年底前完成，力求恢复历史原貌。而颜料坊49号紧邻的牛市64号，因为有人居住，尚未完成征收，此次并没有进行修缮。颜料坊49号古建筑是市级文保单位，修缮完成后，施工方在其四周3.5米内，用不同颜色的地砖铺设保护标识，在每个转角处阴刻“界石”字样，明确文物保护范围。据悉，这种做法在南京市的文物建筑修缮中还是首次。修缮后的老宅配有消火栓、灭火器、避雷装置和防震措施，符合国家的建筑安全标准。三、讨论思考题1结合案例，试从政策执行力的影响因素的几方面谈谈我国文物保护政策执行不力的具体表现及原因2.从政策决策机制的角度，试分析当前我国政府应如何提升文物保护政策的执行力？

四、案例分析1、从公共政策的角度分析，浙江省舟山市非法拆毁定海古城的事件实际上折射出，虽然谋求公共利益的实现应是公共政策的灵魂和目的，但公共政策并不必然地反映公共利益。这是因为，公共权力机关在政策过程中所做的选择，会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题，由此产生政府利益与社会公共利益的关系问题。所谓政府利益，是指政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威，政府的业绩、信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入和福利，等等。政府系统的各个部门和不同层级以及政府官员也各有自己的特殊利益。由于政府官员利益和政府部门利益并不等于政府利益，政府利益也并不完全等于国家利益、人民利益以及社会公共利益。显而易见，反映了以上诸种利益的矛盾和协调的公共政策也就并不必然地反映、维护和增进公共利益。既然在理论上公共政策应该有效增进和公平分配公共利益，但在实践中又并不必然地反映公共利益；那么，如何在实践中保证公共政策最大程度地达到理论目标就成了至关重要的问题。这就要求必须有一种保证公共政策实现公共利益的有效机制，它要让参与公共政策过程的各种利益主体能够在合理合法的范围内有序有效地博弈，通过各种利益之间的协调、均衡，最后达到维护公共利益的目的。南京的张治中公馆被拆、颜料坊明代建筑遭毁、六百年前明皇宫遗址之上建高楼也无公示任何考古信息……正在修订的《中华人民共和国文物保护法（修订草案，送审稿）》引发社会各界广泛关注。

全国政协委员、南京大学政府管理学院教授张凤阳也对《文物保护法》修订工作高度关注。他对澎湃新闻（）说，中华民族历史记忆的传承面临着极为严峻的挑战，眼下已经到了必须拿出强有力的保护措施的时候了。

张凤阳说，众所周知，中国是有着悠久历史、璀璨文化的文明古国。文物作为不可再生的宝贵的文化资源，保护文物就是保存民族的共同历史记忆，就是守护中华优秀传统文化，就是维护国家的文化软实力。

然而，自1990年代以来，在持续多年的大规模“旧城改造”中，大量的文物古迹和历史街区被夷为平地，历经千百年岁月形成的街巷肌理，鲜活的传统社区以及市井文化被毁于一旦。据《瞭望》周刊“历史文物何以大规模消失”的报道披露，仅在2014年，据折算，大约一年内，全国就有1.5万处不可移动文物消失。

张凤阳委员表示，近年来，我国文物保护的法制建设不断加强，文物保护工作已经基本实现了有法可依，对文物保护的行政程序也有了相当明确的规定。尽管如此，一些地方有法不依，大拆大建、拆真建假、拆古建新的问题仍然屡禁不绝，如此以往，将严重损害国家的法律权威和政治信用。

张凤阳对澎湃新闻说，当前大规模旧城改造中的房地产开发，是造成文物大规模灭失的重要原因，其中“法人犯法”的问题尤为突出。

他说，一些地方官员甚至与房地产利益集团相互勾结，形成利益输送关系，致使“有法不依、违法不究”。诸多案例早已表明，相对于个体犯罪来说，法人犯法尤其是政府法人违法的破坏性极强，“在行政指令和商业利益的左右下，文物往往会遭到毁灭性的破坏”。

“在中央高度重视历史文物保护工作的新形势下，我建议国家主管部门出台强有力的举措，通过有效的制度设计，建立健全对权力的制约监督、责任追究等机制体制，以强力的法律和纪律的问责措施，坚决遏制在文物保护工作中面临的‘法人犯法’的突出问题。”张凤阳说，他建议可以通过国家层面的制度安排，推进文物执法的垂直管理，对地方政府进行有效监督。

张凤阳解释说，地方文物部门作为同级政府的组成部门，如果面对城市行政长官的错误决策，想有效纠错纠偏，难免“心有余而力不足”。针对这一情况，不妨参照其他部门的“地方督察局”制度，设立派驻地方的国家文物执法督察机构，通过执法垂直管理和大区督查机制，确保中央的政令畅通。

张凤阳委员还建议，纪检监察部门将文物保护工作纳入重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制的范围，从党纪政纪方面，重拳遏制当前文物保护“法人犯法”严重问题。

他说，保护文物不仅仅是各级文化文物部门的工作，也是各级党政领导干部应当承担的政治责任。许多案例早已表明，“大拆大建”的发生往往与长官意志有关。因此，张凤阳建议，对决策严重失误造成文物和历史文化名城保护重大损失、带来恶劣影响的，要严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。同时，纪检监察部门应追究决策者的党纪政纪方面的纪律责任，调查违法决策背后有无涉及腐败的利益输送关系。

“我建议最高人民法院出台相关司法解释，更明确地将严重破坏文物的行为纳入刑事立案范围。对公职人员故意损毁文物古迹的恶劣情形，也要严肃追究刑事责任。”张凤阳指出，现行《文物保护法》对拆除一般文物的情形，仅规定了50万元的行政处罚上限。而当前，在房地产市价动辄每平方米数万元的情况下，拆掉一处文物建筑，就可以为房地产项目腾出几千万甚至上亿元的利益空间。所以，即使数倍、数十倍地提高处罚额度，仍难形成震慑。因此，更重要的是对破坏文物的犯罪行为，应严肃追究刑责。

张凤阳建议，根据《刑法》和《行政处罚法》确定的原则，公职人员故意损毁历史文化名城、街区、村镇，故意损毁文物古迹“构成犯罪的”，就应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。

张凤阳建议，最高人民法院应出台相应司法解释，使《文物保护法》与《刑法》中的“故意损毁文物罪”和“故意损毁名胜古迹罪”充分对接，将破坏市县级文物保护单位、未定级不可移动文物、历史建筑、历史街区村镇的行为纳入刑事立案范围，以避免地方公安、司法机关对文物犯罪案件立案不送、以罚代刑、重罪轻判的现象。法人违法日益突出2014年上半年，国家文物局接报在文物保护单位周边违法建设等案件81起、破坏文物本体案件3起，其中绝大多数为法人违法案件。法人违法案件是机关、企事业单位人员，在法人意志支配下，以法人名义组织实施的，相对于个体犯罪来说，法人违法尤其是政府法人违法的破坏性极强，在行政指令和商业利益的左右下，文物往往会遭到毁灭性的破坏，造成恶劣的社会影响。这样的例子屡见不鲜。仅2014年，南京市违规“复建”太平门事件、广东梅州大规模拆除传统民居围龙屋、四川平武报恩寺建控地带违建案、北京天宁寺违法建设事件、青岛德军要塞被拆毁事件、洛阳市违法开发洛阳宋金老城东南隅历史街区等，都引发了舆论持续关注。一些官员对破坏文物现象持漠视纵容态度，甚至直接干涉、阻挠文物执法。2013年，太原市文物保护单位“晋绥铁路银行旧址”在没有报批文物部门的情况下，由个人私自修缮并变身为饭店。太原市文物局文物管理处的一位人士说，文物局曾下发停工通知，但主事者表示，他是和政府部门“共同修缮”的。南京市文物局原局长杨新华告诉本刊记者，2007年南京市级文保单位张治中故居被开发商拆毁，时任南京市文物局副局长的他立即报警，虽然公安等部门十分重视，但最后的结局却是上级领导发话叫他和文物部门“不要再管这件事了”。不少敢于向上级反映当地文物破坏案件的基层文保干部，甚至遭到打压。去年轰动全国的四川平武报恩寺建控地带违法建设案，在工程论证时就遭到当地文保干部的反对。在阻止未果的情况下，当地文保干部集体向国家文物局局长写了举报信，这才引起重视。违法事实败露后，反映情况的文保干部有的被调离岗位，有的被停职。“最终案件办得很漂亮。”国家文物局一位参与办案的干部说，“但是，那些被当地处理的文保干部，可能这辈子在当地就抬不起头了。”文物执法被弱化和边缘化《中华人民共和国文物保护法》规定，文物执法主体应是各级文物行政管理部门。可是，执法无权、队伍薄弱、地位羸弱的现状，让基层文物执法难以到位。云南巍山县拱辰楼大火备受舆论关注，当地文物执法主体本应为巍山县文体局，但该局并无文物科室，实际负责文物管理执法的，是文体局下属的事业单位、并不具备执法资格的县文物管理所。一位文保人士如此评论，国家级历史文化名城巍山的文物管理体制尚且如此，文物点相对比较少地区就可想而知了。中国人民大学政府管理与改革研究中心副主任唐钧调查发现，全国31个省、自治区和直辖市中，仅北京、浙江和新疆三地设有专门的省级文物行政执法机构。北京市的文物保护队伍力量最强，编制18人；浙江省的文物监察总队有编制8人。国家文物局督查司督查处处长邓超介绍，在局省级文物部门中，专门设有文物执法处室的仅有16个省份；地市以及县一级，多已实施“大文化”政府职能部门合并改革，在文化、新闻、广电行政执法得以大幅度加强的情况下，文物执法反而有被弱化和边缘化的趋势。山西省文物局执法督察处负责人表示，山西的11个地级市中，负责文物执法督察的，有的是事业编制，有的是机关的一个处室，市文物局大多数是内设一个安全科负责执法督察，人员编制严重不足，仅能对国保、省保、市保每月巡查一次，对大量一般文物根本无力照看。文保部门地位羸弱，“说话没分量”，很多违法工程在政府其他部门的审批下“一路绿灯”，根本不依法征求文物部门意见。即使发生文物违法案件，处理时也往往以证据不足为由，不了了之。2012年4月，一家公司未经文物行政部门同意，擅自在张家界(000430,股吧)市永定区文物保护单位“独子岩遗址”文物本体上修建加油站，导致文物被彻底破坏。可是，这个加油站在规划、国土等方面手续齐全，因此当地文物行政部门行政处罚这家公司后，对方不服提起行政诉讼。一审法院支持了当地文物行政部门，二审法院却撤消了行政处罚，理由是处罚“证据不足”。国家文物局政策法规司的一位官员感慨：“现在文物保护最大的矛盾，就是民族整体的长远利益和当地短期的经济利益的矛盾。当这个矛盾发生后，如果不是上级主管部门来管，而是由属地文物部门来管，他们就是想为文物说话，也往往无能为力。”据国家文物局统计，2012年，各地共上报文物行政违法案件317起，2013年上报236起，2014年上半年仅上报了80起，呈明显的“不正常下降趋势”。与此形成反差的是，舆情监测发现的文物被破坏案件，数量呈上升趋势。多头管理也加大了文物保护难度。山西省平遥县有关部门人士对本刊记者说，现在文物归国家文物局管，历史文化名城归住建部管，生态保护区归国家林业局管。像五台山、平遥古城等，一般都是多个身份重叠，既有大量文物，又是国家历史文化名城或国家5A级旅游景区等，这样就导致多种理念和发展模式碰撞。文物部门强调文物不能动，但对于危害文物的行为又缺少行政手段；建设部门又往往忽略文物保护。因此，就出现一个现象，即政府系统内部，对文化遗产的保护，不能按照一个清晰的线条来管理。在这样的管理体制中，即便文化遗产出事了，也是处在不断处理、不断惩治，文化遗产却在不断消失的恶性循环中，得不到长效的保护。垂直管理与大区督查体制亟待建立日前，习近平总书记关于保护历史文物的重要论述产生强烈反响。关心文化遗产保护的各界人士认为，在中央将文物保护工作提升到前所未有高度的情况下，迫切需要建立一套完备有效、上通下达的文物执法体系。唐钧表示，保护文物古建，关键在于有力可靠的执法体系，建议设立中央或省级垂直管理的体制，并配以职能齐全的大区域文物督查中心。2010年“中国文化遗产保护年度杰出人物”、南京大学政府管理学院讲师姚远认为，从中央和地方关系的角度看，中央政府应当通过有效的制度安排，约束地方政府的行为。另外，有必要提升文物行政部门在地方政府中的地位。在文物遗存极其丰富的城市，文物部门理应加强而非削弱。可以考虑在历史文化名城，特别是著名古都，设立独立的文物部门，并提升其在同级政府中的行政级别。本文来源：瞭望观察网山西省文物局执法督察处负责人在接受本刊记者采访时，强烈要求对文物行政执法部门实行垂直领导。他认为，此举可以大大加强行政执法的力度，减少相关干扰。文物部门里的安全科普遍存在人员缺乏、一人身兼多职的情况，使得基层文物安全科形同虚设。如果实行垂直领导，无论是从立法层面、科学规划层面，还是机构管理层面，都能得到较大改善。有关人士表示，建立文物执法垂直管理和大区督查机制，不是要把文物的日常管理权从地方拿走，“国土部、环保部等部门在全国都设立了直属的督查派出机构。这些垂直管理的产生，就是意识到中央意志和地方经济发展存在一定的矛盾，在政令不能在地方贯通的时候，就需要一支队伍代表中央去监督执法。文物保护执法同样需要这样的机制。”“要遏制法人犯法，更重要的是对破坏文物的犯罪行为，要严肃追究刑责。”姚远建议，根据刑法、行政处罚法确定的原则，公职人员故意损毁历史文化名城、街区、村镇，故意损毁文物古迹“构成犯罪的”，就应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。一是政府文物保护主体责任意识缺失。《文物保护法》明确规定：文物保护实行属地管理，即当地政府承担文物保护的主体责任。但不少地方政府非但未能担起保护的职责，甚至认为文物古迹年代久远，经历了风风雨雨，状况破烂不堪，与现代化大都市和新农村建设格格不入，极不相称，影响市容市貌，不如一毁了之，“旧貌换新颜”。同时，这些不可移动文物一般位于老城区，地理环境优越，寸土寸金，政府为出让土地，借危房之名拆掉拉倒；还有的认为文物保护是投入大、见效慢，甚至是无底洞，修修补补看不出政绩，不如建几幢楼堂馆所见效快、影响大；许多黄金地段就是因为几处文物建筑不能随便迁移，又有保护范围和建设控制地带，土地开发利用受到限制，土地财政收入受到影响，因而地方政府总是千方百计想要让文物“让路”。二是政府相关职能部门文物安全监管缺位。政府相关职能部门在文物保护上都有其法定职责，依法承担文物安全监管职责。但实际上，文物行政管理属于弱势部门，客观上困难多、阻力大，难以履职尽责。2016年国家文物局统计显示，全国2800多个县(区)，真正有比较健全的文物行政管理部门的不足300个，仅占10%多一点。与此同时，少数文物行政管理部门也存在不愿作为、不想作为、不易作为的现象，文物保护经费少，在编在岗人员少，懂专业会管理的人更少。一些人在岗不敬业，在岗不作为，对明显违反《文物保护法》的行为，知其是政府所为或强势部门支持的重点项目，就睁只眼闭只眼，不敢据理力争、依法查处，甚至有时还“帮助”当地政府搪塞了事。对文物违法案件不及时上报，怕受牵连被问责，能捂就捂能拖则拖，文物安全监管形同虚设。三是企业法人违法无惧无畏社会责任缺乏。任何性质的企业都有依法保护文物的义务，这既是法律要求，也是社会责任所在。但现实中，不少企业为了自身利益，往往奉行“钱能通神”的理念，纳税大户容易获得政府提供的优惠条件，政府引进的重点项目可以交罚款拆文物，总之只要有钱就可以换取拆除文物的“合法”通行证。有的开发商明知地块内有多处文物，就采用填埋河道、抬高基础等方式，迫使古桥、古建迁移，甚至将不可移动文物趁夜铲除，胆大妄为，无法无天。因为企业知道即使群众举报、媒体曝光，当地政府也会充当保护伞，帮忙“灭火”救场，对文物毫无敬畏之心。文物是不可再生的文化资源，保护好、利用好文物资源是我们当代人应尽的共同责任，不能让文物就这么轻而易举地消失！笔者认为，上好“五道保险”，可以最大限度地避免文物快速被毁：第一道保险：强化政府主体责任。地方政府没有真正树立起“保护文物也是政绩”的理念，不履行依法保护文物的职责，不能正确处理发展与保护的关系，是当前文物快速消失的重要原因。因此，强化政府依法履行文物保护主体责任是核心问题，也是最关键的一道保险。这就要求地方政府依法将文物保护纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。按要求及时向社会公布文物保护单位及其保护范围和建设控制地带，做好文物保护单位“四有”工作。特别是对尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物要及时予以登记并公布，防止灭失。要明确各相关单位的文物保护安全责任，加强绩效考评与责任追究。第二道保险：相关部门切实依法尽职。文物保护不是文物行政部门一家的事，如果政府各相关职能部门都依