行政协议案件审理规则-对行政诉讼法及其适用解释关于行政协议案件规定的解读

行政协议案件审理规则

——对行政诉讼法及其适用解释关于行政协议案件规定的解读郭修江一、行政协议及其特征（一）行政协议概念1、行政协议是行政管理的有效手段行政协议又称行政合同、行政契约，是指行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标，与相对人经过协商一致所达成的协议。《适用行政诉讼法解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”个人意见，“在法定职责范围内”的限定不妥，理由是越权的行政协议也是行政协议。2、行政协议不是民事合同行政协议是区别于民事合同的独立的法律行为，主要考虑一下几个因素：第一，协议目的不同。行政协议则是为了实现公共利益；第二，双方地位不同。行政协议确需双方协商一致才能达成协议，但是，双方地位并不是完全平等，多数情况下，为了实现行政管理职能，合同内容及履行过程受行政机关一方的主导，双方权利义务并不完全对等。第三，协议遵守的规则不同。行政协议优先适用行政法律规范3、行政协议争议应当通过行政诉讼途径解决修改后的行政诉讼法第十三条第一款第（十一）项明确，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的行政诉讼案件。（二）行政协议的特征1、行政协议的目的是履行行政职责、实现行政管理目标2、行政协议签订是各方协商一致的结果3、行政协议履行过程中行政机关一方享有行政优益权谓“行政优益权”是指行政协议履行过程中，为了实现公共利益需要，行政机关一方享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。4、行政协议内容受行政法律规范的限制协议不得与行政法律规范的规定相抵触，通过行政协议方式实现行政管理职责，不得违反行政法律规范二、行政协议行为（一）行政协议属于行政行为1、行政诉讼法第二条规定只有行政行为可诉2、行政诉讼法第十三条第一款第（十一）项将行政协议明确为行政诉讼的收案范围，属于可诉的行政行为。3、将行政协议仍然视为合同行为，而不是从行政行为的角度认识、审查、裁判行政协议纠纷案件，难免就会陷入按照民事诉讼法的思维模式、合同审查方式、民事诉讼法裁判规则去审理行政协议案件的困境。《适用行政诉讼法解释》第二条第（六）项“请求解决行政协议争议”提法有将行政协议案件视为合同纠纷案件的嫌疑。（二）行政协议是一个系列行政行为1、从行政行为的视角理解认识行政行为行为2、行政协议并非是一个单一的行政行为3、签订行政协议、单方变更行政协议、单方解除行政协议、不依法履行行政协议义务、未按照约定履行行政协议义务，都属于一个个独立的行政行为。三、行政协议纠纷（一）内容上的划分1、政府特许经营协议政府特许经营协议指行政机关与公民、法人或者其他组织依法定程序签订的直接关系公共利益的特定行业的市场准入的行政协议。下列直接关系公共利益、涉及公共资源配置的项目，可以实施特许经营：城市供水、供气、供热；污水处理、垃圾处理；城市轨道交通和其他公共交通；法律、法规、规章规定的其他项目。2015年4月21日，国务院常务会议讨论通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。该办法第一、二、三条规定，为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，可以实行特许经营。所谓“基础设施和公用事业特许经营”，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务的行政协议。随着我国社会主义市场经济制度的进一步完善，社会资本更多地进入基础设施和公用事业领域，政府特许经营协议的适用范围将会进一步扩大，基础设施和公用事业特许经营协议，属于政府特许经营协议，行政诉讼法实施后，相关争议纠纷应当通过行政诉讼予以解决。2、土地、房屋征收补偿协议行政诉讼法第十二条第一款第（五）项规定，公民法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服提起诉讼的，属于行政诉讼收案范围。《征用土地公告办法》第十五条规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”3、其他行政协议国有自然资源出让协议包括国有土地使用权出让合同、海域使用权出让合同、草原使用权出让合同、林地使用权出让合同、滩涂使用权出让合同、矿产资源勘探或开采协议等。教育培训或科研协议主要是行政机关将可以外包的教育培训、科研、立法或决策调研等行政管理职责任务，通过外包方式交由专业组织代为完成所签订的协议。行政允诺协议主要是行政机关为鼓励社会参与，对完成某项政府鼓励事项的公民、法人或者其他组织，予以一定形式奖励的协议，例如，常见的招商引资行政允诺。（二）行政行为上的划分1、签订行政协议行为2、单方变更、解除行政协议行为3、不依法履行、未按照约定履行行政协议义务行为4、行政协议的强制执行行为5、行政协议赔偿、补偿行为应当注意的是，行政协议的相对方存在违法、违约行为的，行政机关一方具有行政优益权，可以依法单方变更、解除行政协议，实施行政处罚，依法强制执行或者申请人民法院强制执行，不能通过行政诉讼解决。四、对行政协议行为的立案审查（一）依法审查行政协议案件的起诉条件1、行政诉讼法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”2、行政诉讼法第四十四条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条等条款，还对法律、法规规定行政复议前置、起诉期限、不履行法定职责的申请义务等起诉条件作出相应规定。3、法律、法规对起诉条件有其他特别规定的，还需遵守法律、法规的特别规定。例如，对于集体土地征收补偿标准不符，依法应当先行申请裁决，对裁决不服才可以向人民法院提起行政诉讼。（二）明确被诉行政行为是行政诉讼的基础1、行政诉讼法第四十九条第（三）项规定明确的诉讼请求，首先是要有明确的被诉行政行为。2、行政诉讼法第五十一条第三款的规定被诉行政行为不明确，人民法院向当事人释明，要求当事人进一步明确。诉行政行为行为，属于被诉行政行为不明确诉请人民法院判决解除行政协议属于被诉行政行为不明确，当事人必须明确是签订协议本身不公平，还是发生情形变更依法或者依约定应当解除行政协议，行政机关不履行解除协议职责。原因不同，被行政行为完全不同。如果是认为协议不公，被诉行政行为是签订协议行为；如果是情形变更解除，则是不履行约定、法定职责行为。当事人可以同时对签订协议、解除协议等几个关联行政行为一并提起行政诉讼。（三）行政协议案件的管辖第十三条对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院。1、级别管辖基层人民法院管辖第一审行政案件中级人民法院管辖国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件;海关处理的案件;本辖区内重大、复杂的案件；以及其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。2、地域管辖行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。3、集中管辖经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。五、行政协议案件的受案范围（一）受案范围的一般条件1、原则上所有的行政行为可诉2、不是行政行为不可诉3、对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为不可诉4、法律规定不可诉的行为5、敏感政治问题以及依据政策作出的决策行为不可诉（二）行政协议行为的可诉性1、可能对当事人权利义务产生实际影响的行政协议行为主要有：签订协议行为、变更协议行为、解除协议行为、不履行法定或协议约定义务行为、未按照法律或者协议约定履行义务的行为、行政协议强制执行行为等2、行政协议行为中不会对当事人权利义务产生实际影响的行政行为行政机关对利害关系人发出的要约邀请行为行政机关集体讨论形成签约决定的会议纪要行为为商讨解决行政协议签订或履行中遇到的问题，行政机关通知或者告知当事人参加会议，表达意见、讨论研究解决问题办法的行为行政机关申请人民法院法院强制执行，人民法院裁定准予执行，并责令行政机关组织实施的行为六、行政协议案件当事人（一）行政协议案件的原告资格1、行政诉讼法第二条规定，公民法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的有权提起行政诉讼。2、行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”3、行政合同的另一方签约人属于行政行为的相对人，对行政协议的签订和履行行为均具有原告资格。其次，行政协议的竞争权人（二）行政协议案件的被告资格1、行政诉讼法第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。2、不履行法定职责案件的被告是当事人提出申请的行政机关或者应当依职权直接作出行政行为的行政机关。3、签订行政协议、单方变更或解除行政协议的的行政机关是该行政行为的适格被告。受委托签订行政协议的，委托的行政机关是适格被告。经国务院、省级人民政府批准成立的开发区管委会及其职能部门具有行政协议行为的行政主体资格4、实施行政行为的行政机关撤销、合并或分立的，继续行使其职权的行政机关是被告；相关行政职权被取消的，设立被撤销职能单位的行政机关是被告。5、不依法履行、未按约定履行行政协议义务的，负有义务的行政机关是被告；应申请的，被申请的行政机关是被告。（三）行政协议案件的第三人1、行政诉讼法第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。2、行政协议案件中常见的第三人竞争权人对签订协议行为提起行政诉讼，签订协议的相对人一方是第三人，应当参加诉讼；行政协议的相对人不服行政机关单方变更、解除行政协议行为提起诉讼，行政机关已经将行政协议事项又与他人签订行政协议的，后签订协议的相对方可以作为第三人参加诉讼；行政协议的相对人起诉行政机关强制执行行政协议的行为，参与强制执行的其他行政机关或者实施单位应当作为第三人参加诉讼。七、行政协议案件的起诉期限（一）行政协议案件的一般起诉期限1、一般起诉期限6个月行政诉讼法第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”例如，对行政复议决定不服，15天内起诉。2、最长起诉期限涉及不动产20年，其他行政行为5年行政诉讼法第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”3、不履行法定职责案件的起诉期限行政诉讼法第四十七条第一款规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《适用行政诉讼法解释》第四条规定：公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。4、起诉期限的扣除行政诉讼法第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”“公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”5、未告知诉权和起诉期限情况下2年起诉期限的适用《执行行政诉讼法解释》第四十一条规定与行政诉讼法第四六条规定及《适用行政诉讼解释》第二十六条第一款规定存在冲突，修改后的行政诉讼法实施后不再适用。（二）对新行政诉讼解释行政协议案件起诉期限的理解1、《适用行政诉讼解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”2、对司法解释的不同理解第一种意见认为，不依法履行、未按照约定履行协议案件不适用起诉期限的规定，适用民事诉讼时效制度。第二种意见认为，立案审查适用行政诉讼法起诉期限规定，实体审查适用诉讼时效制度。第三种意见认为，司法解释关于适用诉讼时效的规定与行政诉讼法其诉期限制度相冲突。3、笔者赞同第二种意见理由是，解读司法解释应当尽可能作出与法律不相抵触的解释，行政案件一律适用起诉期限制度，行政诉讼法未作例外规定；诉讼时效和起诉期限属于两种完全不同的制度，起诉期限是对原告诉权的限制，诉讼时效是对原告胜诉权的制约，两者不应相互替代；适用六个月起诉期限后，2年诉讼时效实质没有意义，是司法解释本身未将行政协议案件视为行政行为审查，继续将该类案件视为合同案件审理，考虑不周全的问题，可以在今后修改时予以完善。八、行政协议案件的证据审查行政协议案件原则上适用行政诉讼证据规则。（一）举证责任分担1、根据行政诉讼法第三十四条第一款规定，行政协议案件中，行政机关应当对作出的行政协议行为的合法性承担举证责任。在起诉行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议案件中，被告行政机关主张已经依法履行、按照约定履行行政协议义务的，应当对此承担举证责任。2、根据《行政诉讼证据规定》第四条第一款规定，行政协议案件中，原告对起诉符合法定条件应当提供证据材料予以证明。在起诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的案件中，要提供其向被告提出履行法定或者约定义务申请的证据，依法或依约定应当主动履行义务的除外。提出行政赔偿、行政补偿诉讼请求的，对损失情况原告应当承担举证责任，但是，因行政机关的行为造成原告举证不能的除外。（二）举证、证据采信和事实认定规则1、被告在收到起诉状之日起十五日内向人民法院提交作出行政协议行为的证据和所依据的行政协议文本和规范性文件。2、被告未举证的，人民法院要从维护公共利益和第三人合法权益、有效化解行政争议的角度，通过责令被告或者第三人提供证据，通过人民法院调取证据等方式，查明案件事实，依法作出裁判。3、审理行政协议案件，各方均举证不能的情况下，不是简单否定客观事实的存在，而是应当主动运用法官自由心证规则，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观和公正地分析判断认定事实。（三）行政协议案件的证明标准1、签订协议案件，更类似于民事纠纷，应当适用优势证明标准2、行政机关单方变更、解除行政协议或者强制执行行政协议的案件，适用行政诉讼通常的证明标准，即高度盖然性证明标准。3、行政机关依法作出重大行政处罚的案件，涉及对当事人人身自由或者重大合法财产权利的处分，应当适用排除合理怀疑的证明标准。例如，国有土地使用权人未按照土地出让合同约定在2年内动工开发的，政府无偿收回土地使用权。九、行政协议案件的法律适用（一）行政诉讼法律适用的一般规则1、行政诉讼法第六十三条、第六十四条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。2、行政诉讼法第六十三条第三款、六十四条以及立法法第六章确立的优先适用上位法的原则，赋予人民法院在审理行政案件时享有法律规范的选择适用权。3、规章以下的规范性文件合法有效的，可以作为人民法院审查被诉行政行为合法的参考。（二）行政协议案件法律适用规则1、《适用行政诉讼法解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”2、对司法解释的规定，可以作如下理解：首先，审理行政协议案件，应当适用合法有效的行政协议约定；其次，没有约定或者约定无效的情况下，优先适用行政法律规范的规定；最后，在既没有约定也没有行政法律规范规定的情况下，可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。十、行政协议案件的判决（一）签订行政协议案件的判决1、尊重各方当事人协商一致的行政协议效力，尽可能保证行政协议的实际履行，是审查判断行政协议案件是否合法有效的。2、除非行政协议违反行政、法律、规章以及规范性文件的强制性规定，或者行政协议内容损害国家利益、公共利益、他人合法权益的，一般情况下人民法院不得否定行政协议的效力。3、在审理行政协议履行过程中的单方作为或者不作为行政行为案件时，行政协议的约定是履行行为的根据，人民法院应当对行政协议约定内容的合法性进行审查。4、行政协议存在程序违法但是协议内容并不损害当事人合法权益的，人民法院应当根据行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项规定，判决确认违法，但不撤销行政行为，保留其效力，行政协议应当继续履行。行政协议部分条款无效的，应当判决确认该部分无效，不得否定整个行政协议的效力。（二）不依法履行、未按照约定履行协议案件判决1、不依法履行、未按照约定履行协议案件，人民法院应当对行政机关是否按照法律规定或者行政协议约定的期限、数额、方式、范围等要求，全面履行职责义务进行审查。2、行政机关未全面履行职责义务的，应当确认未履行、或者不完全履行职责义务的行为违法，并判决行政机关承担相应的行政赔偿责任3、行政协议能够继续履行的，还应当同时判决行政机关继续全面履行，不得简单确认违法并赔偿损失了之。4、确实不能继续履行的，人民法院可以判决解除行政协议，并根据其过错程度及在损害发生中所起作用，判决行政机关承担相应的行政赔偿责任。（三）单方变更、解除行政协议案件的判决1、人民法院应当对变更、解除协议是否符合法律规定、协议约定的变更、解除条件进行审查。2、只有在变更、解除行政协议的条件完全成就的情况下，人民法院才判决驳回原告请求撤销变更、解除行为的诉讼请求。3、如果变更、解除行政协议行为不完全符合法定或者约定条件，行政协议能够继续履行的，人民法院应当判决撤销变更、解除行政协议行为，责令行政机关继续履行行政协议，同时根据请求判决行政赔偿。4、尽管解除、变更行政协议不完全符合法定或约定条件，但是，继续履行行政协议会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的，应当判决确认变更、解除行政协议行为违法，并赔偿损失。（四）行政协议强制执行行为案件的判决