行政事业单位预算绩效管理存在的问题与对策研究

近年来，国家出台一系列政策文件，明确各级预算应当遵循“讲求绩效”的原则，并对绩效的评估机制、目标管理、运行监控、评价、成果应用以及信息公开等作出具体规定。中央明确提出需要全面建立具有规范透明、科学标准、约束力强的预算制度，以便全方位实施绩效管理。现今及以后的一段时期内，我国的预算绩效管理旨在逐渐建立以实现绩效目标为导向，将绩效评价作为手段，将成果应用作为保障，将预算管理制度的不断完善、财政资源配置机制的不断优化以及成本的节约控制、公共产品、服务质量的提高作为目的，全方位、全覆盖所有财政资金，并贯穿于预算编制、执行、监督全流程的预算绩效管理体制。同时也对预算绩效管理格局的全方位搭建、预算绩效管理链条的全流程建立、预算绩效管理体系的完善、预算绩效管理约束的硬化等方面提出了具体要求，这表明预算绩效管理已从部门推动逐渐向国家层面进行升华。但是目前，部门行政事业单位由于预算管理经验不足，在实践中存在一些问题有待解决。因此，通过对相关问题进行研究并提出解决对策，对完善行政事业单位管理，提高公共服务水平等具有重要的意义。一、行政事业单位加强预算绩效管理的重要性预算绩效管理，顾名思义就是各单位将绩效理念引入至预算管理中，以自身设定的绩效目标为对象，对预算投入关注的同时提升预算产出和效益的重视程度，将绩效目标的设置、审批以及绩效跟踪、监控、自评价和结果应用等纳入预算编制、执行、监督、考核的全流程，不断提升财政资金运用的合理性、资源配置的效率性。而绩效目标就是在预算资金的支持下，在一定期限内达到单位要求的产出和效果。因此预算绩效管理在行政事业单位内部管理中举足轻重。当前，我国经济逐渐从高速增长向高质量发展嬗变，行政事业单位要想发挥好自身职能，就必须按照国家的要求全面深化改革，搭建全方位、全流程、全覆盖的预算绩效管理机制，并以此为关键点和突破口，解决好自身绩效管理中存在的隐患，为单位财政资金的正确运用聚力增效，提高财政资金使用效率，节约资源，避免浪费，从而提升公共服务的质量、单位及政府的执行力、公信力。二、行政事业单位预算绩效管理的现状和存在的问题（一）行政事业单位预算绩效管理的现状目前，越来越多的省市行政事业单位已经开始运用信息化手段实现预算和绩效管理一体化。预算与绩效管理一体化系统的出现，在一定程度上减少了工作中的重复和错误率，提高了数据准确性和时效性的同时，提升了财政资金配置的效率性和使用的效益性，财政资金运用的合理性、透明度和公开性也得到了加强。因此，在信息化手段给我们带来便利的同时，行政事业单位也要着重加强预算绩效的管理。（二）行政事业单位预算绩效管理存在的问题1.对预算绩效管理的重视程度不足。部分行政事业单位对预算绩效管理的意识缺乏、思想认识不充分、不到位，绩效观念薄弱。部分单位工作人员认为绩效管理工作可有可无，实际工作中根本不清楚自己的职责、工作内容是什么，仅仅是按照财政要求按部就班，完成财政要求的任务即可，甚至工作敷衍了事。认为这是财务部门的事，并没有从国家要求的高质量发展、从国家治理体系和管理能力现代化的高度来充分认识这项工作。2.绩效目标设定不规范。部分单位的绩效目标编制不合理，提炼不精确，有的过于复杂；目标编制有些不能完全符合单位部门职能及自身事业发展规划的要求，并不能完全体现出预算所要达到的产出和效果；绩效目标设定时大多采用定性化表述，不具有可衡量性；编制的绩效目标没有经过深入调查研究及科学论证，实际执行时具有一定的不可操作性，形同虚设；绩效目标未与计划任务数相对应，未与预算资金量相匹配。3.预算编制的科学性、准确性有待加强。现如今，各单位的预算编制大都是由财务部门根据单位各职能部门、业务部门的需求汇总完成，并按财政部控制的项目资金总额统筹安排编制上报。由于有些单位预算绩效管理水平较低，未采用科学的预算编制方法，且未做好事前的预算评估或事前评估论证不充分，因此上报的预算数据浮动太大，造成预算数据编制的不准确、不科学，最终影响项目绩效评价工作。4.预算绩效管理的管控和执行度不到位。部分行政事业单位未严格按照单位内控制度要求执行预算，预算执行不严；执行预算具有随意性，造成预算与执行脱节，导致超预算、预算用途改变、预算采购不及时、各个项目预算指标相互调节等问题时有发生；有些项目是根据工作量要求上报财政才能下达资金，但由于财政未预拨资金，发生的部分支出需要支付时，只能先挪用其他资金进行支付，这就导致“先执行后拨付”，拨付的资金难以做到专款专用，进而直接影响到项目资金的预算执行度。5.绩效评价体系不健全。（1）考核指标不科学。部分单位评价指标体系不完善，预算管理和绩效考核指标不科学，评价结果应用手段有限且不到位，真正实现高质量、全过程绩效管理的资金占比不高；考核方向的把握不到位，考核的重点存在偏差、不科学、不准确，并且找不到关键的综合性指标来体现单位的工作成效。（2）考核机制缺失，无法对工作进行监督问效。（3）绩效评价人员专业能力不足，理论与实践结合不够紧密，不能有效运用合适的评价方法，形成相应的评价结果。三、完善行政事业单位预算绩效管理的对策建议（一）提高预算绩效管理的重视程度由上至下全面推进预算绩效管理的宣传，提高各单位领导层的思想认识及重视程度。及时将预算绩效的思路传达至各单位，切实转变思想理念，树立牢固的绩效意识，并加强绩效管理的成果应用。结合国家出台的政策要求及时完善单位预算绩效管理制度，构建全方位预算绩效管理体系，在预算管理全流程中深度融入绩效管理，并覆盖单位的所有资金，硬化预算绩效责任约束。同时，提高单位全体员工对预算绩效管理的认知与了解，形成全体员工人人参与，积极配合单位做好预算绩效管理工作的良好氛围。从源头予以重视，单位上行下效，将预算绩效管理贯穿整个业务流程，不断提高单位各部门之间的信息传递效率，为做好财务核算，合理编制单位预算，做好单位绩效管理打下良好基础，也为单位领导层作出正确、合理的决策提供强有力的根据。（二）优化预算绩效目标编制工作想要做好预算绩效管理，关键在于项目的预算绩效目标编制是否达到预期的产出和效果，它是预算绩效管理的灵魂所在。因此各单位所申请的项目要想顺利通过审核入库，需要从以下几方面做好项目内容及绩效目标的编制：一是做好立项的必要性分析。单位可以从该项目遇到的问题，需要解决的问题以及解决措施上着手编写。做到依据充分，符合财政投入方向和重点，符合法律法规、国家政策和经济发展需要。二是做好项目实施的可行性研究。单位可以从建立的工作机制，科学数据、调查结果，专门机构或专项人员，专项制度，有无成功试点及模式，以前的项目成效、做法等编写。做到有实施的能力和条件，计划合理，且具备对风险和不确定因素的应对措施。三是细化项目实施内容和预算申报资金。通过深入分析上级要求，拟定实施计划，合理评估资金需求。四是编制好项目的中长期目标和年度目标。这是项目入库的前置条件，也是预算编制的重要内容。目标的确定要指向明确，清晰完整。要符合国家对经济、社会稳定发展的需求，行政事业单位对自身职能及发展计划的需求，并与预算资金支出的对象、范围、具体用途、成果等密切相关。绩效目标是通过设计绩效指标和指标值予以细化和量化的。制定绩效指标时应与绩效目标对应相关、凸显重点、经济适用，绩效指标值可以从计划值、行业值、历史值、经验值中根据单位实际情况选择作为目标值，并且应尽可能采用定量指标，增加可衡量性和可操作性。绩效目标要合理可行，要能经得起调查研究和科学论证，符合实际，并且一定程度上可以实现。而且绩效目标要与项目计划任务数相对应，与预算资金量相匹配。（三）提高预算编制的科学性和准确性一是做好沟通协调工作。在预算编制的过程中，单位内部各部门之间应充分做好沟通协调工作，将预算编制与单位运行情况、具体工作量、资产配置需求相互结合。二是做好事前预算绩效评估。单位各职能部门必须做好事前的预算评估、论证工作，可以大大提高项目的可行性，预算资金的准确性。三是采用科学的预算编制方法。对预算资金的分配应减少对原有基数的依赖，尽量不用“增量预算”的编制方法。编制时尽量采用“零基预算”方法，以各地政府决策要求和各单位事业发展方向为指引，以政府财力和单位非税资金（如有）为基础，根据单位资金实际需求、各项目预计完成的工作量、绩效评价等为编制依据。四是提高单位的预算绩效管理水平。综上所述，这样才能保证预算编制的科学、准确，从而提高预算执行度，提高财政资金的优化配置。（四）严格执行预算并做好绩效评估知是行之始，行是知之成。因此，各单位应围绕以下几方面做好预算的落实工作：一是建立预算执行管理责任制。增强单位的绩效责任意识，提升执行管理水平。二是严格落实预算执行。按照批准的额度、用款计划数和开支范围、进度等支付资金，执行进度需合理，杜绝无预算、超预算支出等现象；对于预算内的事项审批，可以简化流程，提高执行效率，避免因流程繁琐而导致执行不及时；对于超预算事项，需执行额外的审批流程；预算外的事项，应加强控制，严格落实“无预算不支出”原则，以防范预算失控风险。三是做好绩效跟踪监控工作。单位年中时要进行一次上半年的预算执行和绩效目标实现程度的监控，做好执行预警和信息反馈工作，及时发现预算执行中的各项问题，提出改进措施，并对全年绩效目标完成情况进行持续推动。（五）完善绩效评价体系各单位要完善绩效评价制度体系，以便做好单位绩效自评和绩效评价工作。1.制订绩效评价工作方案。一是确认目标。整体绩效评价目标可以从单位战略目标，中长期工作规划和年度工作计划中找到与之匹配的整体绩效目标；项目绩效目标可以该项目需要达到的效果中精炼出绩效目标；二是确定评价依据。根据单位的内控管理制度，如项目、财务、资产、人力资源、采购管理制度等作为绩效评价的依据；三是选择合适的评价方法。如成本效益分析法、指标评价法、数据分析法（横向、纵向数据对比分析）、比较法（对照目标、经验总结、找出差距、完善建议等），实施评价时可以各种方法交叉，综合使用。四是确定相关评价指标和评价标准。评价标准一般来源于计划标准值、行业标准值、历史标准值、经验标准值，前3种一般使用定量指标。五是确定评价权重。对于部门整体和各项目支出做绩效评价时，要根据把握整体、重点关注为原则，设定合理的权重系数，做到围绕整体、突出主线、重点解剖；并且要立足支出，以财务和非财务数据反映单位的投入，投入产出以及产出的效果。2.强化绩效评价。一是收集与绩效评价相关的资料，做好资料、数据审核工作，可以通过情况介绍、实地勘察、问卷调查方式进行。二是选择合适的评价方式。一般有现场评价、非现场评价、综合评价三种，单位可采用综合评价法，在现场与非现场评价结合的基础上，对照评价指标与标准，对项目绩效进行的综合性评价。三是将评价结果形成结论并撰写评价报告。一份好的绩效评价分析报告，要具备以下关键要素：有思路，需具备第一性思维、挑战思维、外延思维、动态思维等；有内容，报告需结构完整、分析到位、观点鲜明；有证据，数据准确、案例真实；有价值，可读、可用、可操作；有情操，从市场性、客观性出发。3.提升评价结果运用成效。及时将评价结果反馈给预算编制部门，作为下一年部门预算编制和安排的依据；及时对反馈意见进行整改，不断提高项目支出绩效；及时对信息公开，并接受公众的阅卷；将