关于税源管理新模式的探索与思考

PAGE14-关于税源管理新模式的探索与思考——专业化催生标准化、标准化带动科学化、科学化推动规范化随着税收征管改革的不断深入发展，税源管理工作愈发重要，税源管理水平高低决定着税收征管的质量，直接影响税收收入工作。但现阶段税源管理的整体建设相对税收工作的发展而言还相对滞后，需要从多层次、多角度地进行思考和探索。一、建立税源管理新模式的背景（一）深入贯彻落实科学发展观，实现税收事业可持续发展,是我们创新税源管理模式的力量源泉。税务机关树立和落实科学发展观，必须结合实际提高创新能力，坚持第一要务是发展，不断努力探索适应现代化城市税收管理新道路，税务机关必须服务改革发展大局，紧紧抓住组织收入这个中心工作，用先进的征管手段提高行政效率，不断提升纳税服务水平，提高税源科学管理水平，达到税收效率最大化的新局面。(二)税收规模的扩大和纳税户的增多与人手不足之间的矛盾日益突出是建立税源管理新机制的必然要求。2006年，珠海市局的税收仅有68.82亿元，到2008年达到118.86亿元，管户增加到5.3万户，而税收管理员的人手只有130人,部分基层局人均管户高达500户。在这种形势下，只有通过制度、机制、体制创新，对税源实行分类管理，突出重点税源管理，才能理出相似税源户的特点和共性，有效分配管理资源，提高税源监控水平，保证税收的长期、稳定、可持续性增长。（三）全能型集权管理员制度在日常税收管理中的弊端是我们探索税源新模式的直接动因。从2004年开始推行的税收管理员制度，有力地加强了属地管理，一定程度上解决了税收管理中“疏于管理、淡化责任”的问题。但该制度在征管实践中仍然暴露出一定的问题：一是经济发展快，企业经营情况多样化、复杂化，集权式管理制度下，税收管理员对所有涉税事项统抱统揽，但难以熟练掌握随之变化的税收政策，要求管理员成为“百科全书”将导致样样难以精通的“百科全输”；二是管理的责任风险加大。税收管理员每完成一项工作都要给相关职能部门和纳税人出具税务文书，这些税务文书导致税收管理员要承担纳税人管理方面的责任，假如纳税人在其财务、纳税等方面采用欺骗、隐瞒等手段，致使税收管理员出具的文书存在不真实等问题，税收管理员就有可能承担连带责任；三是人员的素质有待提高。税务人员是税收管理的第一要素，税源管理人员的素质和业务水平，是决定税源管理精细化程度的关键。当前基层税源管理人员素质与税源管理精细化要求存在一定的差距。（四）借鉴外国先进税源管理实践，结合税源结构实际，是全方位提升税源管理效果的宝贵经验。在税源控管上，发达国家十分注重管理科学化，特别是在税务机构设置精简高效、税源分类化管理、税源管理社会化程度高等方面，均取得积极的效果。一是税务机构设置精简高效。发达国家税务机构设置普遍按有利于征管和方便纳税人原则而不是按行政区域设置，税务机构具有层级少、扁平化的特点；二是税源实施分类化管理。外国发达国家根据实际国情，针对重点税源、一般税源和零散税源的差异，合理设置管理机构，强化重点税源管理，实行税源的分类层次化管理；三是税源管理社会化程度高。在德国，税务代理业十分繁荣，税务机关很少与纳税人直接接触，近90%的纳税人办税事宜都委托中介机构办理。这种社会化报税、办税的方式，从业人员不需领取政府薪金，却为税务机关做了大量的税务代理工作，帮政府加强税源的监管。二、税源管理新模式的主要内容及做法税源管理新模式主要通过二次分类管理来实现，第一次分类管理主要是按企业规模的大小来划分，按企业规模等次作相应的分类,并对应设立大、中、小税源的管理机构（局或股或组）；第二次分类管理主要按行业和流程来划分。大、中、小税源的管理机构成立后，如何管理其下属的企业，国税管辖的企业主要为一般纳税人、小规模纳税人两类，而一般纳税人与小规模纳税人管理差异很大，对一般纳税人适合按行业开展专业化管理；对小规模纳税人适合按流程开展专业化管理。（一）按企业规模大小实施第一次分类管理以珠海国税资料为例，2008年全市统计共有6911户一般纳税人和36589户小规模纳税人,两者户数比为16：84（见图一），但税收收入比例约为92：8（见图一）。全市国税重点税源纳税户(各税年入库合计达500万元以上)共244户，贡献税收90.78亿元，占全市国税比重达76.37%（见图二）。从此组数据可知，我市的税源特点主要集中在244户大型企业，呈头大身小，典型的“二八”分布，即20%的重点税源企业占总税收收入的80%。因此，我们可以借鉴发达国家税源管理经验，税务机关设置税务机构实行扁平化，按有利于征管和方便纳税人原则而不是近经济区域设置。根据“二八管理原则”，按企业规模大小实施分类管理结构，建立梯级税源管理构架，即大、中、小三个类别，分别为重点税源（重大企业）、一般纳税人(非重点税源)、零散税源(小规模纳税人、个体纳税人)，根据按企业等次实行第一次分类管理,对应设立大、中、小税源的管理机构（局或股或组），现提出内部微调型、优化组合型、彻底打破型三个方案，以供参考。方案一：内部微调型（见图三）。考虑地方财政因素，不打破原有区域格局，实行属地基础上的分类管理制度，对现行各区局管辖范围设置不作调整，主要对区局内部税源管理职能进行专业化重新组合，全市设立征管局与稽查局两个系列。图三市局

市局各征管局市局稽查局查局

各征管局市局稽查局查局

三三分局三分局二分局一分三分局二分局一分局个体户负责个体税源管理工作小规模纳税人负责非个体小规模企业管理工作一般纳税人负责非重点税源一般纳税人管理工作办税服务厅重点税源负责100万税源以上企业管理工作方案二：优化组合型（见图四）。考虑税源区域管理优化组合，全市统一设置大企业管理局、征收管理局和个体管理局，与方案一相异之处：将大企业、个体纳税人管理从原各征管局中抽离，由股）（组）改为独立局设置。大企业管理局管辖全市重大税源企业；个体管理局管辖市区个体户税源管理工作；征收管理局管辖范围按照大区域设置，不再完全按原有的行政区域属地设置。与方案一相同，全市设立征管局与稽查局两个系列。其中，管理二局至管理N局的设置与管理一局相同，都分别下设办税服务厅、一般纳税人、小规模纳税人三个组别。图四市局市局市局稽查局各征管局市局稽查局各征管局大企业管理局管理大企业管理局管理一局管理二局管理N局个体管理局三分局二分局一分局．．．．．．办税服务办税服务厅一般纳税人负责一般纳税人管理工作小规模纳税人负责小规模纳税人管理工作方案三：彻底打破型（见图五）。考虑税源管理科学分工原则，全市实行征、管、查三分离，征收系列实行全市同城通办纳税服务方式，管理系列设置大企业管理局、管理局和个体管理局，对全市企业进行分类管理。与方案一、二相异，全市分设征收、管理、稽查三个系列。其中，管理二局至管理N局的设置与管理一局相同，都分别下设一般纳税人、小规模纳税人两个组别。图五市局市局市局稽查局征收系列管理系列市局稽查局征收系列管理系列个体管理局大企业管理局三分局个体管理局大企业管理局三分局一分局二分局市区征收局西区征收局管理一局管理二局管理N局小规模纳税人小规模纳税人负责小规模纳税人管理工作一般纳税人负责一般纳税人管理工作（二）按行业和流程实施第二次分类管理1、集中精力控管非重点税源的一般纳税人企业，实行按行业专业化管理。我们集中精力实施分行业管理，结合管辖税源实际情况，把非重点税源增值税一般纳税人按行业划分为10类（见图六），彻底改变过去行业政策执行口径不统一，纳税评估实效差异大的征管状况。对非重点税源的一般纳税人企业管理可设置不同的股（组），一个股（组）可根据该征管局的特点与需要，2-3个行业组成一个股（组），10个行业就可由若干个股（组）统管起来。分行业开展纳税评估，对同一行业不同纳税人历年纳税数据对比分析，纵向比较，确保税收真实性，横向比较，确保税收公平性，促进同一企业各年度税负真实合理，同行业不同企业税负大致趋同，从而有效堵塞税收征管漏洞，做到应收尽收，防止税款流失。图六：行业分类表行业分类表1矿产行业（水泥、钢材、金属、非金属）2能源行业（成品油、燃料油、电力、煤炭、燃汽）3食品行业（农副产品、烟草、饮料、酒）4电子行业（计算机电子零件、通信设备、软件企业）5机械行业（通用设备、专用设备、汽车摩托车零配件、工业仪器）6医药行业（药品、医药器械）7化工行业（橡胶、塑料、化工原料）8消费品行业（纺织、服装、体育用品、家具、纸品）9第三产业所得税10其他行业以珠海市直属分局为例，根据该局以行业类型和管户多的特点，对一般纳税人管理按行业作以下具体设置（见图七）。图七：一般纳税人按行业设置具体岗位职责表项目机构管辖范围组别职责直属分局负责管理辖区内业户的税收管理工作。管理一组矿产行业（水泥、钢材、金属、非金属）、能源行业（成品油、燃料油、电力、煤炭、燃汽）管理二组电子行业（计算机电子零件、通信设备、软件企业）、机械行业（通用设备、专用设备、汽车摩托车零配件、工业仪器）管理三组食品行业（农副产品、烟草、饮料、酒）、医药行业（药品、医药器械）管理四组化工行业（橡胶、塑料、化工原料）、消费品行业（纺织、服装、体育用品、家具、纸品）管理五组第三产业所得税、其他行业2、对小规模纳税人以征管流程为导向，实行按流程专业化管理。由于小规模纳税人分散、经营规模小、税源难控管，对小规模纳税人的管理，比较适合以征管流程，按工作事项或任务实行分类管理。根据税收管理的实际情况和征管流程的变动，科学设置各专业组别和岗位，着重明确岗位之间各类移交事项的具体内容，具体办结时间，规范整理归档资料，使每一个岗位都成为税收征管“流水线”上作业的一环，环环相扣，不致疏漏，整体推进征管水平的提高。根据珠海的实际情况，我们建议对征管相关流程进行整合，主要分为纳税人服务岗、涉税事项办理岗、税源管理分析岗三个组别。以纳税人服务岗为例，专职进行纳税服务和受理纳税人的各类书面资料。纳税人上门办税由纳税人服务岗统一接洽受理，再通过内部流转至涉税事项办理组和税源管理分析组具体办理，办结后交纳税人服务岗统一回复纳税人；纳税人服务岗在管户中发现的问题也直接流转到税源管理分析组核查落实，办结后统一反馈到纳税人服务岗。这样既提高了各种涉税事项的工作效率，又能有效掌握管户情况，做到了“管事”与“管户”的有机结合和高效运作，形成了一条以纳税人服务岗为桥梁和纽带，各组别、岗位专业化分工、紧密合作、互相监督的完整、紧密的“税收管理产业链”，实现了向管理要效益、要税收的目的。现以管户多的珠海市直属分局为例，对小规模纳税人按流程具体设置（见图八）。图八：小规模纳税人按流程设置具体岗位职责表组别人员配备（人）岗位职责要求纳税人服务组2咨询和解决企业纳税户日常碰到的各类疑难问题；接收其他组或纳税人移交的各类书面资料，建立管理企业纳税户书面资料档案；纳税申报的催报催缴；欠税公告涉税事项办理组2负责企业跨区迁移、个体工商户定额核定、发票供应、发票比对异常审核、审核企业减免税、退税、所得税税前扣除、负责税种核定、征收方式核定；代开发票审核，多缴税款退税税源管理分析组2负责企业注销登记、非正常户处理、日常巡查、纳税评估、税源分析预测、简易处罚。投诉举报案件、协查案件的调查处理工作。3、成立大企业管理局（见图九），对重点税源进行重点管理。我们集中管理全市所有大企业，能够抓住重点，以点带面，实现税收征管基础和税源、税基控管的最优化。大企业管理局管辖重点税源企业和总分机构企业，同时负有反避税管理职能。并在确保重点税源管理延续性的基础上，对重点税源实行行业化和专业化相结合的管理方式，即重点管理、重点监控、重点服务。大企业管理局可以建立以信息技术为主的专业评估部门，充分利用互通的信息进行涉税评估,要建立大企业的税源、税基的数据分析监控模型体系，全面分析衡量其税收变化。税源管理人员对特大型企业可以实行驻厂管理，实现对重点税源企业涉税信息的全面掌握监控。图九：大企业管理局职能图大企业管理局大企业管理局收入管理纳税服务税源管理收入管理纳税服务税源管理行业管理对外税收宣传全程贴身服务收入预测分析行业管理对外税收宣传全程贴身服务收入预测分析申报评估税收政策辅导国际税收业务家电电气业总分机构电子信息业国际税收业务家电电气业总分机构电子信息业社会综合治税信息税务审计社会综合治税信息税务审计纳税评估三、改革目标：税源管理专业化催生标准化，标准化带动科学化，科学化推动规范化。（一）专业化程度提升，人力资源相应实施分类调配。税源管理新模式实行专业化分工后，税收管理员的工作由繁到简，变杂为专，不再面面俱到，而是心无旁骛地专心干好一件事，在实践中摸索出该项工作的基本技巧，培养出专业素质，工作效率明显提高。而且在人力不足、人均管户多的条件下，专业化管理能直接提高工作效率和管理质量。管理质量的提高，使管理更为到位和细化，必能有效降低执法风险。业务上的分类管理亦将引发人力资源的相应分类使用。我们将根据税管员的素质分类使用,例如：企业规模越大配备的人员质素更高;工作事项(任务)难度较大的评估事项相应的税管员素质将更高。税收管理工作有很多种，并不是所有类别的工作都需要相同的才能。一些年龄大、税收业务能力相对较弱的，希望从事一些对业务要求不高的工作，其自身的工作压力较小，如果工作得好，也可评先比优。而一些业务强、喜欢挑战的管理员则更愿意被安排到工作难度大、技术含量高的岗位，其自我价值更能得到体现。专业化分工将有效盘活现有的人力资源，充分调动人的主观能动性，激发队伍的活力和动力，真正实现人尽其才。（二）标准化程度提升，共享经验得到推广。税源管理新模式按行业制定具体细致的工作指引，建立行业纳税评估操作指引手册，将不同的业务模版化、傻瓜化，如建立《石化行业管理操作手册》、《软件行业管理操作手册》等，手册对某个行业的管理路径化、明细化，各类模版化的操作指引的出台，其作用类同于GPS导航仪。分行业管理操作手册的出台，主要有以下三个作用：一是新的管理员只要一册在手，就能够明白如何操作与管理，帮助新人尽早上手；二是操作标准的统一化，按手册规范操作，必能使执法标准化，避免同一区域执法的不一致性；三是指引手册的不断优化，也是大家不断实践、探索的成果，将该成果书面化、样式化，就是一种智慧的共享，该管理也可称共享管理。（三）科学化程度提升，搭建无缝沟通平台。税源管理新模式由于实现了专业化和标准化，有了标准化的指标、数据，就可以充分利用省局开发的《征管辅助软件》，将各个行业进行计算机分析，建立不同行业的数学模型，不同行业的评估体系。税收管理员只要键入相应的基础数据，通过行业的标准模型，就可以得到有效的结果。同时，积极探索电子化、社会化的工作方法，以突破人力不足的瓶颈。首先短信催缴，然后对没有回应的逐户电话催缴，对仍不成功的实行专邮专函催缴，最后实地催缴，对采取上述办法仍无法催缴的实行公告送达，公告期满后再次下户调查，根据规定程序认定非正常户。通过这种电子化、社会化的工作方法，催报催缴技巧有所提高，也更容易把握欠税者的心理，工作起来更加得心应手。其次，我们还可以通过飞信、QQ群、博客等三大系统，为纳