如何运用问题导向绩效审计模式

如何运用问题导向绩效审计模式？所谓绩效审计模式，是进行绩效审计的总思路或总策略，它贯穿绩效审计的整个过程，不仅规定了绩效审计的切入点，而且规定了绩效审计的主要方向、重点和审计范围；不仅决定着绩效审计的具体方法和运用，而且决定着绩效审计最终的结论与建议。最高审计机关国际组织倡导两种主要的绩效审计模式：结果为导向模式和问题为导向模式。其中问题导向模式被西方国家广泛采用。一、问题导向绩效审计模式的含义及特征该模式审计的主要任务是核对问题的存在，并从不同角度分析其原因，在此基础上通过完善相应的体制、机制、制度等推进问题的解决，达到发挥审计建设性作用的目的。在这一模式下，缺点和问题是审计的起始点，而不是审计的结束。与传统的财务审计相比，问题导向型绩效审计具有不同的特征：在审计对象方面，传统财务收支审计关注的是单位、资金或项目，问题导向型绩效审计关注的是在资金绩效、管理效能、体制效率等方面存在突出问题的重要领域；在审计目标方面，财务收支审计突出查处问题，问题导向型绩效审计着力通过改进体制、机制和管理等解决问题，促进绩效水平的提高；在审计内容方面，财务收支审计重点审计财政财务收支的真实、合法，问题导向型绩效审计重点关注问题的表现、对绩效的影响及成因分析；在审计成果运用方面，财务收支审计致力于查处问题金额、发现案件线索数量，问题导向型绩效审计则致力于从揭露问题入手、以解决问题为目的。二、问题导向绩效审计模式的应用优势首先，这一模式在结合型绩效审计中的应用前景广阔。所谓结合型绩效审计项目，是指从已立项项目的审计内容中，选取某个或者某些重点事项作为绩效审计工作的切入点，围绕绩效工作目标，从财政财务收支、业务运作、管理活动和体制机制等角度对该事项进行审查、分析和评价。而这个结合点的选择，大多数是在以往的审计中或本次审计中发现的某一个或某一方面影响绩效的突出问题。结合型绩效审计项目的“结合点”特征，决定了问题导向型绩效审计的广泛应用前景。其次，这一模式对于实现绩效审计目标、提高审计效率具有重要意义。一是有利于审计目标的实现，它帮助审计人员对审计事项的合理性作出判断，辅助审计人员进行职业判断，从而实现审计目标；二是有利于提高审计效率，它帮助审计人员围绕审计立项设定的目标和内容，对审计事项的必要性作出判断，从而明确审计工作内容，有利于突出审计工作重点。最后，这一模式可以部分解决绩效审计评价标准匮乏的问题。恰当的评价标准对于一个成功的绩效审计项目来说是否一定必要？如果一个绩效审计项目已经清晰地描述了影响绩效的重要问题，严密地论证了问题产生的各种原因，并提出了操作性很强的审计建议，那么无论它是否有确定的绩效审计评价标准，该项目的绩效审计（分析）报告已能被报告使用者充分理解和使用，并发挥审计的建议性功能。三、问题导向绩效审计模式的应用路径在具体实践应用中，问题导向型绩效审计需要着重把握以下几个关键点：一是从问题出发确定立项选择。项目的选择是问题导向型绩效审计的关键，直接决定着项目的成败，在项目的选择中要注重三个环节。一是注重项目选择来源渠道的广泛性。建立健全审计信息资料库，将以往年度审计和审计调查中发现的突出问题以及通过网络、新闻媒体、群众呼声等各种渠道收集的信息记录在案，进行分析整理，发现信息背后隐藏的重大问题和深层次矛盾，为立项选择提供依据。二是注重项目关注问题的实地调查和多方确认。对于拟选择的项目，要针对准备关注的突出问题进行多渠道的信息收集，必要时进行初步实地调查，多方确认问题的存在、确认问题对资金效益、行政效能、工作效果、体制效率等的重要性，以保证项目立项的可行性。三是注重项目效果的预见性分析。对项目的效果进行分析预测，确认被审计对象在解决影响绩效的突出问题方面具有可改进的空间，审计成果可利用程度高，使选定项目的绩效目标明确。二是通过分解问题确定审计的主要内容。项目确定后，结合审前调查了解的情况，按照问题导向模式的基本方法，将审计要回答的总括性问题，自上而下分解为多个层次的子问题，形成“逻辑结构树”。通过不断发展逻辑结构树直至最低层，确定审计组的基本审计任务，确定完成审计工作所需的资源，合理分配审计人员的工作。该逻辑结构树可以帮助审计人员明确审计目标，从杂乱无章的信息中，筛选出有价值的审计证据，并用这些证据搭建出一座通往审计目标的桥梁。三是对问题产生的原因进行综合提炼。问题的原因分析是问题导向型绩效审计的主要内容，但原因分析不能仅仅立足于表面的、直观的现象分析，而是要加强对审计发现问题的分析和归纳提炼，对影响问题存在的内部、外部、主观、客观等方面进行综合、深入的分析，将问题分门别类、由表及里，在特殊原因和主观因素之外，力求反映具有普遍性、前瞻性的问题，尤其是体制、机制和制度性的问题。问题的原因分析可以大致分为三个层次：直接因素；体制、机制、制度制约；经济社会发展背景约束等。四是提出解决问题的多层次建议。针对原因分析的三个层次，相应的审计建议也可以分为三个层次，当然，这三个层次可以用相互结合而不是截然分离的形式反映在审计报告中。对于问题产生的直接原因，如某个单位、某个项目、某项资金管理运用的具体过程中，某一项主观因素导致失误、某一项办法未制定完善或未执行到位，提出个性化解决办法，即一对一的问题解决方式；对于体制、机制、制度因素，向被审计单位、上级主管部门或有关决策部门，提出改进和完善的建议，必要时提交审计分析专报，以引起决策者的重视和积极改进；对于经济社会发展的约束而导致问题存在的，如果短期内难以做到