专题一、公务员制度概述

公务员制度专题一:公务员制度概述2024/8/201本部分内容讲五个问题：一、公务员的涵义和公务员范围的划分二、西方国家公务员制度的涵义、特征及其基本内容三、西方国家公务员制度的建立四、世界各国公务员制度产生后的历史演进和发展趋势五、我国公务员制度的建立和发展2024/8/202

一、公务员的涵义和公务员范围的划分（一）公务员的涵义公务员，一般是指代表国家从事社会公共事务管理、行使国家行政权力、履行国家公务的文职人员，区分于军事、外交人员等。

公务员概念在各国的共同点：公务员是经由国家授权行使行政权，其行为必须对国家负责。所以，行为也必须受到特定的限制。2024/8/2031.英国英国的含义：由“枢密院令”所规定。枢密院:全称为女皇陛下最尊敬的枢密院.英王的私人顾问机关，也是代表王权的最高行政机关。历史上称为国王议会。目前，枢密院名义上仍是英国最高政府机构，实际上大部分权力由内阁行使。在英国文官是一个特殊的阶层。文官也可理解为与政务官相对的“事务官”。

2024/8/2042.美国联邦政府的公务员是一个特定概念：

（1）公职人员：凡是公共部门就业者均属于公职人员。（2）政府雇员：政府雇员是指受雇于政府即行政机构及附属部门的人员。政府雇员制度性的设计为白领职业雇员和蓝领职业雇员这两大类。白领职业雇员分为：专业类、行政类、技术类、文秘类、其他。蓝领职业雇员由从事贸易、技艺和体力劳动的不熟练工、半熟练工和熟练工组成，也包括领班和监工等。白领职业雇员和蓝领职业雇员这两大类政府雇员适用不同的分类和报酬系统。绝大部分白领职业雇员适用一般职（简称GS)序列分类及报酬系统；绝大多数蓝领职业雇员适用联邦薪酬系统(简称FWS)分类及报酬标准。

2024/8/205（3）公务员：美国联邦政府的公务员一般是指联邦政府雇员中适用一般职(GS)序列的白领职业雇员。美国联邦政府的公务员不包括政府雇员中的蓝领职业雇员。3.日本、法国等国家。各国对公务员的译法虽有区别，但含义基本一致，都是指“文官”。

4.西方国家的政府官员一般分为两类：一类是“政务官”，另一类是“事务官”。2024/8/206政务官与事务官的区别在于：

（1）任职方式不同。前者的任职方式采用“选任制”或政治任命；后者采用“考任制”。（2）与政府的关系不同。前者与政府政党共进退，后者则不受政府更替的影响，实行职务常任；（3）任职等级不同。前者级别较高，一般是部长以上的官员，后者级别较低，一般则是部长以下的官员。另外，前者一般不适用于“公务员法”管理。后者则适用于“公务员法”。一般来说，各国的文官（公务员）仅指“事务官”，并不包括政务官。

2024/8/2075.我国关于公务员概念的使用1993年颁布的《国家公务员暂行条例》的规定：公务员，是指在各级政府机关中，行使国家行政职权，执行国家公务的人员。

我国关于公务员的定义主要有3种概述方法：（1）公务员是“行使行政职权，履行国家公务，从事社会公共事务管理的人员”。（2）公务员“一般是指通过非选举程序而被任命担任其政府工作的国家工作人员”。（3）公务员即“在中央和地方各级国家行政机关中任职的工作人员”。2024/8/208小结：

各国关于公务员范围划分具有共同的特征：

（1）公务员代表国家依法行使行政权。

（2）公务员是国家意志的执行者。

（3）公务员有相应的法律身份。

根据上述共同特征，可将公务员定义为：由国家依据法定方式和程序任用，代表国家依法行使行政职权，执行国家公务的公职人员。2024/8/209（二）公务员范围的划分在国外，公务员的范围主要有三种类型：第一种是小范围的划分。公务员是指中央政府中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官。主要指英联邦国家。英国公务员一般指国家行政部门中常务次官以下的所有公职人员

政务官（选举产生、政治任命）行政机关事务官（考试录用）2024/8/2010英国公务员的范围，最早见于1859年的《老年退休法》，这个退休法规定：（1）凡由英王直接任命或持有文职人员事务委员会合格证书，准予参加政府机关工作的；（2）凡酬金全部由联合王国统一基金或由议会通过的款项中给付的，均称为公务员。1931年汤姆林调查委员会针对当时公务员制度的实际情况，重新提出了公务员的范围问题，指出：公务员是指在政治的或司法的职务以外的公职中录用的，报酬全部由议会通过的款项支付的英王公仆。1977年下院一个委员会要求政府进一步划定公务员的范围

。英国公务员一般指国家行政部门中常务次官以下的所有公职人员。2024/8/2011第二种是中等范围的。公务员是指中央人民政府的所有公职人员，包括政务官与事务官都称为公务员。主要指美国。第三种是大范围的划分，指的是从中央到地方各级立法机关、行政机关、司法机关、军队和公共企事业单位的所有工作人员统称为公务员。关于公务员的法律地位的规定，各国不同。结论：各国对公务员的范围划分有差别，但是，各国的共性是无一例外的都把政府部门的工作人员划为公务员。法国最为典型。之所以都把政府部门列入公务员，这与政府机构的地位有关系。2024/8/2012国家机构包括：

（1）国家权力机关，或称为立法机关；（2）国家管理机关或称为国家行政机关；（3）法院和检查机关，或称为司法机关；（4）武装力量，主要指军队和警察。2024/8/2013二、西方国家公务员制度的涵义、特征、精神和基本内容（一）公务员制度的涵义与特征1．公务员制度的涵义：制度，是指要求成员共同遵守的，按一定程序办事的规程。所谓公务员制度，就是通过制定法律和法规，对政府中行使国家行政权力、执行是国家公务的人员，依法进行科学管理的制度。

2024/8/20142．公务员制度的特征：西方国家公务员制度的特征：第一，实行分类管理。第二，保持政治中立。

第三，贯彻公开、平等、竞争原则。

第四，实行功绩制。

第五，保障公务员权利。

2024/8/2015我国公务员制度具有以下特点：（1）坚持“党管干部”的原则。（2）我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨。（3）我国公务员制度坚持政治和业务相统一，不搞“两官分途”

。我国分为：领导成员和非领导成员。（见《公务员法》第105条。第一百零五条

本法所称领导成员，是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。）2024/8/20163．西方公务员制度的分类和基本模式（1）传统的公务员分类方式，将公务员的基本模式分为四种；第一．官僚型的公务员制度。第二．贵族型的公务员制度。第三．民主型的公务员制度。

第四．社会主义类型国家的人事制度。

2024/8/2017（2）依政治发展的程度来划分类型，可以分三种类型：第一．发达国家的公务员制度，属于当代较完备的公务员制度

。第二．发展中国家的公务员制度。第三．欠发展国家的公务员制度。2024/8/2018小结各国公务员制度的发展有其共同的趋向：第一，在发展的方向上都指向现代的功绩制。第二，在发展的路径上都是由封建制而官僚制，继而为民主型的开放制。第三，在对公务员的素质要求上，由传统的通才模式向专才模式过渡。第四，在人事价值观上由重视个人权威及特权观念向对事不对人的平等价值观过渡。2024/8/2019（二）公务员制度的精神与原则现代公务员制度所深蕴的基本精神和原则是一致的。1．“竞争精神”与“常任原则”的统一2．“法治精神”与“中立原则”的统一

3．“专业精神”与“分类原则”的统一

4．“科学精神”与“人本原则”的统一

5．“民主精神”与“效率原则”的统一2024/8/2020（三）公务员制度的基本内容西方的文官制度主要内容包括：1．任用制度。文官的任用有两层含义：一是将非文官录用为文官；二是录用的同时或录用后授予其一定的职务。主要有4种形式:选任制、考任制、委任制、聘任制。每个国家根据本国情况，往往采用1种或同时采用几种形式。2024/8/20212．文官的权利和义务。

权利方面，主要有身分保障权和工资、退休金、抚恤金的领取权；义务方面，主要有执行职务、服从命令、严守秘密、对国家忠实、遵守法令、保持“政治中立”等项义务。2024/8/20223．职位分类。两种类型:一是美国的“职务分类”，二是英国的品位分类。前者以“事”为中心，后者以“人”为中心。4．考绩奖惩制度。5．报酬福利制度。各国都规定文官享有工资、退休金、抚恤金的领取权。

6．培训进修制度。7．人事管理机构。

2024/8/2023我国公务员制度，通俗的讲可分为“入口”、“楼道”和“出口”：入口：（1）考试录用：主任科员以下的公务员。（2）聘任：特殊职位（专业技术和辅助岗位）。（3）公开选拔和竞争上岗：厅局级正职以下或机关内设机构的厅局级正职以下。（4）调入：领导职务或副调研员以上的非领导职务。（5）选举。适用于选任制的公务员。2024/8/2024楼道：考核、任免、奖励、惩戒、培训、交流、回避、工资保险福利、申诉控告。出口：退休、辞职、辞退、开除、调出和解聘六个出口。2024/8/2025（四）公务员制度在现代政府系统中的作用（意义）1、政府的含义：三种含义：一是指中央行政机关的核心部分，即内阁。如“政府危机”、“政府改组”、“政府更替”等等。这是特定意义上的政府概念。二是指一个国家的中央和地方各级行政机关，如我们经常说的人民政府，这是狭义上的政府概念。三是泛指国家政权机关，包括立法机关、行政机关和其他公共管理机关，这是广义上的政府概念。一般是取第二种解释，即中央和地方各级行政机关。

2024/8/20262、现代政府的含义和特征（1）现代政府的含义。从时间上是指二战后的各国政府，而且主要是指各工业化国家的政府。它基本特征的是适应各国现代化发展的需要，运用现代管理手段对国家行政事物实施科学管理。（2）主要特征是：①政府职能的变化和强化。②实行现代民主制。③实行依法治政。④实行科学化管理。（3）现代政府系统：分为机构子系统和人员子系统。。

2024/8/2027（4）现代政府对人事管理的要求：①必须适应现代政府职能发展的要求；②必须适应现代政府管理方式的要求。管理方式的民主化；管理方式的法制化；管理方式的科学化；管理方式的现代化；管理方式的社会化。2024/8/20283、公务员制度在现代政府中的作用：（1）可以造就一支高素质的、相对稳定的公务员队伍。（2）有利于政治民主化的实现。（3）公务员制度适应现代政府法制化管理的需要，是政府依法管理、政府工作人员依法行政的法律制度保障。（4）促进了政府管理的科学化。（5）可以保证政府管理的高效能。2024/8/2029三、西方国家公务员制度的建立和发展（一）西方国家公务员制度产生的客观历史条件1．经济条件：产业革命和资本主义工业的发展。2．公务员制度产生的政治条件：恩赐官职制与政党分肥制。恩赐官职制是指文职官员的任命，是由国家最高统治者根据门第和私人关系予以恩赐的制度。恩赐官职制是封建君主制的产物。

2024/8/2030恩赐官职制的弊端：它仍然是一种以人治为中心的官员任命方式，对官员的任命主要取决于君主的好恶和需要，有很大的随意性。是导致当时政治腐败和行政效率低下的根本原因。2024/8/2031政党分肥制政党分肥制是19世纪二、三十年代以后在美国兴起的一种按照党派关系分配政府职务的制度，对19世纪的美国社会造成了巨大的影响。它是在美国政治现代化的进程中随着两党制的形成而发展起来的，其兴起有一定的历史合理性，反映了当时的社会对“政治与行政”进行协调的要求。

2024/8/2032政党分肥制日益暴露出严重的问题：首先，结构性贪污腐败的不可遏制。

其次，文官素质下降，管理松散，人浮于事，工作效率低下。

第三，周期性政治震荡所造成的危害。

第四，以党派划界，任人唯亲。

2024/8/20333．公务员制度产生的思想文化条件：资产阶级革命为其提供的人人平等的思想。4．中国科举制度对西方国家公务员制度产生的影响。科举制开始于隋代（公元607年），结束于清光绪31年（1905年），历时1300多年。2024/8/2034（二）西方国家公务员制度的建立和发展1．英国公务员制度的建立第一个问题：建立过程（1）常任制原则的确立：以两官分途为前提。（2）考试原则的确立：英国政府于1816年在印度设立了“赫尔利伯列行政管理学校”。（3）英国公务员制度的确立：1855年5月21日，英国政府颁布了关于行政改革的枢密院令，即《关于录用王国政府文官的枢密院令》。1870年又颁布了第二个枢密院令，标志着英国公务员制度的正式确立。2024/8/2035第二个问题：1966—1968年英国富尔顿委员会对公务员制度的改革。1．英国公务员制度的完善和改革遵循了以下三个原则：一是强调公务员应该是一个稳定的终身职业；二是强调公务员应该保持中立性，政党的变更不能影响公务员队伍的稳定；三是公务员不应承担任何决策责任，只是执行决策。这三点是英国公务员制度完善和改革过程中必须遵循的基本原则。2024/8/20362．20世纪五、六十年代英国公务员制度的改革的背景20世纪五、六十年代，英国经济的高速发展和政府管理职能的扩大，逐渐暴露出文官制度的弊端：（1）文官招聘、任用、晋升中的重名牌、性别歧视等不公平现象比较突出。（2）文官队伍专业失衡，难以适应新形势的要求。“通才”多，“专才”少，外行管理内行现象严重，造就了英国文官队伍中一大批“天才的门外汉”。（3）文官队伍庞大，开支上升，效率低下。

2024/8/20373.60年代工党政府在行政改革过程中对文官制度进行的改革改革针对的问题是通才的弊端。实行文官专业化，打破通才一统天下已成为改革的关键。“富尔顿委员会”和“富尔顿报告”的主要内容：（1）富尔顿委员会建议的首要目标是扫除通才官僚制度及其后果，实行专业化管理，也就是行政职位的多样化。（2）在各部门设置计划单位。（3）从社会、商业、大学、国营企业等各个方面吸收专门管理人才，活跃行政管理工作，提高效率，破除上层文官腐败的官僚作风。（4）应该允许大臣到任时随带自己任命的高级政治人员(这类人都是专业人员)。

2024/8/2038

第三个问题：英国公务员制度及其特点一、英国政治体制的特点：首先，英国政治构架的特点之一是在纵向上实行分权制。

其次，英国的君主制与当时的大陆国家(德国、法国)不同，它始终没有形成一个中央集权的专制体制，从未有一个国王像大陆的法、德等国的君主那样将英伦三岛的统治权集中起来，因而被称为“温和的君主制”。第三，英国公务员的组织文化浸透了韦伯主义的特点，其组织结构实行严格的等级结构，英国的常务次官牢牢控制着下属且不受政治变化的影响。2024/8/2039二、英国公务员制度的特点：（1）没有正式的文官法，这是与其“不成文法”的法律文化联系在一起的。（2）组织结构在本质上具有韦伯主义的特点。

（3）“通才”结构。（4）人事制度采用分权制。

（5）高级文官享有特权。

2024/8/2040第四个问题：英国公务员制度的当代改革及其特点。（1）英国当代公务员改革的基本概况1991年，英国继续推出“公民宪章”和“市场检验”运动等改革举措。1993年，贸易工业部推出了“一站商店”的改革举措。（2）英国当代公务员改革有哪些基本举措。第一．重归“小政府”。第二．重建政治权威。

第三．创造一个“评估性国家”。

第四．公共行政民主化。

第五．改革公共行政的结构。

第六．通过引进新公共管理理念转变公务员文化。2024/8/2041（3）英国当代公务员制度改革的评价。其一，改革已经使公务员体制的结构、运作和精神特质深受影响。

其二、文官的精神特质发生了部分改变。

其三，改革已经取得了部分的成功，初步实现了保守党政府改革时的某些预期目标。

2024/8/20422．美国公务员制度的建立和改革第一个问题：美国政府人事制度改革和《彭德尔顿法》的颁布。一、美国独立后，联邦政府在任用官员方面经历了三个时期：第一时期从乔治•华盛顿总统到安德鲁•杰克逊总统，称为“资历制”时期。

第二时期从安德鲁•杰克逊总统到1883年《彭德尔顿法》颁布，即“政党分赃制”时期。

1883年《彭德尔顿法》的颁布，使美国文官制度进入了第三个时期，即“功绩制”时期。2024/8/2043二、《彭德尔顿法》的基本内容可以概括为三点：

（1）《彭德尔顿法》确立的第一个原则“就是竞争考试原则”。（2）《彭德尔顿法》确立的第二个原则，就是职务常任原则。（3）1883年5月《彭德尔顿法》确立的第三个原则，就是政治中立原则。2024/8/2044第二个问题：1978年文官制度改革（1）改革的社会背景。第一．经济发展放缓，反政府运动高涨。第二．1883年以来的传统文官制度垢病已久。A．保护性条款成了僵化的保护伞。

B．行政负责人同人事管理人员互相扯皮。

C.工资体制上存在着严重的论资排辈现象。2024/8/2045（2）改革的主要内容

首先，改革的原则。其次，改革的主要举措。一是设立高级行政文官职位。GSl6、17、18级

二是修改处分程序。三是推行绩效工资制。

四是为改革考核内容。五是改组人事管理的机构。2024/8/2046第三个问题：当代美国公务员制度改革主要探索的问题。（1）适当增加临时录用的合同制雇员。

（2）淡化职位分类。

（3）简化规则。

（4）改善绩效工资制。

（5）借鉴企业成功经验，实行“授权”的工作方式。小结：美国公务员制度发展史上的20个里程碑。2024/8/